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日本社会福利政策变革的新趋势
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：合津文雄 主题类号：C41社会保障制度 【 文献号 】1-189 【原文出处】北京大学学报：哲社版 【原刊期号】199906 【原刊页号】66～69 【分 类 号】C41 【分 类 名】社会保障制度 【复印期号】200002 【 标 题 】日本社会福利政策变革的新趋势 【英文标题】New Trends in the Evolution of Japan’s Social Welfare Policy Gōzufumio Economics Department,Japan’s National Shinshu University,Japan 【 作 者 】合津文雄 【作者简介】合津文雄，日本国立信州大学 经济学部 合津文雄（1959— ），男，日本国长野县人，日本国立信州大学经济学部讲师，经济学硕士。 【内容提要】当今日本的社会福利政策不再拘泥于救济扶贫的制度框架，开始探索创建满足全体国民需要的社会保障制度。日本的《有关社会福利基础结构变革》的总结报告指出了这场变革的必然性和方向性；从2000年开始实施的“老年人看护保险制度”显示出日本社会福利政策由过去的行政管理措施向签约方式转变的新趋势。这将对中国正在健全的社会福利保险制度起到有益的借鉴作用。 【英文摘要】The social welfare policy of Japan is not rigidly confinedwithin a framework of antipoverty. The Japanese are startingto establish a new system which will satisfy the demands ofthe whole nation. A report entitled "On Social WelfareReform" reveals the necessity and orientation of reform. Thenewly implemented "nursing insurance for aged people" showsthe new trend of Japan’s social welfare from administrationto personal contact. China could also draw upon Japan’sexperience. 【关 键 词】社会福利政策/救济扶贫制度/看护保险制度 social welfare policy/ system for the relief of poverty/nursing insurance system 【 正 文 】 中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1000—5919（1999）06—0066—04 1 近年来社会保障制度的修改、创新给日本的社会保障制度，特别是社会福利制度带来了根本性的变革。平成10年（1998年）6月17 日日本中央社会福利审议会、社会福利结构改革分会向厚生省社会援助局提出了《有关社会福利基础结构变革》的总结报告，并将之公诸于众。该报告明确指出日本的社会福利政策正在发生一场前所未有的变革，并阐述了这场变革的必然性、必要性和变革的理念及方向。 众所周知，第二次世界大战以后，战败的日本在初期出现了众多的战争受害者和被遣送回国的战俘及家属，政府为了救济他们居无定所、生无所依的贫困生活，开始制定、实施以救贫、扶贫为中心的社会福利保障制度，创设了社会福利法人、社会福利事务所。战后50年，尽管日本的社会经济发生了天翻地覆的变化，日本的社会保障体系也得到了发展和充实，但是社会福利保障制度的宗旨和政策并没有随之产生变化，仍然拘泥于救贫、扶贫的框架。在经历了经济高速增长、国民生活水平发生了质的变化的今天，日本开始面临经济增长速度减缓、社会人口结构老化和婴儿出生率低下等诸多新的问题。与此相随，日本国民对于社会福利的意识也发生了很大的变化，人们不再对单纯的救贫、扶贫的社会福利保障制度感到满足，而是对国家的社会福利表现出了多样化的需求。