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我国社会保障体系的目标模式选择
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：钟伟/葛玉良 主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-1504 【原文出处】决策借鉴 【原刊地名】哈尔滨 【原刊期号】200003 【原刊页号】25～28 【分 类 号】C41 【分 类 名】社会保障制度 【复印期号】200009 【 标 题 】我国社会保障体系的目标模式选择 【英文标题】On the Optimal Pattern Selection of China’s Security System Zhong Wei,Ge Yuliang, School of Economics, BeijingNormal University,Beijing,100875 【 作 者 】钟伟/葛玉良 【作者简介】北京师范大学经济学院，北京市，100875 钟伟（1969—），男（汉族），副教授、博士，同济大学博士后研究人员。研究方向：国际资本市场，研究成果有《金融资本全球化论纲》等专著两部，公开发表学术论文150余篇，承担和参与国家、 省部级科研项目10余项。 【内容提要】首先介绍了发达国家中公民供给式、强制保险式和自由保险式这三种社会保障模式及其运作特征；然后分析了我国社会保障体系在目标模式选择上的模糊，即运作模式上的计划倾向、目标保障层次和保障水平的模糊性；最后得出我国可选择强制保险为主、自由保险为辅的保障模式，分层次、分地域、有重点地逐步推进，并注意行业协调问题。 【英文摘要】The paper discusses three social security modes and theirfeatures adopted in the developed countries, i. e. the freenational social insurance mode,the compulsive insurance modeand the voluntary insurance mode. Then it reveals thatChina’s social security system still remains ambiguous inmode selection,which reflect in both the central planningtendency of the current operational mode and the uncertaintyof targeting the social insurance level. The main conclusionof it can be summed as follows:China may select the compulsive insurance as the main mode combined together with the voluntary insurance as a supplement. Attention&nb sp;may also be paid to the problems raised from the implement of the national social security system such as the coordinationbetween the coverage and insurance level in different regionsand lines. 【关 键 词】社会保障体系目标模式/社会保障基金/强制保险/自由保险 The optimal mode of social security system/Socialsecurity fund/Compulsive insurance/Voluntary insurance 【 正 文 】 中图分类号：F840.61 文献标识码：A 文章编号：1002—2252（2000）03—0041—03 1 发达国家社会保障体系的主要模式 纵观世界各国的实践，目前社会保障体系大体上可以分为三种类型。 