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提前退休行为的影响与扼制
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：李连友 主题类号：C41社会保障制度 【 文献号 】1-181 【原文出处】湖南商学院学报 【原刊地名】长沙 【原刊期号】199905 【原刊页号】34～36 【分 类 号】C41 【分 类 名】社会保障制度 【复印期号】200002 【 标 题 】提前退休行为的影响与扼制 【英文标题】Effect and Control of the Early-retirement Li Lianyou ( Teaching Affairs Office,Hunan Finacial University,Changsha,Hunan, 410079) 【 作 者 】李连友 【作者简介】李连友（1965—），男，湖南财经学院副教授、经济学硕士、北京大学在读博士. 湖南财经学院 教务处 湖南 长沙 410079 【内容提要】首先论述了提前退休的负面影响，认为提前退休现象的蔓延给养老保险制度的运行带来了很大的冲击，加大了社会劳动力供大于求的矛盾，增加了就业困难，引发新的社会矛盾，所以必须坚决扼制；然后分析了引发提前退休的制度原因，并在此基础上提出了建立科学的养老金给付机制，建立垂直的社会保险经营管理机构等政策性建议。 【英文摘要】This article discusses the negative effects of the earlyretirement: a strong impact on the insurance system for theelderly, an aggravation of the tension of more- supply- than-demand in the labor market, an increase of difficulties toget employed and an ignition of new conflicts in the society.Firm control is suggested. By further analyzing of theinstitutional enviroment leading to early retirement, thewriter suggested a scientific payment system and a verticalsocial insurance management department be established. 【关 键 词】提前退休/影响/扼制 early retirement/effect/control 【 正 文 】 〔中图分类号〕F840.67 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕1008—2107（1999）05—0034—03 本文首先剖析提前退休所带来的负面效应，然后从制度建设的角度就如何扼制这种现象发表个人的意见。 一 提前退休行为的负面影响 所谓退休是指劳动者在特定的养老保险制度下，履行一定的社会保险义务，达到规定的年龄之后，退出生产劳动领域，领取养老保险金的经济行为。提前退休则是早于规定的退休年龄而退休的行为。虽然提前退休对某些企业、个人有利，但对整个社会却是有害的。 1.提前退休将给我国养老保险制度的运行带来很大冲击。我国的养老保险制度始建于50年代初期，曾构建了由劳动部门制订有关政策，各级工会具体办理保险业务，能在全国范围内调剂基金的保险模式；但这一模式在“文化大革命”中被破坏，变成了“企业保险”；自80年代中期开始对企业职工养老保险制度进行改革，其首要的目标是由“企业保险”过渡到“社会保险”，并经过十余年的探索，最终选择了“社会统筹与个人帐户”相结合的制度模式。这样，从50年代初至90年代初，几十年过去了，我国却没有积累养老保险金，那么那些已经退休和即将退休的人的养老金归谁负担呢？