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农民问题及政府责任
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：朗佩娟 主题类号：D01/公共行政 【 文献号 】1-1191 【原文出处】《中国行政管理》 【原刊地名】京 【原刊期号】200102 【原刊页号】5～7 【分 类 号】D01 【分 类 名】公共行政 【复印期号】200103 【 标 题 】农民问题及政府责任 【 作 者 】朗佩娟 【作者简介】朗佩娟 中国政法大学政治与管理学系 【 正 文 】 农业、农村和农民问题始终是我国经济发展和社会稳定的重大问题，而农民问题又是认识、分析、解决“三农”问题的核心。 1978年以来，我国农民阶层的分化速度最快。农民阶层的分化主要表现在职业分化（离土）和地域分化（离乡）。1978年以前，农民不仅户籍在农村，而且工作、居住也在农村。1978年以后，对于许多农民来说，仅仅户籍在农村，工作、居住不一定在农村。据国家统计局1994年的统计，9亿农民中有7.97亿居住在农村，占据农业户口人数的88.40%，另外1.05亿人居住在城镇。另据一项抽样调查，在农村劳动力（持农业户口）的职业构成中，农业劳动者阶层占63.4%，集体企业劳动者和城镇农民工阶层占12.2%，集体企业管理者阶层占0.8%，私营企业主阶层占0.8%，雇佣工人阶层占3.0%，个体劳动者阶层占6.5%，其他劳动者阶层占4.4%，村级管理者阶层占0.6%。本文所涉农民主要指农业劳动者阶层。 改革开放以后，政府运用利益杠杆，采用土地家庭承包经营的方式，调动了农民在人民公社体制下被冷却了的劳动积极性，农民的处境得到很大改善。但是我国现实农民问题依然是严重的。主要表现在： ——农民民主自治尚未真正落实。 农民民主自治是广大农民直接行使民主权利，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治制度。按照我国已颁布的法律和政策的规定，农民民主自治主要包括四个方面的内容。一是以直接选举村民委员会为主要标志的民主选举，二是以村民会议或村民代表会议为主要形式的民主议事、民主决策，三是以村民自治章程和村规民约为主要依据的民主管理，四是以村务公开、民主理财、民主评议和村民委员会定期报告工作为主要内容的民主监督。 尽管农民民主自治已具备了人们所注意的国家法律和政策文本，但在具体实施中却存在严重问题。以民主选举为例。民主选举即村民按照《中华人民共和国宪法》、《村民委员会组织法》和各地的《村民委员会选举办法》等法律法规，由村民直接选举或罢免村委会成员。由于民主选举是农民民主自治的必要前提或最重要基石，关乎农民的切身利益，农民自然关注选举的程序和结果。但在村级管理者经济问题严重、农民负担过重的地方，一些人为了保住自己的权力和既得利益，便采取多种不正当或违法手段操纵选举，诸如不经民主程序而由现任村管理者指定村委会成员候选人；利用宗族、宗派、宗教势力上门游说；请客送礼，暗中贿赂选民；直接用金钱购买选票；指定的村委会成员候选人携投票箱入户收取选票；不当场计票并公布选举结果；甚至暗杀经民主推荐并以高票当选的村委会主任候选人等。值得注意的是，有的乡（镇）政府亦违法行政，粗暴剥夺农民的选举权与被选举权，为村级管理者提供了行为示范。福建某村选举，在未向选民公布选举时间和地点的情况下，私自组织流动票箱找选民投票，并将票箱拿到乡政府计票，被县政府部门裁定为无效选举，但乡政府却拒不纠正。河北某乡政府非法任命村委会主任，被所在市政府发文予以纠正，但乡政府并未执行市政府决定，使非法任命的村委会主任长期当政。据民政部门统计，1998年后，随着修订后的《村民委员会组织法》的颁布和选举的深入，涉及村委会选举的来信、上访急剧增多，在总信访量中所占比重已分别上升到5%和17%。1999年第一季度，民政部门接待的关于村委会选举方面的集体上访已居各类集体上访中的第一位，1月份平均每3天就有一起关于村委会选举的集体上访。 民主选举应遵循公平、公正、公开原则，目的是把农民信任的人选择、放置到村级管理者的位置上。公平即凡有选举权和被选举权的农民应人人平等，一视同仁；公正即选举操作应中规中矩、公道正派；公开即增加选举透明度，能够向选民公开的信息一律公开。