|
|
社会福利与社会保障再认识
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：尚晓援 主题类号：C41/社会保障制度 【 文献号 】1-1195 【原文出处】《中国社会科学》 【原刊地名】京 【原刊期号】200103 【原刊页号】113～121 【分 类 号】C41 【分 类 名】社会保障制度 【复印期号】200109 【 标 题 】“社会福利”与“社会保障”再认识 【 作 者 】尚晓援 【作者简介】尚晓援 北京师范大学 【 正 文 】 当前，中国正在重新审视自己的社会政策，重构自己的社会保护体制。为此，厘清“社会保障”、“社会福利”两个核心概念，从而澄清理论上的混乱、借鉴国外社会福利制度的有益经验是十分必要的。 在中国，目前学术界对“社会福利”和“社会保障”的定义没有公开的争论。一般的用法是将社会保险、社会福利、社会救助和优抚安置四大项目视为中国社会保障体制的主要组成部分。根据这种用法，社会福利是社会保障制度的一个组成部分（陈良瑾，1994；唐钧，1995）。 中国目前的社会保障体制就是多年以前根据对这一问题的上述认识设计的。所以，在许多国家中仅仅意味着社会保险和现金救济的“社会保障”(socialsecurity)一词在中国反而成为包含一切的总称，相反，社会保险、社会福利服务、社会救助和优抚安置等重要的项目则变成了这一“社会保障”制度的组成部分，从制度上被降低到福利制度的较为次要的组成部分。尤其是当主要负责社会保险的劳动部被改组为“劳动和社会保障部”之后，代表普遍性原则的、与工作历史相联系的社会保险得到加强，而主要为弱势群体提供帮助的其他福利和救助工作没有得到相应的发展。这样的变化方向与国际福利国家的改革方向背道而驰。鉴于面对城市公有部门雇员的社会保险成本比只面对弱势群体的社会救助和福利服务等制度的成本高得多，这样的变化不符合中国的国情国力。同时，在学术讨论和国际交往中，这种状况也引起了一些误解。 如下述比较权威的《社会工作百科全书》的解释就反映了对“社会福利”和“社会保障”的这种认识。 社会福利： “按其字义和一般人的观念，通常被理解为有关改善社会成员物质、文化生活的一切举措。在社会工作专业领域里，有广义和狭义两种理解。在世界许多国家，特别是西方发达国家里，大多把‘社会福利’当作‘社会保障’的同义词。如《简明不列颠百科全书》将社会保障解释为‘一种公共福利计划’，属于对‘社会福利’一词的广义解释。在另一些国家里，如美国、日本等国，社会福利仅指社会保障制度中的一个特定的范围和领域，通常是指专为弱者所提供的带有福利性的社会服务与保障，如儿童福利、老人福利、残疾人福利，等等。从这个意义上，‘社会福利’一词便具体化为‘社会福利服务’或‘社会福利事业’。属于对社会福利的狭义理解。” “在中国，社会福利仅仅是社会保障体系的一个组成部分，属于狭义社会福利范畴（陈良瑾，1994:419）。” 在这个定义中，作者正确地指出了“社会福利”有广义和狭义两种解释，但其“在世界许多国家，特别是西方发达国家里，大多把‘社会福利’当作‘社会保障’同义词”的说法则不符合事实，其对西方国家的制度理解也有偏差。事实上，在西方国家，更容易与“社会保障”作为同义词使用的是“社会保险”(socialinsurance)，而不是“社会福利”。作者在这里混淆了社会福利和社会保障这两个互相联系但意思不同的概念。 在其他研究中也有人使用这种定义。如“（社会福利）作为国家的社会政策，由国家或社会为立法或政策范围内的所有公民普遍提供旨在保证一定的生活水平和尽可能提高生活质量的资金和服务的社会保障制度”（张海鹰，1993:320）。这是用“社会保障”来诠释“社会福利”。 中国的社会保障研究在80年代中叶以后，深受西方的影响。所以在阐述定义时，《简明不列颠百科全书》和美国及日本的制度被引为论据。这种用法其实与国际惯例不符。在英国出版的《新大不列颠百科全书》中，“社会保障”不单独列目，而“社会福利”的条目下包括两个主要的子项目，即(1)社会工作：个人社会服务；(2)社会保障：政府的福利项目。虽然条目作者没有试 图为“社会福利”下定义，但这种设置方式显然不意味“社会福利”和“社会保障”可以作为同义词使用。事实上，这种设置方式意味着“社会福利”和“社会保障”不是同义词。 又如美国1999年出版的《社会工作词典》对“社会福利”的定义为：第一，一种国家的项目、待遇和服务制度，它帮助人们满足社会的、经济的、教育的和医疗的需要，这些需要对维持一个社会来说是最基本的。第二，一个社会共同体的集体的幸福和正常的存在状态(Barber,1999:454)。 同一本词典对“社会保障”的定义则为：“一个社会对那些遇到了已经由法律做出定义的困难的公民，如年老、生病、年幼或失业的人提供的收入补助。在美国，‘社会保障’一词指由‘老年人、遗属、残疾人健康保险’项目(OASDHI)和由‘医疗照顾’项目提供的现金补助。在其他国家，这一概念亦包括对全体公民提供的医疗保健待遇和对全体儿童，无论其家长的收入水平如何，提供的现金待遇。” 从以上定义来看，有两点是清楚的：第一，社会福利和社会保障并不是被当做同义词来使用的；第二，社会福利制度的含义比社会保障宽泛一些。社会保障可以是一个国家社会福利制度的组成部分，但是反之并不亦然。 所以，当真正进行社会福利制度的国际比较研究时，“社会福利”和“社会保障”这两个概念的误用往往给研究者带来一定的困难和混淆。