政府的选择是由新制度积累的养老基金来负担。这就是说，我国目前的养老保险制度改革并不是在全新的基础上起步，而是面临3000多万离退休人员且其队伍在不断壮大，要由改制后的积累基金来承担这个没有积累养老金的历史包袱。这个包袱有多大？根据有关估计，历史上留下的基金缺口大约在2—3万亿元左右，我们每年新收缴的养老金绝大部分要用于离退休人员的养老金支付，每年的基金积累只不过100亿元左右。怎样承担？ 由在职人员缴纳的养老费来承担，他们所缴的养老费一方面要为自己将来的退休金积累基金，另一方面要负担已经离退休人员养老金 支出，是事实上的双重负担。政府选择社会统筹与个人帐户相结合的养老保险制度是想通过个人帐户基金及社会统筹基金的积累，至少是部分积累，以预防人口老龄化高峰到来时养老保险金的支付危机。为保证离退休人员养老金的正常支付并留有部分基金积累，目前的养老费率在许多地方已超过20％（国际公认的预警线），随着人口老龄化程度的加深，这个比例还需要逐渐提高，通过若干年的积累，度过人口老龄化高峰后，再下调费率。这是制度设计的基本思路。 提前退休，一方面意味着在职劳动力人数的减少，劳动者为养老保险制度缴费的时间缩短，从而为养老保险制度缴纳养老费的人数减少，造成基金积累的规模缩减；另一方面则意味着退休队伍的规模扩大，领取养老金的人数增多，退休人员领取退休金的时间延长，退休金的支付规模扩大。这一增一减，其影响是巨大的。据对上海、广东、山东等13个省（自治区、直辖市）的调查，在1995年到1997年的3年间， 年支付提前退休的养老金总额分别为3.3亿元、6.6亿元、8.9亿元， 分别占各年离退休总费用的16.5％、26.2％和27.7％。目前还没有人根据我国的人口结构进行测算，如果将退休年龄降低5岁， 对养老保险费率的影响有多大？但国际劳工组织曾经作过的研究表明，如果将退休年龄从65岁降低到60岁，将使退休金开支增加50％；相反，如果将退休年龄从65岁推迟到70岁，则费用减少一半以上。 2.提前退休加剧社会劳动力供大于求的矛盾，增加当前的就业困难。有些人认为，在目前我国就业压力大，下岗人员多的情形下，提前退休将有利于年轻人的就业和下岗人员的再就业。这也是一些地方或部门任提前退休现象蔓延甚至变相鼓励提前退休的根据。实际并非如此。 首先，从提前退休人员的构成来看，相当一部分是年富力强，经验丰富的壮劳力，他们退休后并不会真正“退休”，而是会以各种方式加入劳动大军，进入劳动力市场，与那些真正的下岗工人，待业青年争夺就业岗位。而这些人在竞争中具有很大的优势：劳动经验丰富、技术熟练，他们中很多人就是因为自身拥有的经验、技术优势有把握再找一份工作，而以各种借口提前退休的，有的甚至人未退休，第二次就业的岗位就已谋好；劳动力成本低廉，相对于那些没有退休的在职人员而言，企业雇佣他们后不需再缴纳各种保险费，提供各项福利待遇，工资标准也比较灵活，比雇佣非退休人员的成本要小得多。这样他们凭借这些优势在竞争中往往能抢占一些就业岗位，酿就一批新的失业人员；同时，这些人就业后，不再有就业年龄上的限定，可以超龄就业，长期把持就业岗位，同样会使一批人失去就业机会。 < br>其次，从退休年龄与劳动力市场的关系来看，我们知道，在资本的有机构成中，由于市场机制的作用，劳动力与资本存在着一种相互替代的关系。如果劳动力的成本低而资本的成本高，市场就会选择劳动力而不是资本；相反，如果劳动力的成本高而资本的成本低，市场就会选择资本而不是劳动力。劳动力的成本包括工资、福利、各项保险费支出等在内。养老金给付水平具有刚性，只能升不能降，在养老金给付水平一定的前提条件下，由于降低退休年龄，受保人的工作年限缩短，而退休期限延长，为保证给付水平，只能提高保险费的提取率，因而劳动力成本必然上升。而社会保险是一种政府行为，具有强制性，所以雇主或企业不能改变养老费率，对劳动力成本的控制有限，往往只能选择用资本替代劳动。资本替代劳动的结果是一部分劳动力被排挤出生产过程，失业率上升。所以，提前退休对年轻人口的就业的积极影响是局部的、短期的，从长期的角度来看则是不利的。