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国民社会保障权利论及其发展的探讨
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：梁鸿 主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-39 【原文出处】复旦学报：社科版 【原刊地名】沪 【原刊期号】200004 【原刊页号】100～106 【分 类 号】C41 【分 类 名】社会保障制度 【复印期号】200010 【 标 题 】“国民社会保障权利”论及其发展的探讨 【英文标题】Research in the Theory of Franchise of Social SecurityLiang Hong(Institute of Population Research,Fudan University,Shanghai200433) 【 作 者 】梁鸿 【作者简介】梁鸿(1962- )，男，浙江杭州人，复旦大学人口研究所副所长、副教授、经济学博士，主要从事人口经济、社会福利和社会保障研究。 复旦大学 人口研究所，上海 200433 【内容提要】文章分析了社会保障“权利”论的基础，概括了国民社会保障权利论的理论来源和国民社会保障权利理论的核心内容。通过国家社会保障制度与国民社会保障制度的比较，论述了国民社会保障的理论特点。并通过西方国家的社会保障实践经验与教训，探讨了国民社会保障权利理论的发展。 【英文摘要】This paper makes an analysis of the theoretical basis of the theory of franchise of social security,and sums up its mainideas.By comparing the national social security and the state social security,it discusses the special features of the theory of franchise of social security.It also probes into the practice and lessons of social security in westerncountries. 【关 键 词】社会保障/国民权利social security/franchise 【 正 文 】 ［中图分类号］C913.7 ［文献标识码］A ［文章编号］0257-0289(2000)04-0100-07 社会保障应该是国民的一种基本权利的观点，是诸多社会保障定义中一种较有影响的观点[1-p16]。这一观点已逐步为社会保障的研究者所接受。然而，有关“国民社会保障权利”论的理论基础、理论核心及其发展的论述，却尚不多见。探讨“国民社会保障权利”理论，有助于较全面系统地理解社会保障实践与理论发展，从而为中国社会保障制度的建立与完善提供理论参考。 一、社会保障“权利”论的基础 （一）理论基础一：社会公平原则 “平等”已为人们普遍所接受，然而，事实上，什么是社会平等或社会公平？直到今天仍然有不同的理解： 罗尔斯认为，社会公平是制度的基本目标。社会每个人都拥有基本的不受侵犯的公平的权力，这一权力即使是作 为整体的社会福利都不能凌驾其上。社会公平有双重目标：一是在道德层面上，公平是被每一个人所渴望的，应为每一个人所拥有的。二是在制度层面上，只有被认为是社会公平的制度才能生存下去。因而，罗尔斯认为所谓公平就是通用的（不针对某一特殊文化，无需一种特殊文化加以解释），而且能通过每一个人都能同意的过程所得到的结果。并依据这一原则来进行基本物品的分配，包括经济物品、地位、机会、技能、自由和自尊等。他认为，社会公平由两条原则组成：(1)平等原则，每一个人都在广泛的基础上享有平等的权利，而不与其他人类似的权利相冲突。(2)优先原则，在社会和经济的不平等出现时将被重新安排，使得一方面能够保证向处于不利地位的人给予最大利益，另一方面在机会均等条件下，使所有人获得最大分配和地位。罗尔斯的社会公平理论，逐步演化为目前普遍流行的“自由、民主和公平”的公平观点。 米勒则认为社会公平包括三个基本要素，既权利、赏罚和必需品。权利，指每一个人都享有一种平等的权利，如自由平等、法律面前人人平等。赏罚，即对个人行为的素质和能力的判断，如工作时间长的人得到更多的报酬。必需品，指个人生活的先决条件，即使无工作能力的人也不能挨饿。