如在一些著作中，研究者在讨论社会保障的问题时，很多地方直接把概念转换成了“社会福利”（陈良瑾，1990；雷洁琼、王思斌，1999:258）。 表面上，社会福利和社会保障的不同定义只是对西方经验进行中国诠释的过程中产生的误解。本质上，中国从西方读出的是自己的制度——中国的诠释带有中国特点。我们所以把在西方以社会保险为主要内容的“社会保障”“阅读”为社会福利制度的主体，并根据这一误读来设计中国的制度，与中国自己的以社会保险为中心的社会政策有根深蒂固的联系。 不过，分析中国的制度不是这项研究的目的。我要做的是试图从理论和国际惯例及历史与现实的结合上对“社会福利”和“社会保障”等关键概念进行反思和探讨。在这项研究中，我沿用国内通行的用语，“社会福利”译自英文的"socialwelfare"，而“社会保障”译自英文的"social security"（注：虽然我认为后者的翻译并不准确，因为它原意是“社会安全”。但是，因为这一翻译在中国被广泛使用，而本文的目的是对社会福利和社会保障的内涵和外延进行辨析。故此处暂时借用已经约定俗成的翻译，以免引起误解。）。 我的主要观点是：虽然“社会福利”和“社会保障”这两个概念都有广义和狭义的定义，但从国际惯例和许多国家的实践经验看，把“社会福利”定义为“社会保障”制度的一个部分是不恰当的（注：这个观点最早是民政部社会福利和社会事务司的窦玉沛先生根据其在工作实践中的体会提出来的。这项研究也是受福利司的委托而进行的。作者在此致谢。）。社会保障在国际社会政策的研究中有相对固定的、通行的含义，指由国家或由立法保证的、旨在增加收入安全的制度安排。社会福利的含义则宽泛和含糊得多，一般指作为人类社会，包括个人、家庭和社区一种正常和幸福的状态。贫困、疾病和犯罪等社会病态是“社会福利”的反义词。广义的“社会福利”制度指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的各种制度安排，包括增进收入安全的“社会保障”的制度安排。狭义的“社会福利”则指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务，它与“社会保障”的制度安排同为促进人类幸福的制度措施，只是针对不同的社会问题。 社会福利一般 社会福利理念 社会福利是一个被广泛应用的概念，许多西方的资本主义国家称自己为“福利国家”即是一例。社会福利又是多义词。美国社会工作协会(NASW)1999年出版的《社会工作百科全书》是这样讨论社会福利的： “社会福利是一个宽泛的和不准确的词，它最经常地被定义为旨在对被认识到的社会问题做出反应，或旨在改善弱势群体的状况的‘有组织的活动’、‘政府干预’、政策或项目。……社会福利可能最好被理解为一种关于一个公正社会的理念，这个社会为工作和人类的价值提供机会，为其成员提供合理程度的安全，使他们免受匮乏和暴力，促进公正和基于个人价值的评价系统，这一社会在经济上是富于生产性的和稳定的。这种社会福利的理念基于这样的假设：通过组织和治理，人类社会可以生产和提供这些东西，而因为这一理念是可行的，社会有道德责任实现这样的理念(2206)。” 可以看出，这一定义认为，社 会福利包括了理念、道德责任和制度实体等不同层次的含义。还有一种简单的界定，“社会福利”有两个层次的含义，它可以指社会福利状态，亦可以指社会福利制度。作为状态，社会福利原义指人类生活中的幸福和正常的状态(Midgley,1997)。贫困、疾病和犯罪等社会病态是“社会福利”的反义词。社会福利制度是为达到社会福利状态而做出的集体努力（包括政府的努力）。但是，由于社会福利制度的发展是一个历史过程，因时、因事、因地（国别）而异，所以社会福利的概念也是变化的，没有统一的定义。一般来说，社会福利制度指为促进人类幸福，疗救社会病态的慈善活动或者政府行为。 在本文中，我的讨论主要针对社会福利制度。但在讨论社会福利制度之前，有必要先对社会福利状态进行讨论。 作为状态的社会福利 作为状态的社会福利可以说是因人而异，因社会而异。社会福利既有主观方面的内容，也有客观方面的内容(Midgley,1997;Rose and Shiratori,1986)；可以对其进行定性研究，亦可进行定量或实证研究。 人们对社会福利的认识是一个历史过程。最开始，政府的社会项目是针对社会问题或社会病态而提供的，如针对贫困的济贫措施和针对工人阶级的不安定状态的社会保险项目。虽然这些项目间接地促进了社会福利，但它们并不是把积极地促进社会福利或者人类自身的发展作为直接目标。随着资本主义社会的发展，人们的生活水平大大提高，国家提供的社会福利项目日益增多。越来越多的人把教育、健康、社会平等及有保障的收入作为自己的社会权利来要求。社会福利本身逐渐成为政策追求的目标。与此同时，随着包括民事权利、政治权利和社会权利在内的广义的公民权利概念在发达国家的普及，通过教育为出身于不同社会背景的儿童提供均等的发展机会的问题也被提了出来。社会福利即与这些问题密切相连。 美国著名的社会政策研究专家米基利对社会福利的定义可能最好地包括了上述考虑。他认为社会福利是“当社会问题得到控制时，当人类需要得到满足时，当社会机会最大化时，人类正常存在的一种情况或状态”(1997)。 由上可见，社会福利状态实际涉及人类社会生活非常广泛的方面，包括社会问题的调控，社会需要的满足和实现人的发展潜能，收入安全只是其中的一个方面。尽管在市场经济的条件下，对大多数人来说，它是其中最重要的一个方面。既然社会福利制度是为达到社会福利状态而做出的集体努力，它的制度目标比收入安全自然要宽泛得多，它不应该是仅仅以收入安全为目的的社会保障制度的一个部分。 