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论依法治国首先必须依宪治国
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 摘要： 依法治国首先必须依宪治国。这是由宪法在国家整个法律体系中所处的地位和所起的作用决定的。因为宪法在内容、法律效力、制定和修改程序上作为国家根本大法，具有正当性和正义性，更具有稳定性和权威性，是进行依法治国的前提和保障。在新的历史时期，如何依宪治国，笔者认为应先从依宪治权入手，从规范党必须在宪法和法律范围内活动起步，依法整顿市场经济秩序，从而建立、健全宪法实施的监督机制，只有这样，才能实现依法治国的目的。 依法治国，建设社会主义法治国家，是江泽民同志为核心的党的第三代领导集体作出的战略性选择，也是中国加入WTO后建设有中国特色社会主义伟大事业的必然要求。这一治国方略是一项伟大的世纪工程。依法治国，就是依照宪法和法律的规定来治理国家，管理社会事务。但笔者认为，要实现依法治国，首先要抓住依宪法国这个关键。所谓依宪法国，就是要充分正确地实施宪法，使宪法真正成为全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织的根本的活动准则。 依法治国首先必须依宪治国之原因 依法治国首先是依宪治国。这是由宪法在国家整个法律体系中所处的地位和所起的作用决定的。因为宪法是根本法，规定着国家的根本制度、根本任务及具有根本性的方针政策，是其他一般法律的立法依据和立法基础。这种特殊地位和作用决定了依法治国首先应该依照宪法、依靠法律来治国。 1、在内容上，宪法规定着一个国家有关社会制度和国家制度的一些最根本、最重大的问题，依法治国首先必须依宪治国。因为宪法与普通法律相比较，普通法律的内容只涉及国家生活或社会生活某一特定方面的问题，相对于整体而言只是局部性的社会现象和法律关系。比如，刑法规定定罪量刑方面的内容；民法规定公民或法人的财产关系和人身关系方面的内容；行政法规定行政管理机关与行政相对人之间的管理方面的内容；诉讼法规定诉讼程序方面的内容；等等。这些内容虽然也很重要，但毕竟只限于某一方面的局部性问题。惟独宪法从根本原则和根本制度上规范着整个国家的活动。比如国家性质、政治制度，国家结构形式、社会经济文化制度、公民的基本权利和义务，以及国家机构的组织系统、职责权限、工作原则和制度等各项内容都要由宪法作出规定。所以说宪法的特殊内容无不昭示着依法治国必须首先依宪治国。 2、在法律效力上，宪法具有最高的法律效力，依法治国首先必须依宪治国。我国1982年宪法在其序言的最后一段庄严宣告：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高法律效力。”这便是说，宪法的法律效力高于其他普通法律。这里包含着两层含义：一是宪法在国家整个法律体系中处在最高地位，它与普通法律相比，其效力最高。人们通常把宪法形象地称为“母法”，而把普通法称为“子法”，以显示其从属关系。二是宪法作为国家根本法，是一国之内所有组织和个人的最高行为准则，也是人们进行各项活动的依据和基础。近代各立宪国家也总是把一国之内带根本性的重大问题明确规定在宪法中，并明示宪法的最高法律地位和最高法律效力，以求得到举国上下的一体遵行，维护整个国家的法律秩序和全体人民的根本利益。比如除了宪法自身的规定外，《中国共产党章程》也在总纲部分明确规定“党必须在宪法和法律的范围内活动”。确认宪法的最高法律地位和效力，这对于维护国家法制的统一，维护国家权力的集中和稳定，切实实施依法治国，都是非常必要的。因此，宪法的特殊地位和效力要求我们依法治国首先必须依宪治国。 