如前所述，民主选举是农民民主自治的必要前提或最重要基石，但是，由于村级管理者的违规操作和乡（镇）政府的违法行政，农民通过自己的代表人物参与村级事务的民主决策、民主管理、民主监督就失去了现实可能性。一旦农民被无情排斥在民主自治过程之外，农民民主自治也就被虚化了。 ——农民经济利益得不到切实保障。 当前，我国农业和农村经济发展中的一个突出问题是农民收入增长缓慢，这一问题已成为制约我国农业乃至整个国民经济发展的一个重要因素。这一问题固然是我国农业发展阶段性变化的反映，但也是 农民经济利益长期受损的反映。主要表现在：第一，乱挖乱占耕地，毁坏农田，使农业劳动者阶层失去赖以生存的手段。第二，农民负担过重。农民负担有显性负担和隐性负担之分。显性负担表现为合法的税收、统筹、提留、行政事业收费和非法的乱集资、乱罚款、乱摊派、乱收费等。隐性负担表现为国家宏观产业政策造成的工农业产品剪刀差长期高居不下，农业的比较效益低，使农民利益在无形中受到损失。按照国家政策，农民显性负担的合法部分不能超过上年农民人均纯收入的5%，但在不少地方，这一界限形同虚设，农民负担不但没有减轻，反而越来越重。一些农民因交不清税费而被关押、毒打，甚至惨遭枪杀。第三，强行解除依法签定但未到期的农民的承包合同。第四，挪用、挤占购粮款，收购粮锦、蚕茧等农产品不付现金，打白条或变相白条，长期不予兑付，给农民生产、生活带来诸多困难。第五，一些种子站、技术推广站等农业服务组织，以权谋私、掺杂使假，将劣质种子、农药、农膜等农用物资出售给农民，使农民一年辛苦无所收获。第六，违背科学原则与方法，在缺乏训练指导和实验示范的情况下，强行大面积推广农业科技项目，使农业新技术在推广过程中遭受不应有挫折。第七，农用物资市场混乱，供应中间环节多，售价层层加高。第八，为数不少的村级财政混乱，财务不公开，甚至多年不记账，向农民征收的提留统筹款的使用去向不明，给不法分子侵吞集体资产创造了可乘之机。第九，由于各类工业企业在生产过程中所产生的负作用性，特别是土地、河流、湖泊等的污染，使从事养殖业（特别是水产品养殖业）的农民损失惨重。 农民经济利益是农民最为关心的利益，也是农民其他一切利益的物质基础。因为，人们对于社会事务的积极关注，必须有一个最低限度的物质水平。对此美国学者科恩指出：“社会成员如不享有最低限度水平的物质福利，任何社会也不能指望长久维持自治”。“使公民体力情况恶化并迫使他们主要或完全关心自己或家庭生存问题的经济条件，是不可能产生有生气的民主的”。显然，“严重贫困的群众，根本无法获知参加公共事务的足够信息，对公共事务进行有效的讨论，进行有效率的组织，并接触他们的代表”。因此，对于农民经济利益失却而形成的潜在危险，任何一个负责任的政府都不可能熟视无睹。 对于农民问题的解决，政府负有重大责任。政府是公共权力组织，公共权力必须面对公共问题，这是公共权力与私人权力的区别所在。此外，在由立法、行政、司法所构成的公共权力结构中，行政权力的职能分工侧重于公共利益的实现，这是行政权力与立法权力、司法权力的区别所在。鉴于国家对农民的长期的制度性歧视这一客观现实，政府解决农民问题一方面应着力于系统的制度配置与完善，另一方面应着力于自身行为方式的转变。通过新规则的安排和旧规则的修订，为我国农村的发展提供公正合理、运作有效的制度体系，为农业劳动者阶层提供系统化制度性保护；通过自身行为方式的转变，进一步调整政府与农民的关系，使政府与农民的矛盾得到缓解。 一、系统的制度配置与完善 政府掌握着制度配置与完善的政治资源（宪法秩序、权力、权威、组织等）和技术手段。因此，由政府进行系统的制度配置与完善是极为有利的。根据目前我国农民的实际问题，政府要着重配置与完善下述制度： 1.稳定和完善土地家庭承包经营制度。土地是农业最基本的生产资料，耕种是农民最主要的生产活动。由于土地的改造、升级或土地的投入产出是一个长期的过程，因此，必须延长土地家庭承包经营期限，稳定农户对土地的承包关系。农民只有在获得了长期、稳定的土地承包权，解除了后顾之忧的情况下，才舍得向土地投资、投劳，也才有恒久的收入来源。现在，新一轮土地家庭承包经营周期已经开始，政府首先应遵循“大稳定、小调整”的原则和一定的审批程序，公正、合理、细致地做好农户间的土地调整工作，与农民签订规范的土地承包含同并严格信守；随后应引导农民妥善处理好家庭承包经营与发展市场经济、规模经济、集体经济的关系，寻找出土地家庭承包经营与市场经济、规模经济、集体经济的结合点，使农民在新一轮土地家庭承包经营周期中得到更多的实惠，在经济收入、物质生活等方面有较大幅度的提高和改善。 