作为制度的社会福利 作为制度的社会福利，可以被理解为制度实体，亦可以被理解为一种“制度化的集体责任”，即一个社会为达到一定的社会福利目标所承担的集体责任。在现代国家大规模地承担起社会福利的责任之后，社会福利成为“制度化的政府责任”。但这种责任的内涵则因国家和地区而异。由于社会福利概念的宽泛和模糊，也由于政府大规模地承担起促进社会福利的责任，很多政府部门都承担着提供某种社会福利的功能，在大多数国家和地区，已经很难把社会福利作为一种制度实体来考察。因此，有些研究者把社会福利作为“制度化的政府责任”来对待(Mishra,1990;Cochrane and Clarke,1993)。 在讨论作为制度的社会福利时，一般会涉及4个重要方面：社会福利的目标体系，社会福利的对象，社会福利的项目体系，以及社会福利的资金和服务的提供体系。其中，目标体系是最重要的。作为制度化的政府责任，社会福利的目标体系（即社会目标）反映了政府对自己责任的界定。这些社会目标反映了社会福利制度内在的价值观念。一般说来社会福利的目标体系包括下述3个层次的目标。 第一，社会救助层次，如一个社会可以针对绝对贫困、犯罪等社会问题，把对最困难的和有问题的群体的救助和提供服务作为目标，通过建立社会安全网，保障所有的社会成员都能生存和免于绝对贫困。这是为实现最低层次的社会福利状态所做的制度安排。第二，收入安全层次，如在工业化和市场经济的条件下，对大多数依靠工资生活的人来说，收入安全是最重要的。现代社会中有8种主要的收入风险，即疾病、老年、妊娠、工伤、残疾、失业（及失收）、丧偶和失怙(Mishra,1984:103)。作为社会福利制度的一个重要组成部分，针对收入安全的社会保障制度，其目标就比较具体，主要是针对这8种收入风险。所以，社会福利制度不仅为有困难和有问题的群体提供救助，也为大多数人提供收入保障。第三，如果国家把自己的目标定在更高的社会福利层次上，就可以把促进社会平等和为所有的人实现 发展的潜能作为目标，建立和实施自己的社会福利措施。这是更高层次的发展。在这个层次上，社会福利制度不仅包括社会安全网、社会保障，还包括更进一步的收入再分配的制度措施。 在决定社会福利制度目标体系的因素中，价值观念是一个方面，可行性是另一个方面。可行性又有经济的、政治的等等。在诸多因素中，经济发展水平是最重要的。一个政府不可能承担起超出国家经济实力的责任。如果一个社会选择超出其经济实力的目标，则这个目标是不可行的。 社会福利的这4个方面紧密相连，互相依存，从这4个方面出发，社会福利制度的概念有广义和狭义之分。但由于定义者的目的不同，强调的重点也有差异。在不同的历史时期，讨论的中心也不同。但对社会福利制度的研究，一般都与这4个方面有关。 社会福利制度的概念有广义和狭义之分是历史造成的，而社会福利状态并没有广义和狭义的分别。在现代工业化和市场化的社会中，为了达到社会福利的理想状态，收入安全是最重要的方面。无论是为了疗救社会病态（如失业、贫困造成的生活痛苦），还是为了满足人类生活的基本需要，收入保障都是最基本最重要的方面。所以，以收入安全为目标的社会保障是社会福利制度中最重要的方面。 作为制度的社会福利 狭义的社会福利 狭义的社会福利指为帮助特殊的社会群体、疗救社会病态而提供的服务，又称福利服务(welfare services)，（《新大不列颠百科全书》1990,Vol.27:421;Romanyshyn,1971:3;Federico,1980:4）。目的是疗救社会病态，对象是所谓的“弱势群体”，即社会的边缘群体。这种服务在社会生活中的作用是“补缺”性的，所涉及的项目是传统的社会工作的内容(Federico,1980:4)。从资金和服务的提供者来看，狭义的社会福利从一开始就不是国家垄断的，宗教和慈善组织及邻里和社区在传统上扮演着重要角色。即使在国家大力介入之后，这一领域仍被认为是一个混合的经济领域。一般认为，如果地方政府可以管好，最好不要由中央政府（联邦政府，或同等机构）来干预(Richan,1987)。 广义的社会福利 不过，在国际比较社会政策的研究和在对福利国家的研究中，一般使用的都是广义的社会福利制度概念。广义的社会福利制度的概念强调社会福利制度在促进和实现人类共同福利中的作用(Midgley,1997;John,1989;Federico,1980:4;Wickenden,1965;Romanyshyn,1971:3)。 美国著名社会学家米基利(Midgley,1997)对社会福利的主要制度安排的描述如下： 1.非正式的社会福利制度：包括个人、家庭、邻里和社区为增进社会福利，履行文化和道德责任所承担的各种活动，如个人帮助和照料家庭成员的活动，帮助周围需要帮助的人的活动，社区在这个方面的集体努力等等。 2.正式的社会福利制度：正式的社会福利制度安排是由非正式的社会福利制度产生出来的，其最重要的内容是宗教的慈善活动。宗教信仰使个人和家庭相信人们应该从事慈善活动，增进社会福利。所有主要的宗教都鼓励对穷人的赞助。有些宗教组织承担了对穷人、残疾人和被遗弃者提供照顾的责任。 除了宗教慈善活动，非宗教的慈善活动在19世纪迅速扩大。在发达的工业国家，非宗教的慈善活动是提供社会福利的重要制度安排。非营利组织大量地参与了多种多样的社会福利活动。有组织的宗教和非宗教的慈善活动组成了社会福利的志愿部门，有时被称为“第三部门”。 3.国家的社会福利制度：20世纪以来，政府或国家承担了主要的提供社会福利的责任。