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大城市的车路矛盾及其缓解对策
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 一、大城市的车路矛盾 （一）车路矛盾的现状 截止2002年底，我国50万人口以上的大城市（含特大城市）已发展到450个，其中100万人口以上的特大城市已达171个，200万人口以上的特大城市达33个，400万人口以上的特大城市有10个（《中国统计年鉴》，2003年，第387页。）。在660个城市中，大城市数量占68%，其中特大城市占26%。随着城市化的加速推进，今后大城市数量还将大量增加。与中小城市和小城镇相比，大城市一方面人口密度高，“人路矛盾”比较突出；另一方面居民收入水平较高，汽车购买能力较强，人均汽车拥有量较多，“车路矛盾”更为尖锐。因此，分析大城市的车路矛盾具有典型意义。 20世纪80年代到90年代中期，北京、上海、天津、沈阳等大城市机动车年均增长13%左右，而同期道路密度仅增加5%左右。90年代后期以来，大城市机动车增长速度进一步加快，轿车、客车、面包车和摩托车的增幅年均在25%以上，道路建设的速度始终跟不上机动车增长速度。目前，我国百万人口以上的特大城市人均道路面积普遍低于全国平均水平，而城市交通量却以年均约20%的速度增长，车路矛盾非常尖锐：部分大城市中心区车道高峰小时饱和度达95%，全天饱和度超过70%，持续堵塞可达6.5公里以上，车速下降到每小时10公里左右。 以北京市为例。1986~1990年市区干道交通负荷年均递增4.5%；1990~1994年市区干道负荷年均递增猛升到18.5%，市区交通干道饱和度达85%；目前市区主要干道负荷度已达90%。1994年全市发生交通拥堵11641起，1995年12128起，1996年16798起，1997年高达62949起（参见杨菊芳《北京交通的秩序管理报告》，2001年4月22日《北京青年报》。）。交通拥堵造成机动车行驶速度缓慢，市内公共汽车平均行驶时速70年代为30公里，80年代降为20公里，90年代更降到10至13公里。1996年市区干道平均车速为15~20公里/小时，中心区平均车速降至10~15公里/小时。据1995年10月的调查表明，市区11条主要干道的机动车时速降至12公里，其中，东单北大街时速只有7.8公里（徐春秀“中国大城市交通可持续发展研究——以北京市为例”，载于1999年第5期《城市问题》。）。然而，机动车一直在高速增长，到2000年底，北京市有160万辆机动车，其中私人轿车已占全市轿车保有量的54%，私人购车已占新车销售的70%以上，全市拥有驾照的人员高达260万人，非机动车保有量已近1000万辆，其中自行车930万辆。 （二）车路矛盾的发展趋势 随着国民经济的持续增长和人民生活水平的不断提高，随着人口城市化和大城市郊区化的不断推进，未来一段时期我国汽车生产和销售将进入高速增长轨道。根据国务院发展研究中心产业经济研究部的预测，从目前到2020年，汽车以及其中的轿车和家用轿车保有量和需求量的增长速度都将保持在较高的水平上。如汽车总保有量将从2002年的2124万辆增加到2020年的13341万辆，增长6.3倍，年均增长35%，同比增长率可始终保持在8%以上（见下表）： 汽车需求和保有量的大规模增长，将加大城市道路等基础设施供给与运营的压力。如果目前的城市结构、交通模式和交通管理制度不能得到较快的优化和改善，道路等基础设施建设不能相应增加，则大城市的车路矛盾会呈加剧趋势。 （三）车路矛盾的影响 车路矛盾给大城市经济与社会发展带来了多方面的负面影响。 首先，降低了运输和通勤效率，增加了社会福利损失。车路矛盾引起的交通拥堵，不仅增加了人们通勤和出行时间，而且增加了物流成本，还造成了能源消耗和浪费，增加了人们的烦恼。