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中日老年社会保障问题比较
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：藤田桂子 主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-151 【原文出处】中国工业经济 【原刊地名】京 【原刊期号】200010 【原刊页号】10～14 【分 类 号】C41 【分 类 名】社会保障制度 【复印期号】200101 【 标 题 】中日老年社会保障问题比较 【 作 者 】藤田桂子 【作者简介】（日）藤田桂子 藤田桂子，日本东京海上研究所主任研究员 【 正 文 】 一、中国老年社会保障制度的现状 1.养老保险制度 最近几年，中国的社会保障制度改革步伐相当快，取得了很大的成果。养老方面，20世纪80年代初开始改革，1997年制定全国统一的城镇企业职工的养老保险制度，采用了社会统筹基金和个人账户相结合的部分积累模式。这期间，在一定程度上扩大了覆盖面，也在一定程度上均衡了老企业和新企业负担；同时也出现了一些难题，包括参加制度人员的老龄化、基金收缴率的降低、原有的退休制度所保证的高待遇居高不下等。结果1999年养老保险基金出现收不抵支的情况。其中最大问题是由过去的现收现付制改为部分积累制过程中发生的“双重负担”。在职职工一方面负担现在老人的养老费用；另一方面还负担自己将来的费用，这就是双重负担。前几年，制度方式改变的时候政府没有表示明确的解决方针，结果本来应该积累的部分也被用于现在的养老支付，发生个人账户的空账，现在的制度还主要是现收现付的做法。为了保证新养老保险制度的可持续发展，我认为应该考虑以下几个问题。 第一，扩大养老保险覆盖面的同时适当降低保险费负担。现在参加制度的职工和退休人员只有1.2亿多人，这只不过是总人口的10％、 城市从业人员的一半多。以国有为主的企业职工年龄结构老化程度严重，在这范围内保持高替代率的现收现付方式已经达到了极限。应该投入特别的资金来实现积累，把覆盖面至少扩大到城镇所有从业人员，同时适当地降低企业的保险费率，不然制度就难以继续。政府准备把覆盖面扩大到城镇所有企业职工，但非公有的新企业很难承受现行的双重负担。再说，参加社会保险的新企业的保险福利负担水平也已经很高，社会保险费和住房、福利基金等总共达到工资总额的60％～70％。（注：这是1999年作者在广州、大连、青岛等地访问一些日资企业时了解的情。）为了让非国有部门参加制度，应在加强社会保险的宣传活动的同时，适当降低企业负担。 第二，农村的养老保障。农村和城市的经济社会情况很不一样。农民拥有耕地，在农村家庭，养老概念比较强，而且一些地方还没有完全实现货币经济或者没有解决绝对贫困。因此，农村还不具备全面开展养老保险制度的条件，这是共识。但是，考虑到几千万的流动人口、城市化趋势和户籍制度改革的可能性，由于人口流动今后农村的老龄化进展比城市快等因素，还是要研究如何把城市养老制度和农村养老制度衔接的问题。 第三，必须解决空账问题，实现名副其实的个人账户。空账本来不该发生，国家应该明确处理方针来加强人民对制度的信赖。最近，一些专家算出的双重负担规模是3万亿元左右， 相当于GDP的30％～40 ％的水平。很多学者提议利用国有资产等来解决这个问题。这个办法可能有效，但应该慎重研究具体操作。另外，那时候应该考虑把个人账户的全部或一部分让给地方、企业或者个人选择。现在企业保险费负担已经很重，加上考虑到居民的高储蓄率，国家强制进行相当于工资11％的积累不一定需要，而且强制制度的负担重，会影响补充保险的发展。个人账户部分应积极利用企业补充保险或者商业保险。同时保持和发展统筹基金，把它当作为全覆盖城市的最基本的养老制度。应该重新认定体现代际转移的现收现付制的优点。个人账户为主的积累制很容易引起保障水平的差距扩大，易受通货膨胀因素等影响，应该由现收现付、以支定收的方式，发挥社会保障的收入再分配机能和最低保障机能。在农村，考虑到中国的地区和城乡差距、在部分农村已经开展个人账户制等因素，采取积累性的个人账户制还是比较现实的办法。