作者：王大伟  主题类号：D01/公共行政 【 文献号 】1-1117
【原文出处】公安大学学报
【原刊地名】京
【原刊期号】200004
【原刊页号】10～15
【分 类 号】D01
【分 类 名】公共行政
【复印期号】200006
【 标 题 】从杆石桥模式到世界警务改革大趋势
——中西警务改革比较（第三部分 辅助警力的比较）
【 作 者 】王大伟
【作者简介】作者单位：中国人民公安大学公安业务基础部
【内容提要】警察私有化，即在警务改革中私人警察演变的趋势。私有警察的概念比较混乱。狭义而言，指私人和私人企业雇用的警察或保安人员。广义指公有警察以外的所有警察形式。按英美两国不同的分类，私人警察有以下几种：私人安全公司；特别警察队；文职警察；警察承包制；特别警察；警察第二职业。辅助警力，指我国国家正式警察以外的各种辅助性警力，包括保安公司、联防队、治保会等。杆石桥派出所的辅助警力由8部分组成：全日制集宿联防队；联户联防巡逻队； 反扒打击现行组；内保组织与治保会；暂住人口管理站；看车场（棚）站；治安“三情”信息员；保安公司。在市场经济条件下，警察效益将辅助警力推上了历史的舞台。经济力量促使警务主体与警务形式的变革，这是一条不以人们意志为转移的客观规律。
【关 键 词】西方警察私有化/中国辅助警力/比较研究
【 正 文 】
警察，作为国家机器的重要组成部分，在许多人看来只有姓公（属于国家），而决不可姓私（私人或集体）。但近几十年来，“警察私有化运动”在西方蓬勃发展，方兴未艾，形成了第四次警务革命的主旋律。在我国，保安公司、联防队等辅助警力也在迅速发展壮大。人们对此既颇感疑惑，但又不得不看着这支力量不断发展壮大。用英国艾克赛特大学警察研究所所长塔夫曼的话说，警察私有化，将主导下一次全球性的警务革命。
一、西方警察私有化
（一）警察私有化的涵义。警察私有化，英文为Privatization ，即在警务改革中私人警察演变的趋势。私有警察的概念比较混乱。狭义而言，指私人和私人企业雇用的警察或保安人员。广义指公有警察以外的所有警察形式。
（二）警察私有化的历史背景。西方警察科学家预言：“警察私有化是与社区警务并驾齐驱的两大改革。也许，私有化将主导未来的警务革命。”社会需要警察私有化，主要基于以下四个因素：
1.警力不足。资金短缺、警力不足是各国警察部门共同面临的难题。为解决这两个难题，英国内政部不得不将警察预算承包并制定警察工资的最高限额。英国公众对日益增长的警察开支深恶痛绝，使社会与警察部门不得不另辟警力的新来源。
2.有偿服务。“你要获得服务，就要支付金钱”，这是市场经济天经地义的规则。正规警察的服务价格是公开的。英国伦敦大都市警察每年向国家开价100万镑，作为皇家公园警卫的报偿；英国航空局索取160万镑作为警卫西斯罗机场的费用； 肯特郡向新建的英法海峡通道派遣150名警察要价500万镑。由于正规警察要价太高，私人安全公司就应运而生。
3.服务定量。警察对社会与公众的服务是多方面的。服务清单包括：为足球比赛警卫，保护动物权利，防止计算机诈骗，寻找丢失儿童，指路报时，防止文物走私等等。在多数情况下，这些服务是免费的。市场经济有这样一个规律，凡是免费的，社会又十分需要的服务就一定是定量的。例如英美等国医疗是免费的，所以必须定量。一个人为一次手术往往需要排队等上半年以上。这样，私人医生就会有很大发展。警察的服务也是如此，许多小案子无法进行现场勘查或组织破案。这样，私人安全公司也就找到了巨大的市场。