事实上也是如此，为缓解严重的失业问题，70年代中期以后，一些工业化国家如德国、奥地利、比利时、法国曾采取了鼓励提前退休的措施，让大量劳动力提前退休，但结果却与政策制定者的初衷相去甚远，失业率居高不下，提前退休不但没有解决失业问题，反而增大了养老 金的支付压力。而我们的许多作法，不又在步其后尘吗？ 3.提前退休引发新的社会矛盾。从提前退休人员与在职人员的关系来看，提前退休的人们把提前退休期间应缴纳保险费的责任转嫁到了在职人员的头上，同时由于提前退休期间要享受养老保险待遇，更加重了在职人员的负担，提前退休的人数越多，在职人员的负担越重。加上提前退休人员中有相当一部分会重新就业，他们在领取养老金的同时，还能获得一份工资，总收入比在职人员还高，影响在职人员的工作积极性。我国目前的养老保险制度，本来就存在代际负担转移的矛盾（在职人员与退休人员之间），提前退休现象蔓延势必加剧这种矛盾。 从提前退休人员与下岗人员的关系来看。工人下岗，进再就业服务中心，发给最低生活保障费，其标准远低于养老金的给付水平；失业人员由于失业保险制度还很不完善，他们中能享受失业保险的比例不大，即使能够享受标准也较低。他们的收入与提前退休人员的双份收入比较要少得多，且提前退休人员的再就业更加大了他们再就业的困难，易导致这些人的心理失衡。提前退休的现象不普遍，下岗、失业人数不多时，问题不会太严重，但如果下岗、失业的规模扩大到一定程度，而提前退休又比较普遍时，容易引发社会冲突和动乱。由于提前退休人员高水平的利益获得形成很大的示范效应，人们会以各种正当不正当的理由加入到提前退休的行列中，而目前下岗、失业问题又很严重，这种状况潜伏着很多不稳定因素。 二 扼制提前退休行为的政策建议 我国目前的养老保险制度涉及到4个行为主体，劳动者个人、 企业、基层社会保险机构和省级社会保险机构。追求自身利益的最大化是各行为主体的基本目标。劳动者个人的目标是少缴养老保险费，多享受养老保险待遇；企业的目标是少缴保险费，从而降低生产成本；省级社会保险机构的目标是尽可能用最小的养老金支出来保险退休人员的基本生活；而基层社会保险机构的目标则比较微妙，作为基层社会保险部门其目标应与上级的目标保持一致，但在目前的行政管理格局中却难能如此。因为我国的行政管理是“条块”相结合的管理格局，中央划分不同的部委，行使不同的职能，相应地在省（市、自治区）、地（市）、县（区）设立厅、局（地）、局（县），这是按“条”管理，其上下关系仅是工作指导而不是直接的领导与被领导关系；另外还有“块块”，这是实质性的领导与被领导关系，各厅、局（地）、局（县）在组织结构上直接隶属于当地省、地、县政府，人、财、物完全由地方政府掌管，所以，当上级的工作目标与地方政府的工作目标发生冲突时，他们一般只能去追求地方政府的工作目标，否则其负责人难保“乌纱帽”。基层社会保险机构正是如此。全国已有13个省市宣布实行省级统筹，其余省份也按国务院的要求在积极推进， 但从目前的情况看，并没有达到统一制度、统一标准、统一管理、统一调剂使用基金，特别是统一管理和统一调剂使用基金根本没有做到，已经宣布实行“省收统筹”的省（市），只是建立了省级调剂金而已。由于地方政府认为提前退休有利于安置下岗工人再就业，且退休人员增多，可多向上级（他们知道，省级统筹迟早要实行）争取调剂基金，所以它的目标是多得调剂基金，多安排人就业。在这4个行为主体相互制约的格局中， 连接点是社会保险部门的养老金给付，各方都在追求自身利益最大化，对劳动者个人而言，尽可能少缴费，多享受，“花别人的钱为自己办事自己受益”的行为方式出现 了，对企业而言，尽可能少缴费多受益，“花别人的钱为别人办事自己受益”（让职工提前退休，去领政府的养老金，既可以减少养老保险费支出，又能裁减冗员）的行为方式出现了，对基层社会保险机构而言，由于受地方政府的控制和左右，“尽可能花上级的钱为本地办事本地受益”的行为方式也出现了。劳动者个人，企业和基层社会保险机构在养老保险金的索取上有着共同的利益，形成“利益同盟”，共同对付出资者——上级社会保险机构，都想从那里尽可能多的获取自身利益。上级社会保险部门既要监督成千上万的劳动者和企业，又要督促下级 地方政府，是极其困难的，甚至是不可能的。可以这样说，在现实的约束条件下，上述各行为主体所作的选择都是“理性”的，要扼制提前退休现象，必须进行制度创新。 