个人账户有利于职业变动和人口流动，也有利于提高参保率和收缴率。 第四，养老问题不应该单独考虑，应该与其他保障 制度统筹考虑。可以说，就业压力以及企业改革和结构调整过程中发生的失业人员的生活保障是当前最关键的问题。还要考虑新医疗保险制度的运行情况。目前，暂时借用个人账户的钱也是不得已的选择，但在基金账面上要严格地分开管理。应该慎重对待降低现在的高待遇的问题。降低待遇的主要办法是降低养老金的替代率或者提高支付养老金的开始年龄。考虑到现在的就业压力，第二种办法经过一段时间才可以实施。那时候，原则上提高支付开始年龄，同时也可以引进选择提前支付的人按提前时间的长短扣除养老金一定比率的做法。这个做法是日本等一些国家采用的。另外，关于替代率还要考虑在职职工除了工资以外有一些灰色收入的现状，这样有可能实际替代率并不高。再说，还应考虑住房等其他福利待遇水平和医疗待遇等因素。 2.医疗保险制度 城镇医疗保险制度改革也在20世纪80年代开始，经过90年代“两江”等各地的试点工作，国务院在1998年底出台了全国性的新医疗保险制度。新的制度也实行统筹基金和个人账户相结合，在一定范围内保障职工的医疗支出。关于医疗制度，我要指出的是以下3个问题。 第一，怎样对待大病医疗。新制度的保障限度是当地平均年工资的4倍。疾病死因数据显示，中国的城市也已经到了恶性肿瘤、 脑血管病、心脏病（在日本称之为“3大成人病”）占死因的前3位的阶段。这些都是慢性病而需要高额医疗费，容易超过上述的保障限度。现在超过限度的人还很少，但大病发生率今后肯定会提高。要是不具备应对大病的条件，企业负担很难减少，或者发生大病的家庭容易陷入贫困状态。考虑到基金能力，不能提高医疗待遇，还是通过补充保险来解决比较合适。地方政府和商业保险公司也正在研究这个问题，应该不要太大地增加保险费负担，发挥保险大数法则的作用而建立有效的保障机制。 第二，老年人医疗问题。保险福利费的医疗费用当中退休人员医疗费所占比例由1989年的28.1％提高到1998年的36.7％。退休人员的人均医疗费用相当于职工的3倍。 随着人口老龄化，退休人员的医疗开支肯定会大幅增加。基本医疗保险制度规定“退休人员参加基本医疗保险，个人不缴纳保险费。对退休人员个人账户的计入金额和个人负担医疗费的比率给予适当照顾”。要考虑到今后的退休人员增加、老人的疾病发生率高等因素，过度依靠企业和在职职工的保险费可能会造成基金危机。可先把一定年龄以上（如65岁以上）人员的医疗开支独立管理，按照支出的趋势，考虑采取财政补贴、让退休人员适当负担一定的医疗保险费等措施。 第三，农村医疗保障。在农村全面展开养老保险还不到时机，但医疗保险不同。慢性病在农村也有进一步增加的趋势。在农村一旦发生慢性病，问题不仅在于医疗费负担，也在于有没有治疗手段。医疗保障的全国覆盖应该尽早实现，充分利用现有的地区社会互助机制，投入一些财政支出，建立农村的医疗保障体制。也可以考虑跟农村最低生活保障制度结合起来开展医疗救济的做法。乡镇企业职工尽早参加当地的医疗保险。 总之，政府应该重新考虑国家财政的作用。社会保险规定了国家、企业和个人三方负担的原则，但国家的作用不太明显。利用国有资产来解决养老保险空账的做法本身有适当的理由，但在总人口10％的人参加的制度上投入相当于GDP的40％左右的国有资产， 应该考虑在其他的保障制度上国家扮演什么样的角色。现在的城乡差距不全是自然发生的，过去的户口限制、重工业发展、对沿海城市给予的各种优惠等政策性因素也起了作用，所以国家还得同时考虑城市和农村的保障问题。如果国家财政力不从心，就应该考虑现有的财政能力如何进行再分配。 二、中日社会背景比较 1.老龄化趋势 中国的老龄化速度相当快。1982年，65岁以上的人口占总人口的比率（老龄化比率）只有4.9％，但2000年会超过7％，进入“老龄化社会”。按照预测，这比率将在2028年超过14％，达到“老龄社会”的标准。2020年到2040年左右是老龄化进展最快的时期。到2040年，65岁以上人口将达到3亿人的高峰。之后，老年人口总量开始逐步减少， 但老龄化比率在21世纪后半期将一直保持20％左右的高标准。 日本的老龄化速度在世界上也是罕见的。