一般的社会福利教科书描述和分析政府的社会福利制度时，注重所谓“五大服务”：一是社会保障或收入保障服务，包括社会保险和社会救助；二是医疗服务；三是教育；四是住房；五是社会工作服务和对个人的社会服务。 除了上述的社会服务之外，政府还通过税收制度影响社会福利状态，如对有儿童的家庭和残疾人提供税收减免以促进有关群体的福利。 很多学者还把米基利定义中所没有的就业作为社会福利制度的一项重要服务，这样，社会福利制度的主要项目就是6项(Jones M., 1996;Mishra,1990;Cochraneand Clarke,1993)。 如上所述，广义社会福利的对象扩大到了全体公民，社会福利的项目从针对弱势群体的社会救助和社会福利服务扩大到了包括社会保障、教育和医疗等项目，广 义社会福利的提供者也扩大为全社会。从上述著名学者和权威的百科全书的定义看，社会福利和社会保障是不同的概念，社会保障有特定的含义和制度目标，与社会福利相比，它的内容确定得多，制度目标也有限得多。 广义的社会福利和社会保障 社会保障 社会保障是社会政策研究中广泛应用的另一个概念。上已述及，社会保障是社会福利6大服务项目之一。社会保障制度的目标是针对现代社会中8种主要的收入风险，保障现代社会中人们的收入安全（Midgley和Martin,1996;Mishra,1984:103）。 在大多数国家和地区，社会保障最初的意思是指收入补贴(income support)。这一术语最早见于美国1935年的《社会保障法》。其后，这一术语被许多国家和有关国际组织接受并使用，其含义也扩大了，其他类型的收入保护项目，如社会救助亦被包括进来。目前，收入保障的核心项目是社会保险、社会救助、雇主责任(employer liability)和社会津贴（指对特殊社会群体如有儿童的家庭的补助，一般按人头付给，不附带家计调查条件）(demogrant social allowances)。不过，在一些国家，特别是拉丁美洲国家，社会保障一词也包括由社会保障组织提供的医疗项目。一般来说，除去医疗项目，社会保障在发达国家可能是最重要的社会项目，政府在这方面的支出也远较教育、住房和社会工作服务为高。 《新大不列颠百科全书》把“社会保障”的词条列在“社会福利”之下，对社会保障的解释如下： “在国际上，社会保障这一术语意味着所有已经为立法建立的集体措施，以便当个人或家庭的部分或全部收入来源受到损害或中止时，或当他们有大笔的开支必须支付时（如抚养子女或支付医疗费用），维持他们的收入，或对他们提供收入。因此，社会保障可能是对病残、失业、作物失收、丧偶、妊娠、抚养子女或退休的人提供现金待遇。对医疗、康复、家庭疾病护理、法律帮助和丧葬的待遇可能以现金也可能以实物（服务）的形式提供。社会保障可以按法庭的命令提供（如对事故受害者的赔偿），也可能由雇主、中央或地方政府，或其他半公共或独立的机构提供。”(Vol.27:427)在提供方式中，《新大不列颠百科全书》列入了雇主责任制、公积金制、社会保险、全民待遇和负所得税等5种。在对以实物（服务）形式提供的待遇中，只讨论了医疗服务和报销制度。显然，社会保障与狭义的社会福利是完全不同的概念，它们针对的社会问题和社会需要以及所帮助的社会群体也完全不同。 今天，在许多国家和地区，社会保障是政府为促进社会福利所做努力中最核心的部分。在许多工业化国家和前社会主义国家，在国家的公共支出中，社会保障是占份额最大的项目。在发展中国家，社会保障在公共支出中的比重也在增加。社会保障在各国的发展与国际组织，特别是国际劳工局的努力有很大关系。在有关它的所有定义中，使用最广泛的也是国际劳工局的定义。在比较社会政策的研究中，这一概念被广泛应用。下面就这两个方面进行讨论。 国际劳工局与“社会保障” 国际劳工局建立于1919年，以在世界范围内改进劳动关系和工作条件为宗旨。为此，它大力宣传社会保障，特别是社会保险。二战以前，国际劳工局主要致力于在工业化国家中促进社会保险的发展。二战后则致力于在全世界，特别是新独立的发展中国家推广社会保障制度，并扩大了社会保障的内涵，将社会保险、社会救助和其他项目都纳入其中。最开始，世界上只有几个国家建立了社会保障制度，目前，全世界已有139个国家和地区建立了这一制度，其中，国际劳工局功不可没(Midgley,1997;Deacon,1997)。 国际劳工局试图给社会保障下一个标准的定义。1984年，国际劳工局在《社会保障导言》中对社会保障的界定是： “社会保障即社会通过一系列的公共措施对其成员提供的保护，以防止他们由于疾病、妊娠、工伤、失业、残疾、老年及死亡而导致的收入中断或大大降低而遭受经济和社会困窘，对社会成员提供的医疗照顾，及对有儿童的家庭提供的补贴(1984)。” 大多数国家的社会保障包括国际劳工局定义中所提到的项目，但重点是有关支付现金的待遇。一般说来，国际劳工局积极推进社会保险作为社会保障的主要方式。所以，在一般用法上，社会保障和社会保险这两个概念经常互换。 国际劳工局开始主要致力于维护发达国家的劳工利益。由于这一历史的原因，在实践中，其推行的制度蓝本是发达国家的社会保险制度，实际代表的是发达国家的劳工利益。由于 这种制度强调社会保险为主要的保障手段，它非常依赖正式的雇佣关系。然而，对所有的人提供收入保障超出了很多发展中国家的经济实力。这些国家由于只有很小的现代部门，非正式的雇佣关系非常普遍，很难被包括进正式的社会保险制度，而此种类型的社会保障制度在发展中国家的普及已经在一些国家创造了一个享受特权的雇员阶级。