旧的制度已经不能满足国民对社会福利需求的不断增加，出现了国家必须对旧的社会福利结构进行全面改革的局面。 基础结构改革的理念和方向。针对以上情况，《有关社会福利基础结构变革》的总结报告提出了今后社会福利政策变革的理念和方向，即社会福利体系要着眼于“帮助个人自立”、“尊重个人需求”、“提高服务效率”。“帮助个人自立”旨在树立社会福利政策的新理念，这种新理念就是社会福利制度要保证人人享有尊严、享受正常的社会生活，将提供社会福利的组织和团体与享受社会福利的个人之间的关系确立为“对等关系”。社会福利组织和团体要以需求者为本位，综合、持续地把握需求者的需要，创建方便的地方性保健、医疗等综合服务体系，树立社会“福利文化”的新概念。“尊重个人需求”意在满足国民的多样化需求，让更多的组织和团体参与社会福利服务领域，让人们有更多的选择余地。同时，为了取得人们对社会福利组织和团体的信赖，有必要公开服务的内容和所需费用，在信息公开的基础上让人们接受福利服务并负担一定的费用。更重要的是要极力避免政府机关对社会福利团体的行政干涉，灵活利用市场机制，最大限度地提高社会福利组织和团体的服务效率。在《有关社会福利基础结构变革》的总结报告中最引人注目的是，今后日本的社会福利政策将由过去的行政管理措施演变为个人与福利组织和团体之间的契约履行 制度。如前所述，日本的社会福利制度过去是作为行政制度实施的，在法律上称之为“福利措施”。这种行政管理措施在满足人们的福利多样化需求方面存在许多弊端。例如，由于市、镇、村决定福利服务的内容、并指定提供服务的组织，需求者无法根据自己的需要和愿望选择、享受福利服务。另外，现行的制度是根据家庭收入状况承担福利服务费用，不仅加大了中高收入阶层的负担，而且这种收入调查也往往使需求者产生抗拒心理。所以在契约方式导入的同时，需要落实“公平负担优先于公平费用”的原则。基础结构改革的具体内容包括修改1951年制定的社会福利事业法，以及政府对社会福利事业范围和执行团体的行政规定，对社会福利法人的地位和作用进行再评价。考虑到民间团体参与竞争所需要的条件，采取以提供的福利服务充抵增加服务设备所需费用的方法，奖励民间团体参与竞争。改革的最终目的在于通过国民对社会福利事业的积极参与，增强对社会福利事业的关心和理解，通过社会各个阶层的相互协助，创造有地域性特色的福利文化，构筑满足现代日本国民需求的社会福利文化新概念。 2 以上对日本社会福利政策的变革趋势进行了简要的介绍。尽管日本政府部门还在对社会福利基础结构改革的问题进行不断的讨论，但是近年来儿童福利法的修改以及看护保险法的制定已经体现出了上述变革的趋势和方向。不容否认儿童福利法的修改只是在现行措施制度的大的框架中进行的妥协性补充，但是从2000年开始实施的看护保险法却先行一步，以全新的面孔出现在人们的面前。看护保险法改革了现行的老人福利、老人医疗制度，导入了社会保险方式，使得福利服务和保健医疗服务在申请手续、费用负担等 方面都将实现根据使用者的意愿，选择享受看护保险的新体系。 如上所述，日本社会由于社会生活、医疗水平的不断提高，已经成为世界上人均寿命最高的国家，男性平均为77.01岁，女性平均为83.59岁，加上婴儿出生率逐年下降，由50年代至70年代每年160万到200万的出生人口，跌落到121万人（1996年），1995年14 岁以下的人口比1985年减少了600万。现在， 人口的高龄化已经成为日本社会面临的最大难题。1995年65岁以上的高龄者占人口的14.5％，1997年达到15.5％，在今天的日本社会中，平均7个人当中就有1个人达到65岁。在65岁的人口当中，平均两个人当中就有一个人在去世半年前需要看护照顾，其中又有一半的人卧床三年以上。对于这些生活不能自理的老人的看护目前有一半是由家人负责。据调查，在看护老人的人当中有35％的人抱有嫌恶感，50％的人存在对老人的虐待行为，46％的人感到精神疲劳。随着人们对年老后生活不安的增大，家庭看护负担的加剧，以及现行的高龄者看护制度中存在的医疗与福利分离、费用负担的不公平、自由选择服务的局限性等问题的出现，创建新的社会看护保险制度成为大势所趋，有80％的国民赞成新的看护保险制度的创建。 那么，新的看护保险制度能够给日本国民带来哪些好处呢？首先是实现老人福利与老人医疗的综合利用。即将过去实行的全额公费的老人福利和由医疗保险、公费负担的老人保健制度一体化，改变为由看护保险费加公费负担的看护保险。这样不仅可以做到使用者享有选择权，而且可以解决由于高龄住院带来的医疗难题。