4.自我警务的传统。私人警察在英美等国如雨后春笋，蓬勃发展，其中另一个主要原因是，在这些国家有悠久的自我警务的传统。这些国家多实行自治体警察。警察国有化的概念本身就不被人们所理解，加之公众的隐私意识较强，不愿让警察介入他们的私人生活，一旦发生案子，往往采取自警自救的措施。
二、西方私人警察的种类
按英美两国不同的分类，私人警察有以下几种：[1]
（一）私人安全公司（The Private Security Industry）。 英国现有四个规模巨大的私人安全公司，共计有2万余名私人警察。 四大公司的名字是：“第四组”，占24％；“安全员”，占21％；“信任者”，占6％；“安全保镖”，占9％。总效益达20亿英镑。上述四大公司占据了全英私人安全公司的63％的市场，其利润以每年15％的高速度增长。
（二）特别警察队。特别警察队是一个相当混乱的概念，有着广泛的外延。这些警察规模不等，组织各异。特别警察队是地方当局雇用的，但属于私人警察的范围。与正式警察比较，它们有三个特点：1. 只向地方一些部门负责；2.缺乏正规的警察培训；3.没有警察投诉制度。英国共有26种特别警察队。例如：皇家警察、国防部警察、皇家海军纠查队、英国原子能局警察、英国交通运输警察、伦敦港口警察、牛津学校警察、剑桥学校警察等等。
（三）文职警察（Civilians）。英国警察雇用大量文职人员。 尽管从英国警察建立之日起就有文职人员，但他们还是被称为私人警察。警察部门中有许多工作可以由雇用的专家担任，省去全面训练的警察，并可节省一大笔开支。以伦敦大都市警察为例，在2.8万名警察中， 就有1.7万人是文职人员。文职警察主要从事通讯、接待、信息、 排除炸弹等专项技术工作。
（四）警察承包制（Contracting out）。 正规警察通过合同形式，雇佣私人承担一些原本属于警察的特殊工作，即“在政府中雇用私人警察”。雇用私人警察的工作包括：1.自身服务性工作。如警察队内部的勘查测量、家具维修、汽车修理等。2.社会服务性工作。如为公众进行失物招领与动物招领。3.警务工作。如伦敦警察局雇用私人保安公司进行车辆管制。在车辆管制中，决策权在正规警察手中，私人保安负责具体操作。这样一方面节省了大量预算，一方面又把节省的警力投入最需要的工作方面。承包制甚至包括从监狱向地方法院押送犯人。根据英国警长协会的调查，承包制私人警察对正规警察的工作起到了辅助的作用。
（五）特别警察（公安员）（Special Constable ）。长期以来，英国建立了公民志愿警察——特别公安员。
1.机能职责。特别公安员是正规警察力量的辅助，在一些特殊情况下，如自然灾害、紧急状态等突发事件中作为警察的后备队。特别公安员每周工作不超过4小时（不包括专业培训时间）。 特别公安员是群众性志愿组织，除制止工人罢工等特殊工作外，特别公安员可参与全部警察工作。
2.等级。特别公安员分为4等。它们是股级公安员、 科级公安员、分局级公安员、处级公安员。
3.制服。所有特别公安员都穿制服，肩佩“特别公安员警察后务队”字样。警衔分为一道杠，股级；二道杠，科级；三道杠分局级等。
4.工资。特别公安员没有工资。警察部门为他们提供“服务补偿”，即在服务期间损失工作的补贴。“服务补偿”相当于同级警察工资。此外，每人每年有10镑钱的皮靴补贴。
5.招募。在地方群众性预防犯罪工作中，警察局的信息官员负责发现与考核积极分子。警察局的社区警察也可提供咨询意见。申请人在录取之前，必须经过由科员一级警察主持的面试，并向处长报告备案。
6.训练。特别公安员须按《特别公安员手册》规定的内容进行训练。训练形式有：师傅带徒弟制、年度集训制、教官咨询等等。