米勒认为社会公平是与一定的社会制度、经济、政治和文化相联系的，社会公平的定义在很大程度上依赖于社会类型，只有在一定的社会类型中才能得到具体化的社会公平原则。不同社会类型的社会公平原则是社会公平三要素不同的构成与组合。在纯粹的市场经济下，社会公平是主要以权利和赏罚来定义的。而在纯粹的集体主义中，社会公平主要是以必需品来定义的。米勒的社会公平分析导出了社会公平是依赖于社会类型的相对的、而不是绝对的观点[2-p50]。 此外，较有影响的社会公平观点还有“天赋平等”观和“平等、自由、博爱”的公平观。“天赋平等”观认为，“人生来就是平等的”。因此，每一个人都应该享有平等的权利。每一个人的人格和尊严是不容侵犯，而且始终是彼此一样的。用一句最典型的话来形容就是“当我们站在上帝面前，我们是平等的”。“平等、自由、博爱”的公平观，认为平等是社会公平的最重要的元素，是实现社会公平的前提。最主要是经济收入和经济地位的平等。有了平等，才有个人选择的自由，这种自由通过法律和政治的联系而扩展到经济安全和社会生活。并倡导“博爱”，即个人行为应该是利他的而非自私的。 （二）理论基础二：平等的三种类型与两种状态 1.在社会保障研究中，平等分为权利平等、机会平等和结果平等三种类型[3-p64]。(1)权利平等。在任何一项制度下，每一个人享有的权利是相同的，不允许存在任何人享受任何的特权，同时也不允许存在歧视等。在社会保障中，西方国家目前实行的国民保障权利，即每个人都同等地享有社会保障的权利。(2)机会平等。每一个人在机会的获得上是平等的，即在机会的获得上不应该具有限制条件，唯一影响机会获得的因素是随机概率。如个人购买“彩票”。(3)结果平等，每一个人所获得的最终结果是平等的。如每一个因身体不适或生病的人都能够得到相应的医疗服务，每一个失业者都能够按照有关社会保障的规定领取失业救济金等。 权利平等、机会平等和结果平等有时是相互矛盾的。权利平等不一定会保证机会平等，而机会平等也不一定能保证结果平等。如每一个人都享有在生病时能够得到医疗服务的平等权利，但事实上老弱病残者可能得到更多的医疗服务，导致机会不平等和结果不平等。因此，社会保障的一般公平原则是指以权利平等为基础，以机会平等为准则，以结果平等为标志的公平原则。 2.平等的两种状态。为了能够实现社会保障一般公平原则，在社会保障研究或保障方案设计中，将平等状态的衡量分为纵向平等和横向平等[4-p442]。 纵向平等就是按照某一分配要素排列，最后分配结果使每一个人得到相同的分配效率或分配效果，即个人分配效率的无差异曲线。如在医疗服务上，依据每一个人的医疗服务需求和疾病严重程度，给予相应的治疗和服务，也是一种纵向平等。横向平等是按照某一分配要素排列，使每一个人得到相同的分配状态或分配结果，即个人分配的无差异曲线。如在医疗服务上，一个人生病，无论在任何地方或任何时候，都能够得到相同的医疗服务，不仅在医疗数量上而且在医疗服务的质量上都能够得到同等的结果，这被认为达到了横向平等。 纵向平等和横向平等有时是矛盾的，如收入分配，按个人能力大小所进行的收入分配在纵向平等上可被认为是达到了平等，但在横向平等中，则可被认为没有达到平等。社会保障促进社会的横向平等是社会保障第一公平目标或基本公平目标。在保证第一公平目标实现的基础上适当兼顾纵向平等。 由于社会保障 实现或促进横向平等的目标，因而与其他保障制度如商业保险、社区保障等构成了本质的区别，从而导致不同保障制度在保障形式和内容上的差别。在理论上，社会保障以“国家责任”理论或“国民权利”理论为基础理论，商业保险则以“生命价值”理论和“金钱满足度”理论作为其保险的基础理论，而社区保障是以社区整体进步、社区资源和发展成果共享为理论依据。由于社会保障的横向平等目标，从而产生了两个重要的基本概念，一是社会倾斜。社会保障不强调义务和权益的对应关系，而以向社会贫困人口倾斜的社会倾斜为基本关系。社会贫困人口有可能在社会保障上支付的费用最少，而实际获益最大。二是基本需求。社会保障满足人们的基本需求，而不是全部需求。社会保障的基本需求是由一般社会成员的基本需求为标准，而不是以个人的相对需求水平为标准。 二、国民社会保障权利论的理论来源与核心思想 国民社会保障在保障形态上是从以慈善为核心的原始社会保障开始，演进到以国家责任为核心的国家社会保障，再从国家社会保障进一步演进而来。在理论上主要来自于以下几方面： (1)从布思审慎提出的国家有责任维持乃至提高社会成员“最低限度的生活标准”的观点出发，韦伯夫妇力主设定和扩大“最低国民生活水平”（注：1918年，在韦伯起草的工党新党纲《工党与社会新秩序》中，已将“确保所有公民文明生活最低限度水平”列为工党政策“四大支柱”的首位。）