在经济全球化的过程中，要求发展中国家推行高成本的社会保险制度实际上会削弱这些国家在全球经济竞争中劳动力成本的比较优势，与发展中国家本身的整体利益相背离。 由上引《新大不列颠百科全书》和国际劳工局对社会保障的定义可知，社会保障从其制度目标、保障对象、主要项目和资金及服务的提供者看，都与社会福利有很大区别，社会福利作为社会保障的一个子项目是不符合国际惯例的。 社会福利制度的类型 补缺型福利和制度型福利制度（普遍型和选择型福利制度） 60年代，著名的社会学家威林斯基(Wilensky)和莱博克斯(Lebeaux)在研究工业化对美国社会福利制度的影响时，根据国家在社会福利供给中承担的职能，区别了两种主要的社会福利概念。一为“补缺型”（residual，国内一般翻译为“剩余”或“残余”，周弘翻译为“补救”）（如雷洁琼和王思斌，1999；陈良瑾，1990；唐钧，1995；周弘，1996）的福利概念。这种概念认为国家的社会福利机构只有在其他“正常”的供给渠道如家庭和市场不能维持时，才应为遇到困难的人提供帮助，所以称为“补缺型”的福利。第二种，他们称为“制度型”的福利概念，这种概念把社会服务当做工业社会正常的和第一线的功能。第一种概念主张为弱势群体提供有限的、基于家计调查的服务，第二种概念则把促进社会福利和针对整个人口提供的服务制度化了。很明显，威林斯基和莱博克斯的两种福利制度的概念与狭义和广义的社会福利概念有密切联系。他们认为，随着工业化的进展，更全面的、反映普遍性原则的福利供给制度将代替早期有限的社会福利。 威林斯基和莱博克斯为福利国家的类型研究建立了新的概念框架，这一框架已被应用于国际比较社会政策的研究。英国著名的社会政策研究专家蒂特穆斯(Titmuss)则使用了一个极为类似的理论框架：普遍性福利和选择性福利。不过，蒂特穆斯增加了一个新的类型，即“工业成就型”，用来指代德国和前苏联的福利制度。后来，蒂特穆斯也直接使用补缺型和制度型福利制度这两个概念。 补缺型福利作为早期社会福利制度和社会福利狭义的、最核心内容的代表，以及国家在社会福利供给中最低限度的责任表现，始终是社会政策研究中的一个核心概念。在社会福利的供给中，补缺的、家计调查的(means-tested)、选择性的(selecting)和针对目标(targeting)的方法，指的都是针对弱势群体的福利供给原则。当福利国家遇到财政困难时，无论可行性如何，从普遍性福利退回到补缺的或选择性的福利往往是可供选择的改革方案。 “实际”国家，社会保障国家和社会福利国家 另一种三分法的类型研究是根据主导社会福利项目的不同把现代国家分为“实际”(positive)国家、社会保障国家和社会福利国家。“实际”国家以美国为例，强调“适者生存”，以保护现存的社会经济关系。在这些国家，福利支出要维持在较低的水平上，福利供给的原则只能是补缺型的。社会保障国家以英国为例，注重保障公民最低限度的生活水平。社会福利国家则以瑞典为代表，不仅保障公民最低限度的生活水平，努力促进所有人的福利水平，而且通过提供一系列的社会服务最大限度地促进社会平等和政治参与(Furniss and Tilton,1977;Midgley,1997)。 自由的福利国家，保守的或合作型的福利国家和社会民主类型的福利国家 目前被引用最多的社会福利类型分析是瑞典的社会政策专家埃斯平安德森(Esping-Andersen,1990)提出的3种社会福利体制的划分。埃斯平安德森的研究方法深受马克思主义的影响。在他的分类研究中，劳动力的商品化是最重要的分类标准。他认为，在资本主义社会，劳动力的商品化是最重要的制度标志。像其他商品一样，劳动力有市场价值，可以在市场上买卖。为了生存，工人必须在市场上出售他们的劳动力，通常，他们惟一的收入来源就是他们出售劳动力得到的收入。不过，失业保险、国家退休金和其他国家社会福利项目的引入减少了劳动力商品化的程度。埃斯平安德森相信，劳动力的非商品化程度是衡量政府对满足公民社会需要的干预程度的重要标志。有些国家，如瑞典，人们不再依赖出卖自己的劳动力而生存。政府的社会福利项目通过提供其他收入渠道实现 了劳动力的非商品化。然而，其他一些国家，如美国，劳动力仍然是商品，大多数人必须依赖出卖劳动力来满足他们的需要。 使用劳动力的非商品化作为主要标准，对国家提供的社会福利进行分类，埃斯平安德森区分了3种主要的社会福利体制：自由型的福利国家、保守或合作型的福利国家和社会民主型的福利国家。在自由型福利国家的情况下，几乎没有劳动力的非商品化，人们普遍相信社会福利不应该降低工作伦理。因此，社会服务的提供应该是有限制的，以家计调查为标准的，一般伴随着社会歧视。这种体制下的国家福利支持资本主义市场经济。英国、澳大利亚和美国属于这种类型的福利国家。第二种类型即保守或合作型的福利国家，在这种制度下，劳动力的中度非商品化、社会福利是公民权的一部分的观念被广泛接受，但传统的权威结构和合作主义的安排对这种公民权有很大影响。宗教的和传统的关于家庭和性别分工的信仰占有统治地位，教会和志愿组织在社会福利供给中发挥着很大的作用。第三种类型是社会民主型的福利国家。其特点是劳动力高度非商品化，社会福利项目高度制度化，公民已经从对劳动力市场的依赖中解放出来。在这些社会中，政府不是人们寻找帮助的最后一道防线，而是确保人们的福利需要得到满足的基本机制。与其他国家相比，社会服务在这类国家的福利供给中所占比重特别高。北欧国家和瑞典属于这类国家。对埃斯平安德森来说，理想的模式当然是社会民主类型的福利制度。 