2.完善农民民主自治制度。政府应完善农民民主自治制度所包含的各项具体制度，包括民主选举制度、民主决策制度、民主管理制度、民主监督制度等。现在我国一些地方的农民已在民主选举的关键程序上积累了相当的经验，诸如“海选”、预选、竞选、设立秘密划票（投票）间等。还有一些地方的农民创造了“村民代表会议”这一村民会议的特殊形式，在村民代表的推选、职能、任期、与村民委员会的关系等问题上做出了有益的探索。政府应遵循依法建制、农民参与、综合配套、便于操作的原则、途径调查研究、经验总结、制度固定等主要程序，将农民在实践中创造且行之有效的做法提升为法规、规章，尽快制定出《村民委员会组织法实施细 则》、《村民委员会选举办法》、《村务公开规定》、《村民委员会成员行为规范》、《村民民主议事和民主监督规则》等规范性法律文件，使农民民主自治有章可循，使宪法和基本法赋予农民的各项民主权利真正得以实现。 3.建立与完善对农民的社会保障制度。随着我国农村改革的深化和市场体制的建立，以土地保障、家庭保障、储蓄保障、互助保障为主的传统保障体系已无法承担起对农民的全部保障职能。因此，建立与完善一套与农村改革和发展相适应的新的社会保障体系，妥善解决农村新的社会矛盾，增强农民对社会生活的安全感和满意度，是保持农村社会稳定、促进农村经济发展的迫切需要。对农民的社会保障制度包括教育奖励制度、劳动就业制度、贫困扶助制度、灾难救济制度、公费医疗制度、退休养老制度等。政府应通过自身社会职能的积极履行，使农民享受社会保障的人数、形式和水平不断发展，从而使广大农民也享受到那种“劳动就业有保障、入学参军有补助，天灾人祸有救济，老弱病残有依靠”的社会公平。 4.配置新的户籍制度，加速农民非农化过程。无论从农民还是从非农民的视角看，对于现代化这一社会变迁来说，农民非农化、农民身份的变革都是一次更为深刻、更为壮观的变革。因为，一个国家的现代化过程，也就是国民经济中农业所占比重不断缩小、就业结构中农业劳动力所占比例不断降低的过程。与这一过程相伴，人口则不断从农业领域向非农业领域、从农村向城镇转移或迁徙。因此，改革束缚农民流动的制度，解除户籍对农民的限制，还农民以变换身份的自由权利已势在必行。在这方面，工业反哺农业、减轻农民负担、发展乡镇企业、加速小城镇建设、弱化市民特权等都是十分有效的途径，但政府根据社会发展水平和城镇承受能力适时改革旧户籍制度、配置新户籍制度则是更为直接、更为根本的途径。其方向是：淡化城镇户口与农民户口的界限，逐步取消农业户或非农业户的世代传袭制，允许农民在城乡间自由迁移；农民进城落户应在就业、就医、子女入托（上学）等方面享受与城市居民同等的社会服务，使他们成为真正的城市居民。农民只有在城镇中取得了合法身份并具备了生存竞争力的情况下，才能丢弃其“兼业”和“两栖”特性，彻底融入国家现代化的进程。 二、政府自身行为方式的转变 如同说“土地有问题但不是土地问题”、“民工潮有问题但不是民工问题”一样，农民问题的实质也并非种田人的问题。事实上，发生在农民身上的所有问题几乎都与政府的行为方式有关。因此，调整政府自身的行为方式，建立政府与农民全新的关系模式是完全必要的。 1.正确处理乡政与村治的关系。现阶段我国农村管理体制中存在着两种相对独立的权力，即乡（镇）行政管理权和村民自治权。自20世纪80年代初实行“乡村分治”以来，有关乡政与村治关系的争论一直没有停止。尽管两权的运用范围和功能不尽相同，但其最终来源和总体目的却是相同的。在现实中国的政治背景下，处理两权关系的合理做法是恰当划分乡政与村治权限、规范政府行为，从而实现乡政与村治的有机衔接。具体来说，在处理村级公共事业方面，村委会应发挥自治组织功能，乡政只起指导作用；在落实农产品收购合同、土地管理、控制农民负担、农业产业结构调整、计划生育、征兵优抚、扶贫等国家任务方面，村委会应协助乡政府予以完成。乡政与村治的有机衔接，目的是避免“过度自治化”和“附属行政化”情形的出现，达到乡村社会与国家力量的“强强结合”，使政府重新获得广大农民特别是富裕农民的政治支持。 2.尊重农民的生产经营自主权。在市场经济条件下，农户作为市场的主体，是自负盈亏的独立的商品生产经营者，享有生产经营自主权，对此政府应予充分的尊重。具体来讲，一是允许农民按照国家需要和市场需求，依据效益原则安排种植计划，不强迫农民种这种那。二是允许农民在完成国家定购任务之后自主销售所生产的农产品，不搞地区封锁。