（六）警察第二职业。美国警察除白天为警察局工作，夜晚或节假日多从事第二职业，获得补贴。这些职业包括：为私人企业、商店当保镖或警卫、交通疏导，为足球比赛、酒吧提供警务服务等等。
警察私有化是当今西方警察科学研究的热点之一。
三、杆石桥派出所的辅助警力
（一）辅助警力的定义。辅助警力，指我国国家正式警察以外的各种辅助性警力。他们有的身着与人民警察的制服不同的制服，不佩戴国家统一制作的警徽与警衔，不行使警察的执法权力，他们是一支辅助性的力量。辅助警力包括保安公司、联防队、治保会等，但与西方的警察私有化有着本质上的区别。
（二）民警对辅助警力的评价。
1.对治安联防队的评价。77.03 ％的民警认为“治安联防队很重要，应适当加强”，加上“应保持现状”的12.16％，总计有89.19％的人支持治安联防队的工作。表：联防队的工作
人数(杆石桥) %
A、很重要,应适当加强 57(21) 77.03
B、一般,保持现状 9(4) 12.16
C、无大用,可逐步取消 8(1) 10.81

（2）对治保会的评价。70.27％的民警认为治保会的工作“很重要，应适当发展”。表：治保会的工作
人数(杆石桥) %
A、很重要,应适当加强 50(20) 70.27
B、一般,保持现状 15(5) 20.27
C、无大用,可逐步取消 7(1) 9.46

上述问卷答案反映，多数民警十分支持发展辅助警力。
（三）杆石桥派出所的辅助警力模式。杆石桥派出所的辅助警力由8部分组成：1.全日制集宿治安联防队；2.联户联防巡逻队；3. 反扒打击现行组；4.内保组织与治保会；5.暂住人员管理站；6.看车场（棚）站；7.治安“三情”信息员队伍；8.保安公司。
上述8支队伍成了全面的、立体的、 全天侯的辅助警力的格局与模式。称之为“辅助警力金字塔”。
附图{图}
对辅助警力金字塔分述如下：
1.全日制集宿治安联防队。1993年成 立，编制11人，集体住宿于派出所内。着特别制服。负责派出所内的白班与夜班值班工作，是辅助警力的龙头与中坚。
2.联户联防巡逻队。1997——1998年，按济南市公安局统一布置成立。沿街面各单位门头门脸各出1—2人，按每50—100 延长米出一人的比例组建。其主要任务是晚上出勤，在易发案地段与主要交通路口巡逻盘查，发现犯罪嫌疑人并扭送派出所。现有联户联防队员100人。
3.反扒打击现行组。在全日制集宿治安联防队员中选择4人， 专门对付扒窃拎包、流氓滋扰等现行不法活动。
4.内保组织与治保会。《济南市公安局派出所改革措施到位标准》规定：（1）派出所有联防治保会、村居治保会、联户联防、 护楼护村以及内部单位、特种行业、公共场所等群防群治组织健全，警务责任区有3—5人的专职联防巡逻队。（2）定期对治保人员进行教育培训， 群防群治组织落实例会、学习、安全检查、考核奖惩等各项制度措施。（3）群防群治组织在管理、防范工作中发挥作用良好。回顾建国50 余年的基层治安建设，治保会起着举足轻重的作用。但近几年其作用有所减弱。估计派出所内有100多个单位，按每单位3个人负责门卫计算，约有300人的队伍。
5.暂住人口管理站。由1名正式民警为主，聘用6名社会人员组成。办公地点设在杆石桥派出所。聘用人员每人每月工资300元， 由派出所支付，可动用部分办《暂住证》经费提成。
6.看车场（棚）站。派出所聘用社会人员10余人看护车场（棚）站。其作用：（1）有效地控制盗车犯罪活动；（2）为派出所创收，每年可达数万元；（3）解决了10余人的就业与生活问题。
7.治安“三情”信息员队伍。根据《济南市公安局派出所改革措施到位标准》，建立群众性的犯罪信息网络。根据辖区治安状况的复杂程度，合理布建治安信息员。