1950年，老龄化比率还不到5％，1970年就到了7％，后来只用了24年就翻了一番。这些趋势与中国很相似。从表1可以看到日本的老龄化程度比中国大概早30年。 给日本带来这么快的老龄化的原因是第二次世界大战结束以后10年的出生率和死亡率急剧降低所造成的。因此，日本不得不采取跟欧美国家不一样的老龄化对策。这样的急剧老龄化是日本 、中国以及一些亚洲后起国家的共同现象。 表1 各国的65岁以上人口比率（老龄化比率） 单位：％ 年份 中国 日本 美国 英国 德国 法国 瑞典 1950 4.4 4.9 8.3 10.7 9.7 11.4 10.3 (1953年) 1970 — 7.1 9.8 12.9 13.7 12. 9 13.7 1980 4.9 9.1 11.2 15.1 15.6 14. 0 16.3 (1982年) 2000 7.0 17.2 12.4 15.8 15.9 16. 2 16.7 2020 11.4 26.9 16.3 19.1 20.0 20. 8 21.0 2050 20.6 32.3 21.2 23.2 29.2 26. 4 23.2 资料来源：中国：《人口研究》1999年11月、《’98中国人口》；其他国家：平成11年版《厚生白书》（平成11年是公元1999年）。 2.建立社会保障制度时候的从业结构 发展中国家建立社会保险制度的时候，突出的问题是农民以及自营业者等非工薪阶层的大量存在。欧美发达国家在19世纪末到20世纪中期建立社会保障制度时，从事第一产业的人员已经是少数了。从表2 可以看出，在1960年的美国、英国以及德国，用人单位职工已经占从业人员的相当大的部分。与此相反，中国现在从业人员的50％仍从事第一产业。日本建立社会保险时情况也一样。日本1927年实行工人医疗保险，40年代这个制度扩大到所有职工，同时开始职工的养老保险制度。当初引进的是德国劳动者保险制度的想法，但是由于那时候农民占人口的一半以上，只覆盖职工的制度保障范围很小，同时在农村已经有了医疗负担问题。因此1938年建立了以农民等非职工为对象的“国民健康保险”。千叶大学副教授广井良典认为，国民健康保险在“第一产业从业人员占总人口一半的后起国家”日本，实际上是作为以农村共同体为基础的农业保险而开始的。这样的制度是在第一产业为主的从业结构而地区共同体的凝聚力比较强的时候有效的，基本上属于“发展中国家型”的制度。 表2 各国的用人单位职工占全从业人员的比率 单位：％ 年份 日本 美国 英国 德国 1960 53.9 91.2 92.9 77.5 1970 64.2 89.8 90.8 83.4 1980 71.2 90.6 91.1 86.4 1990 78.8 91.1 86.0 89.4 资料来源：平成11年版《厚生白书》。 三、日本社会保障政策及其变迁 1.实现全国民覆盖 1940年，医疗保险的覆盖率达到了70％左右。第二次世界大战结束以后，日本的社会保险制度面临崩溃的危机。全国各地的国民健康保险停止了活动。由于通货膨胀，养老保险受到更大的打击，不得不冻结未来的养老金支付水平，同时降低养老保险费率。经过一段时间，从1957年起开展“国民健康保险”覆盖全国四年计划，到1961年实现全国民覆盖。在养老保险领域重新建立企业职工参加的“厚生年金”和公务员等参加的“共济”，1961年建立农民、自营业者等参加的“国民年金”，也实现了全国民覆盖。 2.建立老人保健制度 医疗保险制度大致分为两种。一种是通过工作单位参加基金的制度，其代表性的 是职工及其家属参加的“健康保险”制度；另一种是农民、自营业者等第一种保险以外的人参加的“国民健康保险”。这包括地方政府运营的地区性基金和自营业者建立的行业性基金。前者由于企业和职工负担保险费收支比较稳定，但后者的对象是非职工人群（包括大部分的退休人员），相对来说参加人员的收入低，身体状况不佳，基金收支很不稳定。“健康保险”参加人员就医的时候不要负担医疗费（后改为自己负担10％，1997年提高到20％），“国民健康保险”参加人员就医的时候自己负担比率50％（后来减少到30％）。被雇用者在职时参加健康保险享受高待遇，但退休以后只能参加国民健康保险，由于自己负担提高，他们就医的次数自然减少。