三是允许农民根据家庭经营的需要和自己的意愿，选择适合的生产经营组织形式，不强制农民参加某种生产经营组织。四是采取训练指导、实验示范的方法，引导农民自觉自愿参与农业新技术的普及与推广。政府只有在充分尊重农民的生产经营自主权的情况下，国家的粮食产业结构才能得到合理调整。 3.切实剪除农民不合理负担。现在，一些地方的农民不合理负担已远远超过了农民的承受能力，农民不合理负担已成为影响农民积极性的突出问题。由于农民负担基本上是按地亩分摊的，因此，农民负担重主要是种田人负担重。这个问题不解决，农民不可能有安心下力种田的积极性。值得注意的是，农民所承担的不合理负担有许多与政府行为有关，例如政府下令所搞的诸多不切实际的“达标升级”活动、县乡两级政府机关的机构人员膨胀、农业服务组织在利益驱动下的强制服务、乡财政所的乱征税费等。因此，剪除农民不合理负担的关键是政府对农民财产权利的真正承认、尊重与维护。一方面，各级政府应承认、尊重农民的 财产权利，即农民对自己合法财产的拥有权利和支配权利。因此，没有法规依据的提取就是剥夺了农民的财产所有权，违背农民意愿的集资就是侵犯了农民的财产支配权。农民的钱究竟怎么用，归根结底应由农民自己决定，即便是搞建设、发展社会公益事业，也应遵循量力而行和农民自愿原则，否则就是对农民财产权利的蔑视和侵犯。另一方面，政府应采取强硬措施，切实维护农民的财产权利，包括制定减负规定、成立减负监管组织、开展减负定期检查、清理涉农文件、建立“农负监督卡”、惩处农民财产权利侵犯责任者等。 4.按照价值规律同农民进行经济往来。作为商品生产者，农民必须考虑所出产品的销路和销价。按照价值规律同农民进行经济往来，关键是建立农产品价格随行就市机制。近年来，国家几次提高粮棉等主要农产品收购价格，给农民以实惠，但由于工业品特别是农业生产资料价格上涨过快，造成农产品生产成本过高，农业生产的比较利益并未提高。因此，政府应致力于深化农产品和农业生产资料流通体制改革，进一步理顺价格关系。国家除要求农民履行交售定购粮义务外，其他农产品应按市场供求关系定价并逐步放开购销。与此同时，国家还应根据当年粮食平均利润和市场价格确定一个最低保护价，当市场出现区域性、年度性剩余或卖粮难时，国家按保护价敞开收购粮食，以避免“谷贱伤农”一类的事件发生。 5.建立国家对农业的支持和保护体系。农业是社会效益大而自身比较效益低的基础产业，且需承受自然和市场的双重风险。如果不加保护，农业在市场竞争中极易处于不利境地。从我国实践和各发达国家的情况看，国家对农业的支持和保护主要体现在帮助农业增强竞争能力和减少风险。具体来讲：一是国家国民收入的二次分配向农业倾斜，增加对农业的投入，支持农业改善生产条件（农田水利建设、农科技术推广、农用机械设备、农业生产资料等），同时增加对农业自然灾害保险的补贴，以提高农业生产力水平和抵御自然灾害的能力。二是建立、健全主要农产品风险基金制度和储备调节制度，以降低农业的市场风险。三是实行“轻赋税”政策和有利于农业发展的产业政策，以增加农业的自我积累和自我发展能力，并吸引社会资源向农业流动。保护农业，农业竞争能力的增强和风险的减少，实质也就是保护了农民特别是农民的生产积极性。 上述农民问题解决的各项方法之间有着很强的关联性。这种关联既是逻辑的，更是历史的。首先，政府着重配置与完善的各项制度是相互关联的。表现在：制度保障农民在“有恒产”基础上实现政治参与和社会公平，并作为不可或缺的重要组成部分而逐渐融入到现代化整体发展之中。其次，政府自身行为方式的各项转变是相互关联的。表现在：通过乡政与村治关系的调整，给农民以充分的经营自主权和财产支配权，并在价值规律和国家宏观经济政策的作用与保护下，使农民拥有持续增长的经济收入、稳定富足的物质生活和健康文明的精神生活。 目前，我国农民面临一系列问题，诸如地权调整、农民权利、农民负担、村政改革、乡企转制、农民劣根性、农民教育、农民流动等。但是，农民问题的根子实际在政府、在城市。改革发展至今，“就农言农”已很难奏效。“中国问题的实质是农民问题”的提法应改为“农民问题的实质是中国问题”。在解决这些问题的过程中，各级政府负有不可推卸的责任，牢记这一点尤为重要。 【参考文献】 [1]中国行政管理学会信访分会理论研究部．新时期信访理论与实践[C].北京：中国民主法制出版社，1998. 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