8.保安公司。济南市公安局建立一个保安公司，4 个分局各建一个保安公司。
四、治安联防队剖析
（一）概况。
1.编制人员。治安联防队由11人组成。最小年龄18岁，最大30岁。多数具有初、高中文凭。有的还结合工作攻读法律的电大、夜大。由于联防队员年纪轻，集体住宿于派出所内，就成为一支极为重要的辅助警力。
2.工作范围。（1）值白班（三班倒）。负责协助接警、接报案、出现场、协助制止治安事件。（2）值夜班（夜间11点到次日凌晨8点）。夜里上堵截点，夜间巡逻，联户联防。（3）协助民警捕人、传人、 送犯罪嫌疑人去刑警队。（4）开车、日常杂务。（5）协助民警参与一些警卫工作。
3.治安联防队的工资待遇。治安联防队员每人每月工资300元。 老联防队员略有补助。年节奖金与实物补助均低于正式民警。没有退休金，也没有工伤、意外事故的保障。
（二）治安联防队的管理。
1.加强政治教育，不断提高队员的政治思想觉悟。确定每周二为学习日。通过学习，提高全体队员的理论水平，加深对邓小平建设有中国特色社会主义理论的理解，提高坚持党的思想路线的自觉性，树立无私奉献、全心全意为人民服务的信念，增强了队员做好新时期治安联防工作的责任感和荣誉感。尤其在“创满意，争十强”期间，全体队员均同派出所签订了军令状，表达了创先争优的决心。
2.加强业务学习，不断提高工作水平。利用学习日组织全体队员学习《刑法》、《治安管理处罚条例》等有关法律法规，对报刊、杂志登载的典型案例进行分析，展开讨论。工作之余，请派出所领导和治安民警定期向队员讲授发现、抓获现行违法犯罪分子、保护案发现场、处置案发事件等业务知识，不断提高队员们的业务水平。为了适应工作需要，为联防队购置了健身器材，坚持进行体能强化训练。
3.不断完善各项规章制度，坚持以制治队，严格队伍管理。结合工作实际，制定出台了各项规章制度。如岗位目标责任制，落实考核制度，使人人肩上有压力，增强了队员工作的责任心和主动性，倡导比、学、赶、帮、超的良好工作氛围；为了促进工作，激励斗志，建立奖励基金，制定了奖惩条例，打破“大锅饭”，将工资、奖金与工作实绩挂钩。对抓获违法犯罪分子的，根据处理情况，实行一案一奖，一人一奖，大大提高了队员工作的积极性。
（三）治安联防队的业绩。
1.主动出击，抓获现行。在派出所的领导下，治安联防队成立了有4名队员组成的打击现行小组，专门对付扒窃拎包、 流氓滋扰等现行不法活动。工作中，现行组灵活机动地采取巡察结合、跟踪追击、秘密查访等方法，严厉打击现行犯罪，取得了较大的成绩。由于现行组主动出击，使过去偷窃案件时有发生的自由大街集市，1998年下半年发案率为零，市场工商所领导将一幅写有“警、商一家，共促繁荣”的锦旗送到派出所表示感谢。1999年，现行组队员共抓获各类不法分子42名，其中刑事拘留2名、教养1名、治安处罚21名，教育释放12名，沉重打击 了不法分子的嚣张气焰，维护了人民群众的生命财产安全。
2.按照打防结合的方针，配合派出所积极开展严打和专项治理斗争。做为派出所的一支机动力量，常年坚持全天侯治安巡逻，重点加强对首脑、要害单位周围的值勤巡逻，认真维护好重点地段的社会秩序。全体队员划分班次和责任区在辖区大街小巷、居民楼群值班巡逻，维护社会面上的治安秩序，缓解了警力不足的矛盾，使民警们腾出时间、集中精力做好人口管理和基础工作，保证了各项公安工作的正常开展。
3.发挥骨干作用，促进辖区联户联防工作的开展。1999年，5 名联防队员冒严寒斗酷暑，披星带月，风雨无阻按时上线，充分发挥骨干作用，分头带领辖区联户联防人员在辖区5条交通干线上开展治安巡逻，为消除不安定因素，预防和打击违法犯罪发挥了积极作用，实现了“治安工作社会化，增强社会整体防控能力”的工作目标。