1996年上海市因交通拥堵造成的公交营运里程损失达4222.7万公里，日均损失里程比1986年增加220%（徐春秀，“中国大城市交通可持续发展研究——以北京市为例”，《城市问题》，1999年第5期，第38～41页。）。据测算，车路矛盾造成的时间浪费和行车成本损失约占国民生产总值的1%，有的大城市可达到所在城市国民生产总值的10%左右。由于加大车辆投入可以弥补运量损失，因此交通运输效率的下降反过来又刺激了车辆的购买，车辆增加又势必导致交通的进一步拥堵，造成恶性循环。 其次，造成了环境污染。车路矛盾引 起的交通拥堵，增加了能耗和尾气等污染物排放量，当汽车的时速从40公里降到10公里，燃料消耗量增加1倍，污染物排放量增加2~4倍。据估计，北京市非取暖季节大气污染的一半和冬季取暖季节大气污染的1／3是汽车尾气造成的。就全年平均来讲，北京市区大气污染39.1%的一氧化碳、74.8%的碳氢化合物和46.2%的氮氧化合物是机动车尾气排放的（徐春秀，“中国大城市交通可持续发展研究——以北京市为例”，《城市问题》，1999年第5期。）。另外，车路矛盾增加了噪声污染，据统计，部分城市交通噪声约占城市噪声的75%。 再次，增加了交通事故。公安部交通管理局提供的数字显示，我国交通事故总量由1986年的29万起上升到2002年77万起，年均增长6.3%；死亡人数由1986年的5万人上升到2003年的10.9万人，年均增长5%，连续十多年居世界第一。1999年我国万车死亡率（每1万辆车的交通事故死亡率）为15.45，而同期美国是2，法国是2.5，日本是1.3，韩国是8.2。2002年，我国的万车死亡率为13.71，虽略有下降，但依然大大高于发达国家及某些发展中国家。交通事故已经成为各种事故中的“第一杀手”：在2002年的各类事故中，交通事故死亡人数所占比例为78.5%；2003年上半年，这一比例为76.3%。按照2002年交通事故死亡10.9万人计算，每天约有300人死亡，相当于每天掉下一架飞机。此外，2002年全国道路交通事故共造成56.2万人受伤，直接经济损失33.2亿元。 二、车路矛盾的主要成因 车路矛盾从表面来看是车太多、路太少造成的，但从深层看涉及到城市结构、交通模式、交通管理制度、路以外的其他交通基础设施的配套等方面。由于车越来越多是经济社会发展的必然趋势，因此不必从车太多这个角度做过多的讨论。从国际经验来看，车路矛盾的根源主要不是车太多，而是城市结构、交通模式、交通管理制度等方面存在问题。 （一）城市结构不合理 城市结构是指城市内部不同功能区之间和城市内外之间的布局和联结关系。城市结构是否合理，对城市人流、车流、物流和信息流的效率影响极大。城市结构不合理，会降低车流的速度，降低道路使用和道路配置的效率，加剧车路矛盾。城市结构不合理主要是由城市规划引起的。 城市结构不合理主要表现在如下三个方面： 一是中心区与外围区（指城区的外围区）连接不畅。造成这种状况的一个重要原因是“摊大饼”式规划思路，其特点是“单中心＋环线层级扩散”，北京最为典型。“摊大饼”模式虽然有利于环形行使，可缓解环线周围的交通压力，但没有解决中心区人流和车流向外围区疏散的问题。而随着居住区向外围区和郊区转移，不是市区内环形行使而是从市区向外围区行使成为车流和人流主要动向。以环线为主的“摊大饼”模式，一方面人为地增加了许多车辆的行使路程；另一方面不利于车流向外围快速疏散。这是加剧车路矛盾的重要根源。 二是城区与郊区体制脱节。人口不断向郊区疏散（或城市郊区化）是大城市发展的必然趋势。人口向郊区顺利疏散的一个重要前提是不存在体制障碍。而我国由于存在城乡分割体制或城乡二元结构，大城市市区是可享受各种特权和福利保障的城市体制，郊区则是不能享受平等国民待遇的农村体制。