东亚社会福利模式 上述研究的一个共同问题是，除了蒂特穆斯的分类方法包括了前苏联之外，其他研究其实只包括了少数西方发达的资本主义国家。对新兴工业化国家、发展中国家和社会主义及后社会主义国家，类型研究还没有给予应有的注意。 80年代特别是80年代中后期以来，随着西方国家自身社会福利体制改革的深化和诸多困难，亚洲新兴工业化国家和地区的社会福利制度日益引起西方发达国家思想界和政治家的重视。这一现象起源于对二战后日本经济杰出表现原因的探索，后来，研究者的目光又扩大到韩国、新加坡、香港和台湾地区。从90年代开始，这种兴趣又延伸到东亚其他国家和地区。对困于低经济增长率和高社会福利支出的西方国家，东亚地区的高经济成长率、低犯罪率、低社会福利开支、低税率和相对平等的“健康发展”模式，是一个颇有吸引力的“秘密”。不同的政治势力都试图从这里获得支持自己政治理论的论据。如在英国，新工党强调在鼓励经济发展的同时，坚持政府对维护社会团结、促进民众福利的作用，东亚经验可以支持这一主张。保守党则主张建设一个“企业社会”，这个社会基于低政府开支和个人自立的精神，以避免养成对政府的依赖。东亚提供的正是这样一种形象。在国际论坛上，对国际组织如世界银行而言，东亚是新自由主义理论关于市场竞争优越性的一个例证（注：指亚洲经济危机以前的观点。），而对这种观点的批评则强调东亚发展证明了政府在促进经济和社会福利共同发展中的关键作用(White,Goodman and Kwon,1998)。 怀特、古德曼和权(White,Goodman and Kwon)等探讨了日本和其他东亚新兴工业化国家和地区的福利制度。他们发现在一些重要的方面，这些国家和地区的社会福利制度有一些不同于西方国家的特点。与西方国家相比，东亚国家和地区政府的社会福利支出相对较低。当然，这并非像有些人认为的那样，国家在社会福利供给中是无所作为的。相反，国家干预的程度远较人们想像得高。不过，政府的主要作用是制定政策，推行社会福利项目，而不是直接提供福利服务。第二，与西方国家相比，这些国家和地区的人民视由国家提供的或由国家保证的福利为“公民权”的观念发展很弱。相对而言，在鼓励人们“自助”和“互助”，反对和歧视对国家依赖的大意识形态的背景下，人们期望非国家机构，如社区、公司和家庭在资助和提供福利服务上发挥较大的作用。第三，由国家支持的现收现付的社会保险项目有所发展。在日本、韩国和台湾地区，被埃斯平安德森称为“俾斯麦方式”的、由国家支持的社会福利项目有所发展。这些项目对一些核心的社会群体有利，反映并促进了权利和社会地位的分化(White,Goodman and Kwon,1998)。 实际上，如果从政府所起的作用看，除了社会保险这一块，东亚国家和地区的社会福利制度本质上是“补缺型”的。家庭、非政府机构和社区承担着提供福利服务的主要责任；政府在提供对弱势群体福利服务时只承担最后的责任。故此，一些学者径称香港的制度为“补缺型福利政体”(Cochrane and Clark,1993)。 结语 通过以上对社会福利和社会保障 之间关系的考察，我的主要结论是：虽然“社会福利”和“社会保障”这两个概念都有广义和狭义的定义，但从主要西方国家及亚洲新兴工业化国家和地区的实践经验，以及从国际比较社会福利制度研究的惯例和本文分析看，把“社会福利”定义为“社会保障”制度的一个部分是不恰当的。 从社会福利发展的历史来看，现代的社会福利，即国家出面对弱势群体提供救济而使其得以生存的做法开始于英国历史上的济贫法，远远早于任何旨在提供有规律的收入保障的政府行为之前。从社会保障和社会福利的含义来看，社会保障在国际社会政策的研究中有相对固定的、通行的含义，指由国家或由立法保证的、针对8种主要收入风险而设立的、旨在增加收入安全的制度安排。社会福利的含义则宽泛和含糊得多。广义的“社会福利”制度指国家和社会为实现“社会福利”状态所做的各种制度安排，包括旨在增进收入安全的“社会保障”制度。狭义的“社会福利”则指为帮助特殊的社会群体，疗救社会病态而提供的社会服务，它与“社会保障”的制度安排同为促进人类幸福的制度措施，只是二者所针对的是不同的社会问题而已。 按上述理解，社会保障作为由国家或立法规定的保障居民收入安全的制度，通过大规模的收入再分配，在发达的工业化国家中对保护工资劳动者和社会上的弱势群体，促进社会公正和社会平等，起过重要的历史作用。但是，在许多发展中国家，由于国情国力的限制，实行以社会保险为中心的社会保障制度在经济上过于昂贵，无法向更大的人口群体扩展，从而造成了新的社会不平等以及对最困难的社会群体（主要是与传统部门和农村有联系的社会群体）的剥夺。在全球化的今天，这个问题日益被社会政策研究界所认识。在发展中国家，与以社会保险为中心的“社会保障”相比，“社会安全网”得到越来越多的政策关注。在发达国家，与收入安全相比，非收入性福利以及与其相关的社会问题越来越重要。从社会福利制度的发展趋势来看，在社会福利的6项主要服务领域内，旧的制度安排都面临挑战。国家通过大规模的官僚体制直接对公民提供“从摇篮到坟墓”的保障已经成为历史。但这并不意味着人类对社会福利目的的追求降低了。所涉及的问题是如何对国家的责任，对国家、社会、家庭和个人关系的重新认识和定义。各个国家都在根据自己的历史、现状、通行的价值观念、国情国力和政治可行性对政府在社会福利不同方面的责任进行再思考和再定义，并对社会福利的目标体系重新认识和界定。在国际上，由于上述社会保障所代表的制度目标和制度安排存在的问题，在过去的10年中，越来越多的学者、政府组织和国际组织开始使用“社会保护”(soical protection)来代替“社会保障”的概念。