为了解决制度之间的负担不平衡，确保高龄人群的就医机会，1973年，国家决定70岁以上，个人负担的医疗费改为财政负担，70岁以上的老人可免费就医。当时，日本刚进入老龄化社会，老人医疗开支影响并不明显。但是，随着老龄化的进展，老人医疗费呈不断增加的趋势。1981年的国民医疗费是1973年的3.26倍，其中老人医疗费达到5.54倍。“老人医疗免费化”受到批评。政府重新研究老年人医疗开支的问题，1982年建立“老人保健制度”。这里所说的老人是70岁以上和65～69岁被认定为有障碍的人。取消老人医疗免费制，让本人也负担一定的费用。本人负担以外的30％的部分由财政来负担，其余的70％由各个医疗保险基金的上缴金来支持。这样，实现财政、企业、在职职工和老年人本人共同负担的机制。但是，随着老龄人口的增加，老年人医疗开支一直增加，在国民医疗费中老人医疗费所占比例，1975年是13.4％，1985年是25.4％，1999年可能达到37％。老人人均医疗费相当于其他人的5倍。老人医疗费越多， 各个医疗保险基金上缴负担越重。“健康保险”支出中上缴老人保健制度的部分占30％，这样很多基金出现了收不抵支的情况。虽然几次采取了提高本人负担额的措施，也不能解决问题。 3.引进护理保险 随着老龄化的进展，老年人当中高龄的人所占比率不断提高，老人医疗支出今后也将继续增加。1960～1970年，日本老龄人口的年龄结构还比较年轻，65～69岁的人占40％以上，80岁以上的人只占13％左右。以后高龄的老年人持续增加，1995年80岁以上的人已经超过老龄人口的20％（表3）。老年人口的高龄化，一方面影响养老保险基金开支； 另一方面带来疾病发生率的升高和不能自理的老年人的增加。 表3 老龄人口年龄结构（各年龄层人口占65岁以上人口的比率） 单位：％ 国别 日本 中国 年份 1960 1970 1995 1998 年龄 65～69岁 40.4 40.7 35.0 40.1 70～74岁 29.2 29.1 25.7 29.3 75～79岁 17.8 17.3 18.0 17.5 80岁以上 12.5 13.0 21.3 13.1 资料来源：中国：《中国人口统计年鉴》1999年，日本：《社会保障读本》。 对于这样的老年人，沿用过去的医疗保险体制不太合适。90年代中期，日本开始研究这个问题，决定于2000年4月实行“护理保险”。 这个制度是通过社会保险来共同支持老年人护理所需要的设施、服务等费用。国家、地方政府、企业、40岁以上的人和老年人本人都负担保险费。今后，还应重新考虑老年人的福利和医疗保险怎样结合起来的问题。 从表3可以看到，1998年中国老年人口年龄结构与1960～1970 年的日本很相似，属于老龄化的初期阶段。但按照人口预测，2040年以后，80岁以上的人将占老龄人口的20％以上。考虑到现在的情况，通过社区服务给老人提供照顾是有效的办法。现在老人的需要并不复杂，一般居民能够提供服务，还可以创造工作岗位能够缓和现在的就业压力。随着高龄老年人的增加，老人需要的难度也相应提高，通过一般照料和医疗体制很难满足他们的要求，应使之专业化。特别在上海、北京等老龄化进程快的城市，发生这样的情况将不是太遥远的事。 4.年金制度的改革 日本的年金制度的开展比医疗保险晚一点。这是因为当时农 村人口多，在农村有家庭养老的概念。城市化、家庭规模缩小以及老龄化趋势，急剧提高了对年金制度的需求。1961年实现全国民覆盖以后，每隔几年都对年金制度进行修改。1973年以前是一直提高待遇的阶段，80年代后才进入对应老龄化怎样调整待遇和负担的关系的阶段。1985年进行年金制度的重构，把国民年金改为包括职工的全国民参加的基层年金，把厚生年金和共济改为职工的第二层年金。 现在，国民年金也好，厚生年金也好，都面临危机。政府和专家正在研究今后的改革问题，包括降低养老待遇、提高支付开始年龄、将现收现付为主的方式改为基金积累方式、厚生年金的民营化、提高财政负担比率等。社会保障问题成为当今政府的大课题。
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