1.1 公民供给式 这种模式是在市场经济比较完善、整个社会物质生活水平较高的情况下实行的，它起源于英国，后被瑞典、芬兰等北欧国家所发展和继承，其中以瑞典为典型。这种模式的特点是不考虑个人的经济和职业方面的差距，向所有公民提供同样的社会保障，是普遍性与同一性的结合。在这种模式下，享受社会保障是公民的权利，提供社会保障是政府的责任；其理论基础为福利经济学，主张通过国家政策，将富裕阶层的收入通过累进税制转让给包括失业者、老年人、残废人的低收入阶层，从而使全体公民最大限度地享有社会福利；但高福利必然带来高税收和低就业，前者将导致经济效率的丧失，后者则相当于对劳动者的罚勤奖懒。 1.2 强制保险式 这种模式起源于德国，一般在经济实力雄厚的国家实行，其特点是社会保障的主体是社会保险制度，国家赋予一部分公民（一般是被雇佣的从业者）有参加公共保险的义务，这些公民因按期交纳保险费而享有申请保险待遇的权利。自从19世纪德国俾斯麦政府实行以来，经过第二次世界大战前的稳定发展和二战后的大发展时期，已经形成了以养老保险、医疗保险、工伤事故保险和失业保险为核心的、完整的社会保险体系，这种保险的性质是法定的、社会强制性的。这种模式的理论基础是德国历史学派的国家干预主义传统，即认为政府应该制定社会保险、劳动保护等政策以缓和劳资矛盾，促进生产发展。 1.3 自由保险式 实行这种模式的国家以美国为典型，其特点是国家社会保障政策的重点是无偿向贫困阶层提供必要的社会救济。在社会保障保险方面，国家则给公民以是否投保以及投保种类方面的自由选择权。如果公民的收入水平在政府所规定的限额之下，则其雇佣企业的业主和雇员应共同交纳社会保险税。这种模式的理论基础是新凯恩斯主义，在实行这种模式的国家中，由于社会救济和社会保障相对有限，私人保险业也同时发挥着很大的作用。 2 我国社会保障体系的目标模式及存在的问题 在当代世界各国的三种社会保障模式中，前两种具有明显的平均主义和社会再分配特征，而在第三种模式下，保险费由雇主和雇员共同交纳，国家给伤残和养老保险提供津贴，强调了权利和义务的对等性。有中国特色的社会保障体系应能够在效率优先、兼顾公平的基础上，为经济增长模式的转轨提供相对稳定的宏观环境，但是我国在社会保障体系目标模式的选择上存在着一定的盲目性。目前我国社会保障体系大致是按照公民供给模式，并辅以强制模式建立的。根据《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，其内容包括社会保险、社会救助、社会福利、优抚安置和社会互助等。但7年来的实践表明， 我国社会保障体系的设计思想没有完全摆脱列宁“国家保险”的影响，从而在目标模式的选择上存在着很大的盲目性，具体表现在以下三个方面。 2. 1 目标模式未能摆脱计划经济的影响 （1）社会保障体系的完备性是与一国经济发展水平相关的， 因此近期政府不能不以建立合理的社会分配制度为前提，把社会保障的重点放在养老保险、失业救济和医疗保险这三项基本社会保障上，适当兼顾社会福利和优抚，否则社会保障基金的规模将超出国力的承受能力。即使在欧盟，上述基本保障的基金缺口也已达其12个成员国GDP 之和的145％，政府不胜负荷。 （2 ）西方建立福利型社会保障的目的不仅是为经济增长提供相对稳定的宏观环境，也可依照凯恩斯的需求管理理论，由政府促成“高增长”、“高消费”、“高福利”来克服经济的不景气。但我国经济增长主要依赖要素投入量的扩张，尚未实现粗放型增长向集约型增长的转换，不具备通过“三高”政策管理需求的基础。 （3 ）我国社会保障体系在基金预算平衡和管理上受列宁国家强制统筹、工人自己同时为享用基金和管理基金的主体、全体工人均平等享有社会保障等原则的影响很大，即保障实施对象应包括城乡劳动者及其家属、国家对劳动者遭遇的诸种风险承担保障、社会保险的给付应与工资挂钩、社会保障应由工人自己来管理。因此《决定》中虽然指出基金实行社会统筹和个人账户相结合的方式，但将全部保障基金纳入财政预算，不足部分由其补贴的思想仍占主导，工会也是基金管理者之一，各项保险待遇也是按照劳动者本人标准工资计发，实践中基本沿袭了列宁“国家保障”的思想。