（五）治安联防队发展的问题。
1.出路问题。治安联防队员多是来自于济南市郊的农民，主要是寻求就业，谋求发展。但是治安联防队员对前途大多感到迷茫，主要是没有转警的机会。据统计，自1993年建立治安联防队以来，仅有一人是反扒能手，业务尖子，有些民警还是他的学生。由于工作业绩突出，转到公安机关工作，只是当了一名工人，还没有转为正式警察。联防队员随着年纪的增大，结婚成家，许多人不得不考虑将来的出路，仅2000 年1—6月，就有60％的老治安联防队员调走。为此，笔者建议， 是否可以从老治安联防队员中，选择德才兼备、业务过硬的优秀人才，充实到派出所。可制定下列条件：（1）自学完大专以上课程，获得电大、 夜大、函授等自学考试的文凭；（2）在治安联防队连续工作3年以上；（ 3）公安业务突出，并在工作中有突出贡献的。这样，可使治安联防队员中的少数人才有从警的可能性，可以稳定这支治安联防队伍。
2.意外伤害保险与补偿。治安联防队员没有公费医疗，也没有意外伤害保险与补偿。队员每天从事着执法辅助工作，多数战斗在对敌斗争的第一线，具有一定的危险性。一旦在与犯罪分子的斗争中受伤，谁来支付医疗费用已成为困惑派出所领导的问题。为此，笔者建议从联户联防费中提取一部分，为3年以上工龄的联防队员购买意外伤害保险。3年以下队员的工伤，按“见义勇为”的伤害处理，由社会、公安机关协商解决。
3.执法权问题。按公安部有关文件规定，联防队员不具备民警的执法权力，只能协助民警将犯罪嫌疑人扭送公安机关。但在实际工作中，情况却不是这样。基层的作法是：（1）“民警权力转移”。 在处理治安案件与刑事案件中，如果正式民警在场，则治安联防队员按民警的命令行使一定的执法权。如询问、拘留、送交等等。（2 ）“执法错误追究民警”。一旦联防队员在辅助执法发生错误与失误，追究在场民警或值班民警的责任。执法权是决定治安联防队存与废的关键问题。联防队是全日制执法辅助力量，没有一定的执法权力，理论与实践的矛盾很大。笔者认为，随着辅助警力的不断发展，执法权也应有相对应的发展与突破，是否可根据基层公安机关的作法，给全日制治安联防队以“辅助执法权”？对此，可开展讨论，逐步澄清认识。
4.制服问题。治安联防队不允许着人民警察制服，不允许佩戴警衔。因此，治安联防队着装不统一。有的着警服但不佩戴警衔；有的着保安公司的服装；有的着迷彩服。五花八门，很不正规。笔者建议可参照英国“特别警察”的方法，配发（或由个人购买）区别于人民警察的统一制做的“联防队制服”，并为联防队员专门设计警衔（或叫级别标志）。
五、趋同与差异
（一）就辅助警力的概念而言，中西没有统一的名称或定义。我国的叫法有治保会、联防队、保安公司等等。西方有特别警察、私人安全公司、警察承包制等等。名称混乱，内涵复杂。
中英辅助警力比较
中国(杆石桥) 英国 备注
1.全日制集宿治 特别警察(Special 差异较大
安联防队 Condtable)
2.联户联防巡逻队 合同安全员(Contract
Security)
3.反扒打击现行组 无对应形式
4.内保组织 治保会 邻里守望制
5.暂住人口管理站 无对应形式
6.看车场(棚)站 警察承包制
(Contracting out)
7.制治安三情信息员队伍 制止犯罪信息员
(Crimestop)
8.保安公司 私人安全公司(The Private
Security Industry)