。最低国民生活水平从最初应用于少年儿童，逐步扩大到青年和妇女，最后又应用到成年男子。而且，开始仅限于卫生条件与劳动时间的最低标准，后逐渐扩大到工资与各种劳动力价格。社会所有成员最低生活水平逐步形成了“一般性福利”的概念，即最低生活标准或国民最低生活水平应是作为由国家保证的最低生活水平而应当制度化的标准。并引伸出一个极为重要的观点，即“国民有生存权，国家有保障基本生活的义务。” (2)20世纪30年代新福利经济学兴起，主张收入均等化和社会福利最大化。提出以社会保障为主的社会福利政策，增进社会福利。并认为社会福利政策的实施会具有三个效应，即经济稳定效应、收入分配公正化效应和经济增长效应。 (3)1936年，凯恩斯提出了国家干预经济或称凯恩斯反危机理论。凯恩斯认为资本主义国家的主要社会问题是失业，因此社会主要目标是创造和保证充分就业。而要达到这个目的，关键是提高社会有效需求。通过实行赤字财政政策，实现“乘数效应”。为了提高或保证“乘数效应”，需要实行累进税收制，实行收入再分配，从而提高普通消费者的消费能力和消费需求。同时需要对贫困人口进行救助。这不仅可以扩大社会需求，也有利于社会稳定。新福利经济学理论和凯恩斯理论为实行国民保障制度提供了理论依据。 (4)20世纪30年代，昂格鲁·萨克逊提出了新社会保障概念[5-p5]，认为社会保障具有更广泛含义，因为它表明社会保险金不再局限于支付给职工和已向社会保险制度交纳了保险费的个体户支付，而且也支付给那些不是劳动大军的成员和不参加经济活动的人。收益人不应把社会保险金看成是一种好处或一种救济，而是应把它看成是国家对其公民的责任和公民享受的相应权利。 (5)“自由、民主、平等”的口号日益流行，为社会成员所普遍接受，并成为社会大多数成员普遍认同的一种基本的社会价值观念。不平等已越来越不为社会所接受。平等应成为每一个国民享有的权力。社会公平是社会发展的基本目标，政府有责任和义务采取措施促进社会公平。 (6)1941年贝弗里奇(W·E·Beveridge)受政府委托，负责制订一个战后实行社会保障的计划。贝弗里奇吸收了当时的有关“国民社会保障权利”的观点，并将这种观点融入到制订的计划之中。1942年贝弗里奇以《社会保险及相关服务》为题发表这个计划[6-p2]。贝弗里奇报告以消除贫困、疾病、肮脏、无知和懒散五大社会病害为目标，主张建立一个全社会的公民保障制度，让每个公民都享有医疗保健、养老金等权利，而不局限于穷人。贝弗里奇报告被称为“贝弗里奇革命”，其“革命性”主要表现在，它把社会保障作为一项社会责任确定下来，把原来的救济贫民改变为保障国民最低生活标准，规定凡是由于各种原因达不到国民最低生活标准的国民都有权获得社会保障，使自己的生活水平达到这个标准。贝弗里奇在报告中提出了三个原则，一是普遍性原则，社会保障的实施范围不限于社会的贫困阶层，应包括所有公民。二是政府统一管理原则，政府通过国民收入再分配形式组织实施社会保障措施。三是全面保障原则，即所谓“从摇篮到坟墓”社会保障体系。 三、国民社会保障权利理论特点：两种社会保障制度比较 以国民权利为核心的国民社会保 障制度与以国家责任为核心的国家社会保障制度存在以下重要的区别（见表1）： 首先，国家社会保障制度的基本立足点是强调国家责任，即国家有责任为贫困者提供帮助。国民社会保障制度的基本立足点是强调国民权利，即每个人都具有享受社会保障的权利，国家不仅有责任，而且更有义务为全体国民提供保障和服务。社会保障的对象不再局限于特定的社会人群，而是全体国民。因此，社会保障收益者也不再受到“社会歧视”。一般而言，大多数发展中国家的社会保障属于国家社会保障模式，而发达国家社会保障多数属于国民社会保障模式。 表1 国家社会保障制度与国民社会保障制度比较 比较内容 国家保障 国民保障 基本点 强调国家责任 强调国民权利，国家有义务承担 保障动因 劳资矛盾 社会发展 保障需要 个人需要 社会需要 保障制度 零星的、分散的 系统的、完整的 对象范围 局限于特定社会人群 全体国民 保障作用 残数性 制度性 其次，国家社会保障建立与发展的基本动因主要是劳资矛盾，即社会保健建立与发展依靠劳资矛盾及其斗争程度，与以工人阶级为核心的政治力量强弱有关。因而其主要是以满足个人需要或社会特定人群需要为目标。而国民社会保障制度建立与发展的基本动因是社会发展。社会发展的一般矛盾和根本规律是推动和影响社会保障发展的决定性因素。国民社会保障建立不仅是个人需要，更重要的出自于社会需要。通过对社会保障的个人需要的满足，最终到达社会需要的满足。从而促进社会稳定、社会公平和社会发展。 