这种体制使得大城市居民不愿意向郊区转移，而是过多地拥挤在人口密度越来越大的城区，加剧了车路矛盾。 三是住宅区与工作区距离太远。在规模适度的中小城市或多中心的大城市，住宅区和工作区之间的距离可保持在合适的范围内。而在单中心的大城市，由于工作区大多集中在市中心，而住宅区则随着城市规模的扩大不得不越来越向城外发展，与市中心工作区的距离越来越远。这也加剧了车路矛盾。如北京市的近郊望京住宅区规划人口将达25万至30万，远郊回龙观住宅区规划人口将达30万，其人口规模相当于一个中等城市，但功能只以居住为主，这使得巨量的人口和车辆必须早晚在市区工作区和郊区住宅区之间来回流动。 （二）交通模式不合理 交通模式主要是指各种交通方式或交通工具之间的配置关系。不同的交通方式或交通工具速度不一样，运量不一样，对道路的要求不一样。在一定的道路约束条件下，对交通方式或交通工具进行不同的配置，可达到不同的运载效果。交通模式是否合理，对交通状况影响甚大。 交通模式不合理主要表现在如下两个方 面： 一是私人交通与公共交通的比例不合理，大运量的快速轨道交通系统严重不足。公共交通的单车运载量比私人交通大得多，或者说在同样的道路上达到同样的运载效果所需公共交通的车辆较私人交通少得多。公共交通比重高，意味着车路矛盾可大大缓解；反之私人交通比重高，则意味着车路矛盾加重。遗憾的是，从20世纪80年代中期开始，我国大城市的公共汽车交通(含无轨电车)出现全面衰退，90年代初多数大城市的公共汽车使用率从原来的30%下降到10%以下，公共交通车辆的运营速度也呈下降趋势。同时，地铁、轻轨铁路、城际列车等大运量的快速轨道交通系统在许多大城市严重短缺，不利于市区人口向郊区疏散，加剧了车路矛盾。 二是交通混行问题严重。部分大城市的交通设置、交通管理和居民的交通意识，都没有很好地解决不同交通方式或交通工具的分行问题。自行车仍是我国现阶段多数城市居民的主要出行方式，短距离内的步行也是重要出行方式。由于对自行车和行人的交通管理相对薄弱，居民的交通安全意识也有待加强，自行车和行人对交通的影响甚大。在许多道路上尤其是路口，人车混行、各种机动车与非机动车混行的问题比较严重，加之少数人恣意横过马路、骑车带人、逆行、闯红灯等，都加剧了车路矛盾和交通拥堵。 （三）交通管理体制不顺，制度不健全 即使有合理的城市结构和交通模式，即使道路等基础设施很完善，如果交通管理体制不顺、制度不健全，车路矛盾仍然会很突出。交通管理体制和制度对人流和车流的合理分配影响重大。交通管理体制不顺和制度不健全主要表现在： 一是交通管理体制不顺。我国目前的交通管理属于典型的多头管理，各管理部门之间职能交叉严重。长期以来，我国城市规划和城市道路建设、城市道路安全和交通秩序维护、道路交通管理和公路建设、轨道交通管理分属建设、公安、交通、铁路等部门。交通部门的税收征收、价格制定、重大项目建设还要由财政部、国家税务总局、国家发改委等部门决定。由于各交通管理部门都有自身的利益，往往从各自角度做出指示和决定，相互协调困难，政出多门，由此导致如下问题：一是一些利益较多的交通管理环节存在多部门重复管理；二是一些利益较少甚至没什么利益的交通环节则存在管理盲区；三是一些涉及多部门的交通决策缺乏有效的执行和监督系统；四是多部门齐抓共管往往使下级无所适从。城市规划与交通管理不协调也是一个较为突出的问题，城市规划没有将交通管理较好地结合起来考虑。 二是价格机制未能在交通管理中发挥应有的作用。由于存在外部性和“市场失灵”，交通管理不能完全依靠价格机制；同样，由于存在“政府失灵”，也不能完全依靠政府行政机制，而应在两种机制之间找到一个较好的均衡点。从我国的实际情况来看，交通管理中的价格机制更为缺乏，没有充分发挥价格机制对道路和停车位建设、车辆购买和使用、交通工具配置和流向等的调节作用。