社会保障体系目标模式选择的盲目性必然导致基金使用的低效率和入不敷出。 2.2 目标模式的保障层次明显不足，承接力有限 现行社会保障体系的层次明显不足，具体体现在：①虽然政府50年代初便着手建立了以社会保险为核心的社会保障体系，但其实施范围一直局限于国有企事业单位和部分集体企业的职工，其保障为就业、工资、福利三位一体，具有就业保障和福利式保障的特点，基本生存保障、社会福利和就业保障未能分离，使职工个人自担风险意识薄弱。而其他城镇和农村居民则基本不享受政府提供的基本保障，只能以家庭保障为主，这种局面继续维持下去，不仅有悖社会保障公济性（即对社会保障有需求的全体公民应同等享有该保障）的原则，也不利于社会劳动力的合理流动；②自助和互助型社会保障的发展力度不够。以美国为例，其养老保险分为国民养老金、福利养老金和储蓄养老金三个层次，后两者均属由雇主、雇员共同投保或雇员单独投保的商业保险范畴。政府倾斜下的商业保险并非社会保险的补充而代表着社会保障的发展方向，以使政府有足够的能力维持社会基本保障支出。由于基金规模有限，无疑我国社会保障体系在努力扩大基本生存保障覆盖面的同时，更应注重自助—互助—公助三层次的设置，如政府可以税收减免形式鼓励商业保险的发展，或者改进基金给付方式，如可通过扩大道路、桥梁、环境治理等公共工程的建设以工代赈发放失业救济金等，否则仅仅为国企职工提供就业及福利型社会保险一项，就超出了国家保险的承接能力。 2.3 目标模式的保障水平较模糊，不利于明确基金规模 这并不仅仅指社会保障基金占GNP的比重和实际给付水平的高低，而是指明确社会保障水平的两个前提一直被忽略，以至基金水平无法随之确定。①保障体系的完备性不意味着保障对象的明晰性。以失业保障为例，由寻找性失业、季节性失业和结构性失业所造成的失业率和失业周期是可预期的，而由经济衰退引起的周期性失业的预测就十分困难。因此政府不能试图建立可以抵御后者的失业基金，社会保险只应在自然失业率的范围内予以补偿，明确保障水平首先应界定保险责任；②目标保障水平不能脱离国有企业的净储蓄水平，社会保障基金的最终源泉是国企的效益，而不是政府的财力，企业所应负担的社会保障职责不应损害其改制工作和长期盈利能力，否则社会保障体系的建立就成了无源之水、无本之木；③社会保障是一个动态的过程，保障基金交纳者和享用者的比例、给付年限和金额都随经济增长的变动而变动。仍以养老金给付为例，1985年我国在职职工和退休职工之比为7.5∶1，2000年将为4.1∶1，2030年为2∶1，由于我国人均寿命已较50年代提高了20年左右，因此退休金领受年限也势必随生活水平的提高而延长，所以建立宏观预测模型是确定与国力相称的社会保障基金水平的基础，而一旦保障水平模糊不清，则合理统筹基金和平衡基金都无法达到。 3 完善我国社会保障体系目标模式的措施 在目前国力许可的情况下，我国社会保障的目标模式选择应注意以下问题。 3.1 努力做到合理界定政府、企业、 个人在社会保障 体系中的责权利，并在实践中进一步探索，必须由个人、集体和政府三者共同出资，强调公民适度自保的前提下，注重自由保险模式的应用 这是因为基于以下理由：①从一国国民经济的宏观流程来看，国家始终只是一个再分配者，而不是生产实体，国家的出资始终是从属于企业和个人的，其归宿仍然是企业和个人在特定时期内的总产出，因此社会保障体系的建立模式不取决于政府对公民提供社会保障的愿望，而取决于该国的经济发展水平；②改革开放18年来，我国的经济虽然有了飞速的发展和巨大进步，但是持续弱化的中央财政是无力支撑公民供给制下的政府社会保障支出的。如果考虑到广大的农村人口，我国更不具备完全实施公民供给制或强制保险式的条件。因此目前不能不要求相当部分的职工，尤其是收入相对较高的职工，通过商业保险选择适当形式的自保；③随着社会保障体系的完善和我国经济实力的不断加强，逐步将社会保险延伸到各种经济成分中，包括三资企业、乡镇企业、私营企业。自从我国实行开放的经济政策以来，在经济特区、沿海、沿江、沿线和沿边地区涌现了大量三资企业、私人企业和乡镇企业。这些非全民的企业为我国近年来的经济增长做出了巨大的贡献，但与之非常不相称的是，在这个领域中社会保障却非常薄弱，几乎成为我国目前社会保障体系的一个盲点。