我们继续把社会福利当做社会保障的一个组成部分是不恰当的。 对社会福利和社会保障的再定义不是一个单纯的学术问题，而是对中国社会福利和社会保障体制的结构性失衡进行再认识的必要的一步。从根本上说，则是为了实现社会政策的目标转换。中国的社会政策目前在理论上缺少整体性的目标设计，在实际中则以保证城市工人的收入安全为中心。而由于经济实力的限制，选择收入安全作为最主要的社会政策目标是不实际的。而且，在社会救助（即缓解贫困）和社会公平的问题上，中国目前的社会政策也有待改进。所以，本文的结论是：中国政府应该选择补缺性的福利模式，充分承担对最困难的社会群体进行救助和提供服务的责任，兼顾收入安全和社会公平的政策目标，采用通过利用最低的经济成本以保障社会安定的福利政策，从而确保实现经济发展的中心目标。为了实现这样的目标转换，对社会福利制度的几大方面——社会保险、社会救助和社会福利服务——进行结构性调整，乃是中国社会福利制度改革的当务之急。 【参考文献】 1 陈良瑾主编《社会保障教程》，知识出版社1990年版。 2 陈良瑾主编《中国社会工作百科全书》，中国社会出版社1994年版。 3 雷洁琼、王思斌主编《中国社会保障体系的建构》，山西人民出版社1999年版。 4 唐钧：《市场经济与社会保障》，黑龙江人民出版社1995年版。 5 张海鹰主编《社会保障词典》，经济管理出版社1993年版。 6 周弘：《福利的解析——来自欧美的启示》，上海远东出版社1998年版。 7 Ashford,Douglas Elliott,1986 The Emergence of the Welfare States Oxford,New York:Blackwell. 8 Barber, Robert L. ed.1999 The Social Work Dictionary 4th Edition Washington D. C.:NASW Press. 9 Clarke,J and Newman,J 1997 The Managerial State,Sage,London. 10 Cochrane,Allan and Clark,John eds.1993 Comparing Welfare States:Britain in International Context,London:Sage. 11 Deacon,Bob,Hulse,Michelle and Stubbs,Paul 1997 Global Social Policy:International Organisations and the Future of Welfare.London:Sage Pub. 12 Dixon,John and Scheurell,Robert eds.1989 Social Welfare in Developed Market Countries,London and New York:Routledge. 13 Encyclopaedia Britannica Inc.ed.1990 The New Encyclopaedia Britannica Chicago,Encyclopaedia Britannica Inc. 14 Esping-Andersen,Gosta.1990 The Three Worlds of Welfare Capitalism,Cambridge:Polity Press. 15 Federico,Ronald 1980 The Social Welfare Institution:an Introduction,D.C. Heath and Company. 16 Friedmann,Robert R.,Neil Gilbert,Moshe Sherer.1987 Modern Welfare States:a Comparative View of Trends and Prospects Brighton,Sussex:Wheatsheaf Books. 17 Furniss,Norman and Timothy Tilton,1977 The Case for the Welfare State:from Social Security to Social Equality,Bloomington:Indiana University Press. 18 Giddens,Anthony 1998 The Third Way:the Renewal of Social Democracy Cambridge,UK;Malden,Mass.:Polity Press. 19 Goodman,Roger,White,Gordon and Kwon,Huck-ju. 1998.The East Asian Welfare Model,London:Routledge. 20 Hay,A.C. 1996 Re-stating Social and Political Change,Buckingham,Open University Press. 21 International Labour Office(ILO),1984 Introduction to Social Security,Geneva:International Labour Office. 