3、在制定和修改的程序上，宪法较普通法律更具稳定性，依法治国首先必须依宪治国。宪法之所以具有这一特点，根本上仍然取决于它的最高性。一方面，国家的最高法不宜经常修改，也不能轻易修改。我国制定和修改宪法的实践，首次制定和几次大的修改，除1975年宪法外都成立了“宪法起草委员会”等专门机构草拟宪法，最后都由全国人大以全体代表三分之二以上的多数通过。我国之所以对制定宪法和修宪作出特别程序的规定，其目的是为了确保宪法的相对稳定性，以维护它的严肃性和权威性。另一方面，国家的最高法一般也不会经常更改。因为宪法具有原则性、概括性和适应性的特点。由于内容上比较原则概括，便具有较强的适应性 ，不会经常发生脱节或过时的现象。故此，宪法在制定和修改程序上较普通法律而言更具稳定性，其权威性也要求我们依法治国首先必须依宪治国。 依法治国首先必须依宪治国之要义 我们知道，依法治国的提出是近代宪政运动的结果。而制定宪法只是依法治国的开始，因为依法治国以立宪为起点。依法治国首先必须依宪治国，这是由我国宪法的权威性决定的。宪法的权威性是指一国宪法在法律上和实践中都具有最高的法律效力①，宪法权威即宪法至上②。“宪法至上是指在国家和社会管理过程中，宪法的地位和作用至高无上。具体说来亦即宪法是国家的根本法，具有最高法律效力，是一切机关、组织和个人的根本行为准则”③。较长时期以来，我国的宪法虽然确立了民主原则，承认宪法的最高法律地位，但对政治领袖的个人崇拜使得领袖的话“每一句顶一万句”，导致有些权力的运行并不受宪法的约束，形成国家权力的宪法外运作的真空地域。这无疑说明只有宪法具备权威性时才能通过其实施宪法而达到依法治国的目的。 1、宪法的权威性是依法治国秩序形成的前提。一般而言，无论是宪法的权威性，还是宪法的至上性，实质上都强调的是宪法具有最高的法律效力。宪法具有权威性对依法治国秩序形成的影响主要表现在： 一方面，宪法的权威性表明宪法权威高于个人权威。宪法权威与个人权威在政治秩序的建构和稳定中的方式、作用是根本不同的，宪法权威通过宪法的实施来实现法的普遍性、一致性、公平性和正义性，从而获得公众和各种政治力量的推崇；个人权威以政治领袖高超的领导艺术、非凡的政治才能以及良好的道德品质赢得公众的崇拜。在近代民主政治尚未确立以前，个人权威是建构政治秩序的主要方式，在现代民主制度下，依法治国就是以法律调控为主要方式，通过法律权威来实现公共权力运行的规范化，从而形成社会生活和政治生活的有序化。 另一方面，宪法的权威性表明司法权力的合法性。司权权力得到人民的支持和认可是宪法权威性的结果。如果人民藐视司法权并以经常的反判行为来违反司法权力，那么社会就会处于无序状态；相反，如果统治阶级用自己的司法权力以压制人民的言行和维持特权的存在为目的，那么它必然漠视人民的利益，这样的社会绝不会安宁。而在依法治国的条件下，司法权力的合法化就可以成功地解决这一矛盾。所以，由人民制定宪法并根据宪法选举产生并设立司法机关，司法机关的权力才会得到人民的承认和尊重。因此，宪法的权威性是依法治国秩序形成的前提。 2、宪法的权威性是实现国家长治久安的根本保证。既然宪法处于最高法的地位，那么其他任何法律、行政法规、地方性法规、行政规章等都不得与宪法相抵触，否则无效。宪法的权威性主要功能包含以下三个内容： 第一、通过宪法合理配置权力，从而实现依法治国的有序运行。合理配置国家权力既要防止国家权力滥用，又要保证国家机关能够有足够的权力维持公共秩序，防止法律秩序的崩溃，实现依法治国的有序化。自近代以来，宪法在配置国家权力时，以分权作为主要手段，而分权又以国家机关外部分权和内部分权相结合。所谓外部分权是指明确划分国家权力的范围，界定公民权利与国家权力，禁止国家权力到公民私权领域。所谓内部分权是根据制约权力的原则规定国家机关之间在职能上的分工，将国家权力在不同国家机关之间进行配置，相互之间保持某种制约和平衡，以防止国家权力集中到某个机关。