如没有对私人汽车在城市中心区和非中心区行使和停靠采取差别性政策；公共交通收费种类偏少；没有对机动车环境污染收费。价格机制缺乏或不充分必然导致车和路的结构不合理，加剧车路矛盾。 三是交通管理制度不健全。不可否认，我国已制定了许多行之有效的交通管理制度，但与飞速发展的交通相比，交通管理制度仍然跟不上需要。如《交通法》、《公共交通法》、《轨道交通法》、《城市停车场法》等必要的交通法规没有制定出来；交通规划、管理和监管的民主参与制度和公示制度缺乏；交通需求管理制度缺乏；市区汽车通行证制度缺乏。针对交通管理人员的权责对称制度不健全；公民交通安全和交通秩序教育制度不健全；交通基础设施建设多渠道融资制度不健全；中心区道路交通总量控制制度不健全；交通流量均分控制制度不健全等。 （四）道路等交通基础设施建设不足和结构不合理 相对于越来越多的车来说，路不够也是造成车路矛盾的重要原因。路不够主要表现在如下几个方面： 一是道路增长赶不上机动车增长。由于道路建设具有外部性，私人投资不合算，政府投资又跟不上，因此常常出现道路供给不足。道路等交通基础设施建设过分依赖财政资金，忽视市场化的社会资金。而随着汽车普及化，对道路的需求越来越大，道路供不应求必然导致车路矛盾。我国城市道路1995年比1980年增长了近3.5倍，而机动车拥有量则由1980年的不足180万辆猛增到1995年的1040万辆，增长了近五倍。城市每万人拥有道路长度从1995年的3.8公里，增加到2002年的5.4公里， 增长1.4倍。而每万人拥有的公交车辆从1995年的3.6标台，增加到2002年的6.7标台，增长1.9倍；出租车数量从1995年的50.4万辆，增加到2002年的88.4万辆，增长1.8倍。全国（而非城市）轿车数量从1995年的33.7万辆，增加到2002年的109.2万辆，增长3.2倍（数据根据1999年、2003年统计年鉴整理。）。全国汽车保有量从1995年的1040万辆，增加到2002年的2053.17万辆，增长了约1倍（来源于国研网数据中心。）。由于北京、天津、上海、广州、深圳等34个大城市的轿车保有量占全国的50%以上，因此大城市轿车增长幅度更高。 二是停车场等发展严重不足。虽然《道路交通管理条例》第72条明确规定：“新建、改建大型建筑物和公共场所，须设置相应规模的停车场(库)。停车场(库)由城市规划部门审核，并商得公安机关同意后，方准施工”，但实际上我国各级公安交通管理部门很少进行整个辖区交通或停车场(库)宏观研究及规划，在审核建筑物及公共场所的配套停车设施时明显处于被动状态，由此造成许多大城市停车场（库）严重不足或空间分布不合理，自备车位不足、配建停车位不足、公共停车场缺乏等。停车位不足或空间分布不合理，必然形成恶性循环，加剧车路矛盾，见下图。 三是主干道与非主干道的衔接不好。在新建和改建城市道路的过程中，过分强调市区道路和主干道，忽视市区道路与城郊公路的衔接和配套，忽视主干道与非主干道（次干道和支路等）的衔接和配套，造成进出市区和进出主干道的交通十分不畅，导致进出城交通影响市内交通、非主干道交通影响主干道交通、“环城快速路能上不能下”等尴尬局面。 三、缓解大城市车路矛盾的主要对策 从逻辑上看，缓解车路矛盾的思路无非有三个：一是相对减少车；二是相对增加路；三是调整车和路的结构。由于相对减少车不符合现代化的方向，因此不是出路；由于相对增加路受土地和资金的限制，因此不是主要出路；只有通过优化城市结构、改善交通模式、改革交通管理制度等手段调整车和路的结构，才是缓解车路矛盾的主要出路。 以北京为例。汽车普及化的趋势不可逆转，增加路已做出了不少努力，但车路矛盾还是越来越尖锐，其原因主要在于城市结构、交通模式、交通管理制度不合理或不健全等方面。因此应主要从这三个方面寻找出路。传统的“车多修路，路多车多，车多再修路”和“限制轿车进入家庭”的解决思路已不能适应新形势发展的需要。 （一）优化城市结构 优化城市结构要在如下方面做出努力： 第一，改变“摊大饼”式规划思路，发展多中心大城市。借鉴大伦敦区规划与大巴黎区规划思路，改变“摊大饼”式规划思路，改变“单中心＋环线层级扩散”建设模式，大力发展多中心大城市。加快进行区域城市体系规划，发展城市群和“葡萄串”式的城镇走廊，将大城市的车路矛盾放在区域城市体系中综合解决。大力发展城市副中心和卫星城镇，将大城市市中心区的人口疏散到副中心和卫星城镇。 第二，加快改革城乡分割体制，消除大城市市区人口向郊区转移的障碍。改革和逐步取消不符合社会主义公平原则、不符合建立全国统一市场经济要求、不符合国际惯例的城乡二元户籍制度、城乡差别福利保障制度等城乡分割制度，允许大城市市区人口和郊区人口根据各自需求和偏好自由流动和优化组合，消除大城市市区人口向郊区转移的体制障碍。 第三，分散市中心工作区，使工作区与住宅区相衔接。与发展多中心城市相配套，重组大城市工作区和住宅区，分散市中心工作区，将工作区与住宅区在不同的城市中心聚集，使工作区与住宅区保持在合适的距离内，并以快速轨道交通将主要工作区和住宅区连接起来。 （二）改善交通模式 世界上许多大城市的交通都经历了四个阶段：以步行和非机动交通工具为主的阶段；以常规电车和汽车为主的传统公共交通阶段；以私人小汽车为主的现代个体交通阶段；以地铁、轻轨、高架铁路等快速轨道交通为主的现代公共交通阶段。城市交通存在如下几种典型模式：一是以小汽车为主、同时实施公共交通优先的模式，如芝加哥；二是依靠组织严密的换乘联运体系，公共交通与个人交通共同发展的模式，如伦敦；三是大力发展公共交通，严格限制私人小汽车的模式，如新加坡和中国香港。 根据国情，同时借鉴国际经验，我国的交通模式可设计如下： 第一，优先发展经济型公共交通。公共交通运量大，对缓解车路矛盾有重大作用。快速轨道交通（属于公共交通）虽然运量大、速度快，但投资巨大。对经济发展水平不太高的大城市来说，重点应发展投资较小的经济型公共交通。适应生活节奏加快的需要，主要应发展快速公共汽车、出租车和单位通勤车等。对公共交通应采取一系列优先和优惠政策，如设立公共汽车专用道；采取信号优先技术，给予优先行驶特权；在规划、建设、投资和土地利用等方面赋予优先特权和优惠政策等。公交经营模式可以多样化：既可采取集团化经营，又可成立新兴公交企业参与市场竞争，也可拍卖线路实行个体承包经营，还可实行政府授权经营等。可通过征收公共交通税、建立公交发展基金、发行公交债券等方式，为优先发展经济型公共交通募集资金。 第二，大力发展快速轨道交通。根据国际经验，发展快速轨道交通是提高公共运输效率、完善大城市立体交通系统的必由之路。快速轨道交通具有运量大、准点快捷、安全舒适、人均占用道路少等优点。对经济发展水平较高的大城市来说，应大力发展快速轨道交通，如地铁、轻轨、市郊通勤铁路和城际铁路等。特别是要在大城市不同中心之间、城市中心区与边缘区之间、主要工作区与住宅区之间发展快速轨道交通。 第三，合理发展私人汽车交通。私人汽车普及化是全面建设小康社会的必然要求，也是各国经济和社会发展的一般规律，因此过分限制私人汽车的发展是不明智的。但由于私人汽车运量较小，人均占用道路面积较多，在道路有限的约束条件下，私人汽车的过快发展是造成车路矛盾的重要原因，因此，对私人汽车的使用（而非购买）进行适当限制是必要的。可采取经济手段，按时段对城市交通拥挤区域的私人汽车行使进行适当限制。重点发展城郊、城际和大城市不同中心区之间的私人汽车交通。 第四，引导自行车和步行交通。自行车是一种非常实用和经济的交通工具，但速度较慢、舒适度较低、人均占地面积较大，而且妨碍其它交通工具的行驶，因此对自行车交通应进行引导，随着经济发展水平的提高进行适当限制。步行是短距离交通的重要方式，是人们锻炼的重要手段。