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摘要：国内外不少学者对公务员的含义和范围进行过较为广泛和深入的探讨，这些探讨具有积极的意义，但结论却不尽人意，未能深刻揭示公务员的内涵和外延。笔者认为，只有把握了公务员的本质特征，才能将公务员这种国家公职人员与其它国家机关的公职人员区别开来，才能很好界定公务员的内涵和外延，进一步明确国家与公务员的关系，使公务员的权利得到切实的保障，公务员的权力得到有效的制约。
一、公务员的含义
在我国现有的涉及到世界各国政府公职人员的中文出版物中，有的将政府公职人员称为“公务员”，有的称为“文官”，还有的称为“政府雇员”等。这些不同的称谓，固然反映了由于世界各国文化背景、历史传统、社会制度的不同而赋予了它们的不同内涵和外延，但究其实质，这些概念虽说不好通用，但仍有类似之处。如公务员经由国家授权行使行政权，其行为必须向国家负责，因此，在行为上必须受到特定的限制等等。
在英文中，政府工作人员被称为Civilservat，其中并无“官”的涵义，主要指“文职人员”、“文职服务员”。但早期的译著，将它译为“文官”，由于约定俗成的缘故，现在许多著作在介绍外国公务员制度特别是英国公务员制度时，仍沿用“文官”的译名。在美国，有时也使用Civilservat一词，但在绝大多数情况下，政府公职人员都叫做Govenmental Employee其意为“政府雇员”。因为美国人认为，政府公职人员只是政府的雇员，政府与政府雇员之间的关系适用干民法中的合同法，即政府与其雇员间的关系只是一种合同关系.在法文中，政府公职人员称为Fonctionnaire，意为“职能人员”。在我国，从国民党统治时期开始把政府公职人员称为公务员。从文宇表述上来说，是直接沿用了日本对政府公职人员的称谓。由于当时日本的法律制度是以德国的法律制度为蓝本建立的，而德国又一脉相承于法国，所以，我国的公务员制度在某些概念的使用上，与大陆法系的国家相同或相近。为统一起见，本文使用“公务员”这一概念。
目前，由于所持的依据和标准不同，国内学者对公务员所下的定义也很不相同，对众说纷坛的公务员定义表述细加分析和归纳后可知，关于公务员的定义主要有3类：（1）公务员是“行使行政职权，履行国家公务，从事社会公共事务管理的人员”。此类界定触及了公务员的性质，它的出发点是三权分立的基本原则，试图从现实权力的运作中去寻求公务员与其他国家公职人员的性质差异。但它只停留在对事物本质把握的表面层次上，未能进一步深刻揭示事物的内涵。（2）公务员“一般是指通过非选举程序而被任命担任其政府工作的国家工作人员”。这类定义着重从公务员的产生方式和他们担任的是政府工作来区分公务员与非公务员。这种划分过于笼统、模糊，因为它并未使我们将国家公务员与其他的国家公职人员区别开来。就产生方式而言，立法机关、司法机关也有许多公职人员是经由非选举程序产生的。（3）公务员即“在中央和地方各级国家行政机关中任职的工作人员”。这一定义来自于我国《公务员管理暂行条》第三条的规定，这只是确定了一个公务员的范围，或者说只注意到公务员这一概念的外延，忽略了公务员这一概念的内涵。在港台学者中，台湾学者林纪东的定义比较具有代表性，（有人认为他对公务员的界定“甚为严谨，且已成为行政法学界的共识”。）他认为公务员有实质与形式两种定义，公务员的实质定义，指的是学理上的公务员，即“由国家特别选任，对国家服务，且负有忠实义务者也”。其涵义可从3个方面来加以理解：（l）公务员的关系因国家的特别选任而成立，除公务员外，还有许多其他人员在为国家服务，如议员、士兵、自治团体人员的乡镇长，但他们都不是公务员。因为，议员是由于人民的参政权，才使其有机会行使职权；士兵是由干一般人民必须履行的兵役义务而服兵役；自治团体的乡镇长，由于法律的委任而管理国家事务。所以任何人均不能因某种权利或义务的结果，而当然成为公务员，只有经过特别选任的人才能成为公务员。（2）公务员对国家负有服务的义务。公务员参与国家事务的管理，有他固有的权利，但国家任用公务员，主要是让他尽服务的义务，权利只是义务附带的结果。而议员固然也对国家负有服务的义务，但他们是代表国民参与国家事务，因此，他们是以权利为主，义务为从。（3）公务员负有忠实的义务。忠实此文共有4页 上一页 1 2 3 4 下一页
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