再次，国家社会保障制度的功能是“残数性”的[7-p134]，即社会保障制度是在供给的正常结构、家庭及市场出现漏洞时发挥作用，而国民社会保障制度功能是制度性的。社会保障是在现代社会中发挥着正常的并且是重要的作用，是社会制度不可或缺的重要组成部分。西方福利国家以社会保障为核心建立起一整套社会福利政策，如果没有国民社会保障制度，就没有西方福利国家。因此，国民社会保障制度不再是零星的、分散的社会保障措施。而是一整套系统的全体国民得到法律保护的、理应享受的社会保障制度。 此外，国民社会保障制度与国家社会保障制度的不同之处还在于，国民社会保障实施的国民收入再分配，不仅仅是对贫困者的收入补助或工资的替代系统，而是一个系统更为复杂、作用更大的“收入转移”方法，不仅是为了帮助贫困，而且更主要是为了减少贫困、缩小贫富差距、促进社会公平和收入均等化。 在社会保障建立的过程中，国民社会保障制度的建立是整体性的、“一步到位”式。它从整个社会安全体系和整体福利分配的角度加以综合考虑，并因其“制度性”功能，故很少有替代的选择。需要把握“适度原则”和提高保障运行效率，以防陷入“危机”。国家社会保障建立是从少到多、由点到面式的逐步扩展方式。它从社会经济发展过程中矛盾的凸现程度及其危害程度加以综合考虑，因其“残数性”功能，故存在替代的选择。需要把握决策风险和决策效率，以防不能“对症下药”或代价过高。简而言之，国家社会保障与国民社会保障的区别在于：前者着重“补洞”，而后者着重“编网”。 四、国民社会保障的制度实践与理论发展 1.国民社会保障的制度实践。 以贝弗里奇报告为基础，1946年英国政府颁布了国民保险法。1946年国民医疗保健法将全国医院实行国有化，对全体国民实行免费医疗，同时允许私人医生开业。1946年的住房法和房屋管制法，同时对私人出租房屋租金实行管制，以利于低收入的租房者。1948年又颁布了国民救济法，后改名为“补充救济法”。它使得那些可能交不起保险金的人也能够享受社会保障，到达最低生活标准。这些人在患病、伤残等时可申请救济。这些方案实施以后，又经过历年的补充和修改，使英国逐步建立起国民社会保障制度。1948年英国政府宣布英国已建成“福利国家”。 与此同时，瑞典、荷兰、挪威、法国、意大利等国也纷纷参照贝弗里奇报告，实行国民社会保障计划。如法国，1945年颁布了《有关社会保障组织总统令》，进而完全统一了战前社会保障的所有立法，向着把全体国民作为对象的综合性一元化的国民保障体系迈进。瑞典在1946年彻底修改了“劳动工伤保险”，1947年重新制订了《国民健康保险法》。 20世纪50 年代至70年代初期，西方国家出现了近20年经济迅速增长的黄金时代，许多国家中社会民主党连续执政，为西方国家社会保障事业发展提供了较好的经济、政治条件，西方国家社会保障制度纷纷向国民社会保障制度演进。据国际劳工组织120号报告，20世纪60年代末，世界上已有近60个国家实行了国民社会保障制度。这标志着以国民权利为核心的国民保障制度已迅速崛起，并完全替代了国家社会保障制度，成为一种现代社会保障制度。 2.国民社会保障的危机与对策。 在经济繁荣、就业相对充分的条件下，国家的税收增加，从而社会保险费用增长过快带来的问题暂时被掩盖起来了，未能引起人们足够注意。到70年代中期，世界石油危机爆发，西方国家出现了严重的经济危机。由于经济增长缓慢，企业和政府的收入都受到压力。另一方面，由于失业和贫困者增多，社会保障开支增加。结果社会保障支出成为经济和财政的负担。1970年至1975年西方国家的社会保障费用的年增长率达15%，社会保障费用占国民生产总值的比重从60年代的20%上升到70年代的30%。1975年至1981年，西方国家的社会保障费用支出的增长率虽有下降，但多数国家仍高于本国经济增长率。如英国的社会保障支出，从1978年—1979年财政年度的253.36亿美元增加到1982年—1983年财政年度的284.44亿美元。在经济滞涨情况下，庞大的社会保障费用支出加剧了经济和社会困境，社会各阶层、各利益集团，从各自利益出发，对社会保障制度提出了批评。1980年经济合作与发展组织在巴黎举行会议，讨论80年代的社会政策，会议发表了题为《福利国家在危机中》的文件，提出了“福利国家危机”的警告。 为了摆脱危机，西方国家纷纷对社会保障制度进行了调整和改革。这些改革和调整大致可归纳为三个方面：(1)增收节支，即增加社会保障的财政收入，减少其支出。例如，提高缴纳社会保险费的上限，或干脆取消纳费的上限，提高社会保障费率。征收社会保障所得税，如规定对退休金、疾病保险金、残疾补贴甚至失业救济金都要交一定的所得税。