对步行主要是提高人们的交通安全和交通秩序意识。应在城市人口稠密带设置一些步行街。 第五，解决混行交通问题。通过完善交通法规，增加交通分行设置（如水泥墩、铁管栅栏、划线、“猫眼”道钉、中心隔离带、中心分离线、导流岛等），加强交通秩序管理，提高居民的交通秩序意识，逐步解决混行交通问题。 （三）理顺交通管理体制，健全交通管理制度 第一，理顺交通管理体制。为了解决多头管理、职能交叉问题，最好是在国家一级建立“大交通部”（甚至像英国、德国一样建立交通、环境、建筑一体化的主管部门），在市一级可推广大连、南京等地的经验建立“城市交通委员会”，统一协调和管理各项交通职能，加强对交通的综合规划和研究，加强对交通建设财力、人力、物力的合理配置和统一管理，加强与其他相关部门的沟通。此外，可总结和推广深圳市由民众和公务员共同组建“市规划委员会”的经验，从制度上保证民众对城市交通问题的参与和监督。 第二，充分发挥价格机制的作用。借鉴国际经验（如德国慕尼黑市限制个人开车进城，美国旧金山规定汽车载员3人以上时方可走快行道；或实行汽车通行证制度，如意大利罗马市规定只有持通行证的车辆才准驶入城区，而这些通行证不仅价格高，而且数量有限。），对私人汽车采取“鼓励拥有，限制使用”的政策，对私人汽车在城市中心区和非中心区行使和停靠采取差别性政策，在城市中心区和交通高峰时段，适当增加私人汽车的使用成本（如增加停车费和特定路段的空载限制等），鼓励居民在城市中心区尽量使用快速公共交通系统（如地铁和轻轨）。根据公共交通档次的不同，增加公共交通收费的种类，适当拉开收费的差距。尽快对机动车环境污染进行收费，并征收汽油消费税。 第三，建立和健全交通管理法规和具体制度。制定《交通法》、《公共交通法》、《轨道交通法》、《城市停车场法》等交通法规。借鉴中国香港、新加坡和日本的经验，建立交通需求管理制度，加强交通需求管理。建立市区汽车通行证制度。实行相互错开上下班时间的弹性上班制。实行夜间货运制度，限制货运车辆进入或穿越中心区（或定时定区限制）。建立鼓励出行者共乘、适当限制单人开车的制度。建立中心区停车限制制度，控制进入中心区的车辆数。建立责权利对称的制度，加强对交通管理人员的奖惩。 （四）发展交通基础设施 &nb sp; 第一，增加道路投资。道路不足是造成车路矛盾的一个重要原因，而增加道路必须要增加投资。增加道路投资的关键是改革道路投融资管理体制，放宽道路建设准入制度，改变道路建设过分依赖政府财政资金的状况，促进投融资渠道多元化，广辟筹资渠道，如发行专项长期建设债券、采取建设—经营—转让（BOT）方式进行项目融资、允许交通企业发行股票或债券、提供长期低息贷款、通过收取地铁沿线土地房地产开发商的土地费用为地铁建设筹资、鼓励外商投资等。 第二，大力发展停车场。借鉴日本等国家一些城市的经验，制定“拥车者必有其位”或“自备车位”法规，要求所有车辆拥有者必须提供汽车停放场地（路外停车位）的有效证明，方可申请牌照。新建的房地产项目要设置必要的停车场。建立停车场建设多元化投资体制，在停车场土地批租、融资贷款、税收减免、公共设施配套等方面实行优惠政策。不允许随意利用城市道路设置路内停车点，严厉禁止路内非法停车，对违章车辆实施拖吊作业，并处以高额罚款。明确规定路内停车点的收费标准高于路外停车点，以提高路外停车场（库）的利用率。 第三，处理好道路的衔接。借鉴日内瓦和柏林的经验，加大城市中心区与边缘区的交通枢纽与转换节点（转乘中心和停车场等）建设，增加配套设施投资，建立良好的换乘系统，解决好城市快速轨道系统和城市外围高速公路和市郊铁路的衔接，方便地铁、轻轨、公共汽车和私人汽车之间的转乘。同时，解决好城市主干道与非主干道的衔接问题。[图略]
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