（二）从辅助警力的历史上看，无论是中国还是西方都有深远的历史渊源。古代中国是一个具有高度社会组织水平的文明古国，镖局、更夫、保甲制度等都是辅助警力的早期形式。古代欧洲也有许多辅助警力的萌芽，如在不列颠的“太兴保甲制”、“擂鼓鸣金捕盗制”、更夫等等。辅助警力是人类社会 所共有的组织形式。
（三）在西方“警力私有化”是一股不可抗拒的历史洪流。在市场经济的条件下，警察效益（即投入与产出的比例）将辅助警力推上了历史的舞台。经济力量促使警务主体与警务形式的变革，这是一条不以人们意志为转移的客观规律。
（四）辅助警力的形式尽管在中西方各有千秋，形式各异，但大趋势是趋同的，许多形式是可对应的。
从上表比较看出，趋同大于差异。而差异部分，即是我们所常说的“特色”。
（五）正确分析“特色”。
1.全日制集宿治安联防队，这是西方没有的，西方的类似组织叫“特别警察”（特别公安员）。但特别警察不实行集宿制，不全日制工作。笔者认为，杆石桥派出所的全日制集宿治安联防队是世界范围内的一种创举，它是弥补警力不足的一种好形式。这一创举应在实践中不断完善、不断推广。
2.暂住人口管理站是杆石桥派出所的又一特色。这是西方所没有的。我国是世界上实行户藉制度的少数国家之一。暂住人口管理对维护社会稳定，发现犯罪嫌疑人线索有着举足轻重的作用。而西方没有户籍制度，对暂住人口的管理远不如我国。1992年以后，欧洲共同体12国允许人员就业自由流动，跨国迁移、居住，跨国就业都没有障碍。[2] 这无疑对暂住人口的管理造成了很大的冲击，西欧跨国犯罪的迅速上升就说明了这一点。
（六）杆石桥派出所的“8种辅助警力组合”， 即“辅助警力金字塔”，形成了全面的、全天侯的、立体的辅助警力格局。这在西方警察机关，特别是基层警察机关中是难得一见的。可以说，西方的辅助警力是各自为政，没有统一的组织与调配。而我国由于有“综合治理”的全面规划，使辅助警力可以全派出所一盘棋，全市局一盘棋，综合调配，统一规划。
（七）关于辅助警力的比例。警察私有化是西方警务改革的主要内容。辅助警力在西方一般可占到正式警察的2.5倍。[1]杆石桥派出所正式警力28人，而辅助警力即使按最低标准约117 人（不包括保安公司和治保会人数），两者比为1∶4。杆石桥派出所副所长徐长斌认为，辅助警力还要多。杆石桥派出所下辖100多个单位， 每个单位专职的门卫与传达室的工作人员有2—3人，这样就有200余人。如果加上门卫， 那么辅助警力将达到317人，则警察与辅助警力的比例为1∶11。可见，我国的辅助警力比例远远大于西方。这一发现十分重要，为揭开我国警民比例偏低的迷底提供了一定的解释。西方警民比例一般为300—400名居民配备一名正式警察。而杆石桥派出所的警民比例为1200名居民配一名正式警察。西方比我们高出3倍。如果将辅助警力是正式警力的4—11倍这个因素综合考虑，就会对回答我国警力为何可保持较低的比值这一问题有一个更完整的答案。
改革开放以来，我国对西方辅助警力与警察私有化改革趋势的介绍不多。济南市公安局有关辅助警力的一系列改革与创举，大都属于“摸着石头过河”，自己想出的土点子与土方法，其中大部分都能与西方警务改革的大趋势接轨。可谓“天下英雄所见略同”。市场经济在我国才开始20多年，但顺应市场经济的辅助警力模式却很早就在杆石桥派出所出现、萌芽并走向成熟。愿全日制集宿治安联防队、暂住人口管理站、反扒打击现行组等这些独创的新型辅助警力形式不断完善，并走向世界。
【参考文献】
[1] 王大伟编著：《英美警察科学》，中国人民公安大学出版社，1995年版。
[2] 王大伟 付有志编著：《世界警察理论研究综述》， 群众出版社1998年版。