22 International Labour Office,1984 Into the Twenty-first Century:the Development of Social Security:a Report to the Director-General of the International Labour Office on the Response of the Social Security System in Industrialised Countries to Economic and Social Change.Geneva:International Labour Office. 23 Jones,Catherine 1993 New Perspective on the Welfare State in Europe,London:Routledge. 24 Jones,Michael Anthony 1996 The Australian Welfare State:Evaluating Social Policy St Leonards,N.S.W.:Allen & Unwin. 25 Midgley,James 1997 Social Welfare in Global Context, London:Sage. 26 Midgley,James and Tracy,Martin B.1996.Challenges to Social Security:an International Exploration,West Port, Connecticut and London:Auburn House. 27 Mishra,Ramesh 1990 The Welfare State in Capitalist Society:Policies of Retrenchment and Maintenance in Europe, North America and Australia New York;London:Harvester Wheatsheaf. 28 Mishra,Ramesh.1981 Society and Social Policy: Theoretical Perspectives on Welfare.,London:Macmillan. 29 Mishra,Ramesh.1984 The Welfare State in Crisis: Social Thought and Social Change,Brighton:Wheatsheaf Books. 30 NASW 1999Encyclopaedia of Social Work,19th Edition,Washington D.C.NASW Press. 31 Richan,Willard 1987 Beyond Altruism:Social Welfare Policy in American Society,New York:the Haworth Press. 32 Romanyshyn,John.1971 Social Welfare:Charity to Justice,New York:Random House and Council on Social Work Education. 33 Rose,Richard and Shiratori,Rei 1986 The Welfare State East and West,New York:Oxford University Press. 34 Saunders,Peter,1995,Enhancement of Social Security for the Poor:An Analytical Study-A Report Commissioned by the United Nations’ Economic and Social Commission for Asia and the Pacific (ESCAP). 35 Social Security Administration 1999 Social Security Programs Throughout the World,Washington,DC,SSA. 36 U.S.Departement of Health,Education,and Welfare 1966 Social Development:Key to the Great Society,Washington,D.C.:Government Printing Office. 37 Wilensky,Harold L.and Lebeaux,Charles N.1965 Industrial Society and Social Welfare,New York:the Free Press. 38 Young,Pat 1995 Mastering Social Welfare,London:Macmillan. 39 Zastrow,Charles 1978 Introduction to Social Welfare Institutions:Social Problems Services and Current Issue,Illino is,Irwin-Dorsey Limited.
|
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
加入最爱
热门小游戏分类 