修改社会保障基金的调整方法，如推迟社会保障金的调整期限。将社会保障金随物价、工资和生活指数进行调整改为只随物价调整。减少社会保障金，如减少或取消对病人、孕妇、残疾人、失业者的附加补贴，等等。(2)实行社会保障制度的“私人化”、“资本化”。所谓“私人化”，就是改变把社会保障系统全由国家包下来的方法，政府尽量缩小干预社会保障的范围和项目，把这些项目交由非政府志愿机构、工人合作社和其他社会团体承担。同时恢复某些传统的社会保障制度，如家庭、慈善机构和互助组织等。所谓“资本化”，主要是为了解决养老金的资金储备与保值、增值问题。如允许在养老金的管理上采取私人保险公司的做法，用储备金积累来支付养老金。(3)实行机构改革，完善制度，提高效率。社会保障带来了国家机构庞大、雇员过多、官僚主义严重、效率低下、浪费过大，一些具体规定不合理和漏洞很多、办事人员徇私舞弊等等。针对这种情况而进行机构改革，精简人员，完善保障规定等措施，以节约资源、提高效率和改进服务。 3.国民社会保障权利理论的发展。 20世纪70年代的经济危机，使国民社会保障制度受到了严峻的考验，各国政府对国民社会保障所暴露出来的问题进行改革和修正。从而也使国民社会保障权利理论得到进一步发展与完善，主要是总结出社会保障的两个基本原则，提出了新的社会保障三大目标。 首先，社会保障的两个基本原则：刚性原则和适度原则。社会保障具有刚性原则。从本质上讲，社会保障是一种利益再分配，涉及到大多数甚至社会每个成员的利益。由于社会保障是一个很复杂的系统，而且也不是一个“全透明”的系统，或者说是一个带有一定专业性的系统，涉及到政策、法律、经济、人口和社会多方面。因此，人们往往采取保住既得利益的态度。所以，一项社会保障一旦形成，其项目、标准、水平具有可增不可减、可升不可降的刚性特征。此外，社会保障的适度原则，或称与社会经济发展相协调原则。国民社会保障制度和市场经济制度都是社会制度不可或缺的重要组成部分。社会保障具有相对发展的独立性和作用的独立性，即社会保障发展可以滞后、也可超前于经济发展水平，社会保障既可以推动经济增长、也可以阻碍经济增长。因此，在一定的经济发展水平下，适度的社会保障是十分重要的。或者说，社会保障需要与经济发展水平相适应、相协调。 其次，社会保障的新的三大目标。从国民社会保障实践看，尽管国民权利仍然是现代社会保障核心，即社会每一个成员都有权享受社会保障，国家不仅有责任而且有义务为全体国民提供社会保障。但贝弗里奇计划在某些方面已经失败了[8-p76]。因此，社会保障目标应从 消除贫困、疾病、肮脏、无知和懒散五大社会病害的目标，修正为新的三大目标，即社会目标、经济目标和合理化目标。(1)社会目标：减少收入不平等和社会地位不平等，进而促进社会稳定和社会全面进步。(2)经济目标：有助于促进经济增长，尤其是要与发展生产力，增进企业间的竞争和促进就业相联系。(3)合理化目标：保障设计应该保证按照每项津贴的性质、发放条件和发放数量能够与其筹资来源相适应。 ［收稿日期］2000-1-18 【参考文献】 [1] 丛树海．社会保障经济理论[M].上海三联书店，1996年． [2] Nicholas Barr.The Economics of the Welfare State[M].Oxford University Press,1993. [3] Le Grand,Lulian.The Strategy of Equality[M].London,George Allen and Unwin,1982. [4] 安东尼·B·阿特金森，约瑟夫·E·斯蒂格里茨著．公共经济学[M].上海三联书店、上海人民出版社，1991年． [5] 朱家甄、张塞．中国社会保险工作全书[M].中国统计出版社，1995年． [6] W·E·Beveridge:Social Insurance and Allied Services[M].1942. [7]Sally Baldwin,Jane Falkingham.Social Change and Social Security[M].Harvester Wheatsheaf Published,1994. [8]John Hills,John Ditch,Howard Glennerster.Beveridge and Social Security/An International Retrospective[M].ClarendonPress,Oxford,1994.
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