故此，宪法调控功能的发挥，能够促进依法治国的有序运行。 第二、通过宪法规范政党行为，从而促使依法治国的整体推进。宪法对政党行为的规范方式一般表现在两个方面④，一方面是在宪法中规定政党的组成及其活动必须符合宪法的原则和精神。如规定各种政治性结社不能以破坏现行宪法为宗旨，它的组织原则和章程以及活动均不得以反对现行宪法为目标，否则即为非法的组织。另一方面是根据宪法对政党的组织活动进行明确的规定，违反规定者应当追究相应的法律责任。&nbs p; 第三、通过宪法建立权力监督机制，从而确保国家的社会政治稳定。宪法秩序的建立必须要取得推动社会发展的效果，才能得到人民的认同和拥戴。现今，公民和社会团体对国家机关行使权力进行监督的手段更多而且监督的范围更广。除传统的监督手段外，随着经济全球化，科学技术的进步以及国家机关工作人员和公民法律意识的提高，突出国家机关权力的义务性是保障宪法秩序稳定性的重要手段和方式，因为行使权力本身就是一种义务，对不履行义务的行为追究法律责任，能有效地监督国家机关行使职权。因此，我们只有不断健全完善法律，加强监督，实行依法治国，才能防止某些人滥用国家的权力来以权谋私，搞权钱交易，弄权渎职；也才能实现经济发展、社会稳定、国家富强繁荣。 3、宪法的权威性是实现社会文明和社会进步的有效途径。从人类社会的进程看，宪法和法治的实行总是和深刻的社会变革相伴随，是社会进步的体现，是社会文明的标志。一般说来，宪法权威可细分为宪法形式上的权威和实质意义上的权威两个方面。前者是指“宪法典宣布自身的最高法律效力”，“从法律形式上表现为宪法的权威大于一切国家机关和个人的权威”⑤（第52页）；而“宪法实质意义上的至上是指人民的法律意识中有宪法至上的观念，有维护宪法权威的意识”⑤（第53页）。而宪法的权威性正是具体表现了人民的法律意识中有宪法至上的理念，这样更有利于社会发展和进步的竞争体制和保障机制的形成，使公民权利与自由得到更广泛的法律保障。 首先，依法治国必须首先从法律保障上给予公民的权利和自由。而使公民的个人权利不受国家权力的侵犯正是宪法至上的体现。因为当国家权力不受限制时，它就会成为暴政；当个人权利的行使不受限制时宪法秩序同样受到破坏。一方面，宪法对国家权利的配置可以使公民权利与自由能够得到最大限度的保障。另一方面，宪法规定的限制公民权利与自由行使的法律其最终目的应为有利于权利的行使，而不是让它无法行使。 其次，依法治国必须求得公民广泛而平等的政治参与。宪法充分体现民主，其制度上的表现就是建立广泛而平等的政治参与体系。而宪法至上的制度设置正好可以满足人民广泛参与依法治国的政治要求，同时，宪法至上的制度设置也给予和满足了人民平等参与依法治国的机会。 第三，依法治国必须有利于社会文明发展进步机制的建立。法治对社会经济和文化生活的推动主要体现在建立社会文明和社会发展进步的保障机制上，通过机制的运行体现民主宪政的正义准则。而宪法至上就可促进社会发展和进步的竞争保障机制的建立，为依法治国提供广泛性、纲领性的规范措施，是实现社会文明进步的有效途径。 依法治国首先必须依宪治国之途径 在我们国家，人民的地位是至高无上的，那么宪法和法律理所当然地也应该是至高无上的。从目前情况来看，我国的宪法基本上是得到遵守的，但存在的问题也不少。笔者认为，以宪治国就是宪法的社会化。而宪法的社会化也对入世后的宪法提出了新的挑战。现阶段依宪治国应从依宪治权入手，从规范党必须在宪法和法律范围内活动起步，依法整顿市场经济秩序，从而建立、健全宪法实施的监督机制，只有这样，才能实现依法治国的目的。 1、依宪治“权”。将依宪治权作为我国实现法治、建立社会主义法治国家的关键，符合法治国家建立的一般学说规律，也是近代以来实现法治目标的基石。