而且，在新的制度下，除了公共团体提供看护服务以外，民间事业团体也可以参与提供服务，有利于提高看护服务的效率和质量。看护保险的对象分为两种，一是65岁以上的人可以成为一等被保险者；二是加入医疗保险的40岁至64岁的人可以成为二等被保险者。被保险者可以享受以下方面的保险服务；家访看护，服务人员定期家访，帮助料理家务等；帮助清洁，服务人员定期到家帮助被保险者洗澡等；家庭理疗，医务人员定期到家服务，帮助被保险者进行身体机能恢复运动等；医务人员家访，进行身体检查和营养指导等；全天看护，在看护设施内为被保险者提供当天的各项服务；短期设施内看护，需要24小时看护的被保险者可以搬入看护设施内享受24小时的看护服务；痴呆病人的集体设施看护；自费老人设施内的看护；轮椅等医疗器材的使用及特殊器材的费用补助；医疗需要进行的住宅改修费用补助；对在家看护的支援， 根据被保险者的身心状况以及被保险者提出的服务要求计划，通过与服务提供团体的协商解决。另外，被保险者还可以享受进入特别老人养老设施、老人保健设施、疗养治疗型看护设施。同时，各地区的市、镇、村可以利用一等被保险者的保险费，自主地向被保险者提供必要的送饭服务、洗涤服务等。需要说明的是，看护保险制度的实施并不影响高龄者因为病患享受医疗保险的待遇，这需要由医生的诊断进行判断。 在看护保险制度中如何导入契约方式呢？首先我们有必要对加入看护保险的使用者的看护选择有一个了解。在看护保险中，是否需要看护完全由个人决定，选择什么样的服务方式也取决于使用者的意愿。首先使用者向所在的市、镇、村提出看护申请，然后由市、镇、村的专门机关审查申请者是否符合需要看护的标准，确定申请者应该受到何种程度的看护，如果使用者对市、镇、村的安排意见不满意可以向都、道、府、县的审查机关提出个人要求。根据需要看护的审查结果，使用者本人或家属可以直接向提供看护服务的事业团体申请服务，选择适合自己的看护服务，也可以通过专业机关与提供服务社会团体交涉。 至于看护保险费的支付，目前征收的具体金额尚没有确定。原则是将一、二等被保险者的费用征收区别开来，一等是根据不同时期的不同收入进行征收，尽量不加大低收入人的负担，考虑从年金或退休金中扣除，特别困难的人可以与国民健康保险一起征收；二等被保险者根据个人加入的不同保险金的情况确定征收金额，看护费与医疗保险金一起交纳。看护保险的使用者需要个人负担10％的看护服务费。取消过去老人福利制度中根据收入情况征收的不公平规定。 可以预测，在日本看护保险制度的实施之后，随着需要看护的高龄者的增加以及看护服务项目的充实，社会整体的看护费用会逐步增大。据估计，到2000年日本需要看护的高龄者将达到280万人，2005 年将达到 340万人，2010年将达到400万人。但是， 看护保险制度的实施将不会加大国民个人的负担，因为看护保险的服务费用，现在是通过老人福利制度和老人保健制度来负担的。随着新 的制度的建立，老人保健制度中的医疗保险转移到看护保险中，相应地减少了医疗保险的负担。另外，通过看护保险制度，可以减轻需要看护的本人及家属的费用支出。同时，民间事业部门的参与，必将起到促进提供服务团体之间竞争、提高服务效率的作用。再者，由于看护保险费用的80％以上是由公费和医疗保险费支付的，各市、镇、村征收的高龄者保险费占全体费用的不足20％，所以看护保险制度的实施也将不会增大地方财政的负担。 目前，日本的看护保险制度正在创建、落实过程之中，为了使这项制度得以顺利实施，制定了全国统一的看护审查标准；在各市、镇、村设立专门的审查会，或几个村镇联合起来，设立共同的审查会；都、道、府、县协助地方处理看护审查事务；国民健康保险团体联合会协助处理看护服务团体的费用支付等等。同时，通过培训等方式，培训专业人材，筹建新的看护服务设施。尽管看护保险制度尚存在许多问题需要进一步摸索，例如，看护保险制度的理念是“根据需要者的需求提供服务”，但是服务项目及标准中存在许多硬性限制。另外，看护保险法尽管规定了许多老年人可以享受的权利，但是要做到使用者或其家属主动行使其权利，还要花费很长的时间才能够得以普及。尽管如此，通过看护保险法的变革我们可以看出日本今后社会福利政策变革的新趋势，即社会福利政策必须适应社会经济发展的需求，并以全体国民的需求为己任，通过导入契约方式，扩大社会福利团体和组织的服务功能，实现新时代社会福利制度的转换。
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