1.建立科学、合理的养老金给付机制。虽然世界各国养老保险制度规定的养老金给付公式有较大的差异，但大致可以分为两种基本类型，一种是现收现付制下的薪资比例制，其公式可表现为： 退休金给付额＝基础工资×投保年限×退休金率 上式中的基础工资可以是劳动者整个就业期限内的平均工资，亦可以是退休前某一时期的平均工资，或者是退休时的工资，但其效果不一样，如果采用劳动者整个就业期间或较长时期的平均工资，能较好地反映养老给付与其收入的联系，而采用退休时或临近退休前较短时期的工资水平，易导致退休前不合理地提高工资，诱发提前退休行为；投保期限在没有建立保险基金的国家，就是工作年限，退休金率是指每投保一年（或工作一年）获得的退休金占基础工资的比重，对投保年限与退休金率的组合有的按年规定，有的则按时段规定，投保年限规定越短，给付条件越容易满足，越易诱发提前退休行为。 另一种是个人帐户积累式的保险金给付，保险金给付标准取决于劳动者缴费所积累的基金规模和基金投资收益状况。劳动者的缴费与养老金的给付之间是直接的经济与精算关系，投保越多，养老金的给付额越大。较之前者，具有明显的优越性。 而我国现行的养老保险金给付完全采用的是前者，基础工资是职工退休时的月工资，对享受养老金的工作年限规定也很短，只有10—15年，这样就形成政府承担最后责任、企业热衷于提高职工退休前工资水平，职工个人享受养老保险待遇的格局，是诱发提前退休行为的重要原因。 建立科学合理的养老金给付机制，就是要体现公正公平，追求效率目标，让劳动者的劳动贡献与退休金的待遇水平直接挂钩。我国的养老保险制度改革正在朝这个方向努力，但由于缺乏前期基金积累，被迫采用“社会统筹和个人帐户相结合”的半基金方式，将养老金的给付分为基础养老金和个人帐户养老金两部分，基础养老金取决于当地社会月平均工资水平，而个人帐户养老金则取决于职工本人的养老保险费积累。这种调整具有长远的意义，但存在“时滞性”，要过若干年后才能产生效力，对已有一定工作年限的人没有约束力。为刹住提前退休风，应在投保年限和退休金率上采取断然措施，提高享受养老金的工作年限标准，如提高到35—40年；对未满工作年限标准提前退休的，大幅度降低退休金率，让提前退休者损失大量养老金，从而自觉控制提前退休行为。 2.建立垂直的社会保险经营管理机构。前面已经分析到，在目前“条”“块”结合的行政管理格局中，条条只是工作上的上下级指导关系，地方政府中的各职能机构只能听命于本级政府。还应该指出，经过多年来的经济体制改革和政治体制的调整，如经济上的“分灶吃饭”，各级地方官员的民主选举制度的建立和加强等，各级政府都已成为一个独立的利益主体，其目标就是要使辖区内的选民福利最大化。上一级政府为达此目的，有可能要在下级各政府之间调配资源，这样，就会遭到调出资源的下级政府的抵制。养老保险的统筹层次被长期阻滞在县（市）级的原因就在于此，提前退休现象的剧增也与此有关。可以这样说，不改革现行的社会保险管理体制，是不能有效地提高社会保险的统筹层次，减少各种违规现象发生的。 我们认为，为更好地推进我国养老保险事业的发展，应对养老保险实行垂直化经营管理。一是将目前隶属于各级地方政府的社会保险机构分离出来，组成自上而下统一管理的社会保险管理机构，这样作，能较好地摆脱地方政府的干扰，保证政令的畅通。国家税务系统、银行系统的机构设置为我们提供了可资参照的经验。二是建立社会保障银行，其基本职能是：收缴养老保险费，给付养老保险金，运营养老保险基金。建立社会保障银行，利用银行间的联系，有利于养老保险费的收缴，能有效地杜绝欠缴、拒交保费现象，提高缴费率；有利于基金的管理，直接掌握养老保险金，便于 基金调拔，易于专款专有，有利于防止基金挪用；有利于基金的保值增值，建立社会保障银行，但不赋予基层机构投资营运权，而只在省级银行内设立投资机构，由有关专家组成专门的投资班子，集中运作基金，这比目前由各基层社会保险机构来管理营运（尽管有投资渠道的限制），基金的风险要小得多，收益也要大得多。 ［收稿日期］1999—04—07
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