因此，我们应加强在这一领域的改革步伐。 3.2 我国社会保障体系应做到多层次、有重点 所谓多层次，是指通过国家立法建立起能够维持最低生活水平的保障制度，其覆盖面要广，并以立法的形式保证其得到贯彻和落实；然后以地方、行业更为具体和深入的保障制度做为补充；最后应鼓励商业保险的发展来为确有经济实力与需求者提供更高质量的保险。所谓有重点是指应根据国情确定优先发展的保障内容，我们认为，目前的社会保障重点是在于养老保险和医疗保险。社会保障体系是一个渐进的过程，其发展与经济发展阶段必须相适应。国民生产的增长是社会保障增加的前提，社会保障支出的过分增长势必会影响国家积累基金的增长，导致经济增长减缓或通货膨胀，这就要求我们在进行社会保障体制改革的进程中注意以下几点： ①我国社会保障体系改革应从我国实际出发，量力而行，决不能单纯以西方工业化国家的社会保障体系为目标模式，而必须和我国目前的国力相适应，构建具有中国特色的社会保障体系。目前我国应以国家强制保险为主，辅以自保；以提供基本社会保障为主，逐步扩大社会保障的覆盖面和社会保障的种种职能；以提供养老保险和医疗保险为主，适当考虑失业保险和社会救济；以城镇为主，逐步推向乡村，并积极探索符合我国国情的农村养老、医疗保险制度。从世界上大多数国家的社会保障对象的扩展轨迹来看，是从工人逐步扩大到职员、农民以至于全体公民的，但是我国农村人口比例大，农村地域广阔，商品经济的发展程度较低，工业吸纳农业剩余劳动力的能力较差，所以我国的社会保障对象如何从城市向农村扩展将是我国社会保障体系发展过程中艰难的一环。 ②目前我国社会保障体系中的账户设置在城镇以个人账户和社会账户结合为主、乡镇以农民互助为主的模式，使社会保障基金的收支水平和目前人均400美元的公民收入相适应。即使在美国40 年代推行“联邦保险捐款法案”、初建社会保障体系时，也仅仅向公民提供退休福利，直到70年代末，才逐步推广到老年保障、遗嘱保障、健康保障、无劳动能力保障和失业保障诸方面。既然我们希望建立的是和我国社会主义市场经济相适应的社会保障体系，我们就不能不在社会保障基金的预算平衡和管理各方面摆脱原苏联式的政府统包统揽的做法，重新建立一套规范基金来源和运用的模式，做到社会保障基金的专款专用，不与财政经常账户和建设账户相混同，不以工会为基金运用主体，而另外建立起一套适应市场经济要求的运作体制。此外，为缓解目前基金收支的紧张局面，也应适当地修改职工法定退休年龄，以达到适当延长职工个人账户交纳周期和缩短领用周期的目的。 ③我国社会保障体系中必须非常注意行业协调问题。由于我国目前行业间收入差距较大，这种行业职工收入的差别不是因为行业经济效益引起的，而是因为不同行业受国家产业政策的影响程度不同。例如，金融、石化、电讯等行业职工的高收入是建立在高垄断的基础上的；而处于结构调整时期、具有一定国际竞争力的轻纺工业则普遍开工不足，从业者收入偏低，若实行国家统一的、由企业和职工双方集资的保险政策，则劳动密集型行业的负担势必远远大于资本密集型行业，这种收入的不公平如果带入到社会保障体系中，则将使有保险税费支付能力的行业倾向于自保，而欲加入社会保障体系的行业则无力支付社会保障基金，这个隐蔽的问题应该引起政府的注意，否则社会保障体系改革伊始就丧失了效率和公平。收稿日期：2000—04—11 【参考文献】 [1]钟伟.论加拿大社会保障制度［J］.上海保险，1996（4） [2]江春泽.社会保障制度及住房制度的国际比较［M］.国际经济比较研究.北京：人民日报出版社，1992 [3]钟伟.我国社会保障体系构建中的八个问题［J］.财经理论与实践，1996（2） [4]钟伟.社会保障体系的构建和搞活国企孰先孰后［J］.经济学消息报，1996.6.14（14） [5]钟伟，张燕茹.谈我国社会保障基金的运用模式选择［J］.决策借鉴，1998（5） [6]［美］布坎南.公共财政［M］. 北京：中国财政经济出版社，1995：287—293 [7]钟伟，张燕茹.论我国社会保障的基金来源途径［J］.云南财贸学院学报，1998（6） [8]钟伟.开征社会保险税的若干问题探讨［J］.北京税务，1996（12）
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