所谓依宪治权就是通过宪法和法律对权力的范围进行明确的限制与划分，将权力的行使纳入程序化的轨道，使得权力的享有，特别是权力的运用能够实实在在地不违背体现人民意志的宪法和法律，能真实有效地受到人民的监督。尤其要防止侵害公民权利、危及人民在国家中主人翁地位的事发生。现阶段，我们选择依宪治权作为我国依宪治国的关键，更符合我国的现实。从现实来看，新中国建立了优越的社会主义制度。国家的权力为人民所拥有，国家机关及其工作人员被认为是人民的公仆。国家的宪法也始终规定公民对国家机关及其工作人员有提出批评建议之权，对他们的违法失职行为有提出检举和控告之权，然而权力腐败的现象却至今未能根除，特别是以权谋私的现象屡禁不止，在某些时候、某些地区或某些领域还比较严重。俗话说：“一粒老鼠粪，坏了满锅汤”。不治则民必怨，国必乱。 而治则偿民愿，顺民心。当前，我国已加入WTO，实行法治，特别是依宪治权，既是建立社会主义市场经济体制的客观要求，更是社会主义市场经济体制最终能够建立和运转的根本保障。因此，在我国已将“依法治国”写进宪法，而对于我们这样一个有着悠久人治传统的国家来说，真正实现其目标道路会更加漫长和曲折，而依宪治权理应是我们踏上法治之路的入口和最终走向法治的关键。 2、依宪治“党” 。作为社会主义国家的领导党和执政党---中国共产党，如何在宪法和法律的范围内进行活动，在一定意义上正是实现法治国方略的根本前提所在。《中国共产党章程》虽然明确规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”，但从当前实际情况来看，还存在许多困难和障碍。因此，我们要在以下几方面来努力： 一是要通过宪法理顺党法关系和党政关系、依法推进政治体制改革。因为宪法至上原则的实现必须以理顺党法和党政关系为前提，而解决党法和党政关系这一深层次的问题又依赖于政治体制改革的实现。 二是要制定党如何在宪法和法律范围内活动的条例，包括对以言代法、以权压法、徇私枉法以及其他违反宪法和法律行为的处理办法。与此同时，党的纪委要把检查党是否在宪法和法律范围内活动作为自己的一项重要工作职责，并且要拟定具体的实施办法。 三是要通过宪法规范各政党包括执政党在国家生活中的地位、作用和活动方式，特别是要把各政党必须遵守宪法和法律的原则具体落实下来。另外，各级党委要借学习惯彻党的十六大精神的东风，把党在宪法和法律范围内活动的问题也列入定期讨论的议程，并且作为领导干部民主生活会的一项内容。 3、依宪治“钱”（指经济）。为什么要依宪治“钱”？是因为宪法关于经济制度的规范属于法律制度的组成部分，是对客观经济制度的确认、调整和维护的总章程。现行宪法对经济制度的规定，涉及的范围和因素很多： （1）市场经济从某种意义上来说是法制经济，而总的规范是1993年通过的《宪法修正案》第7条中的“国家实行社会主义市场经济”的论述。这个“市场经济”中间的运转杠杆是法制经济，市场经济只有通过法制经济来规范，否则，寸步难行。 （2）市场经济从另一种意义上来说是竞争经济，而竞争也是市场经济的主要表征之一。在我国已入世的情况下，市场经济更需要看竞争动态，竞争环境等。 （3）市场经济从严格意义上来说是规则经济，而规则是现代经济有序运行的标致。在中国加入WTO后，必须与WTO规则接轨，才能有效地吸收国外的资金、设备、技术与管理经验，其重要环节却是规则经济。 总之，宪法中有关经济制度的规定，必将对市场经济产生重大而深远的影响。在这种新与旧交替、内与外接轨的新的历史发展时期，都急切需要依宪管好经济。简言之，即依宪治好“钱”，依宪治好经济。因在这个转轨时期，利益格局将重新分配，必然存在一些法律控制的“盲区”，导致在接轨中好的进来、坏的污泥浊水也同时而俱来，骤而间大有向社会主义经济进行原始掠夺之势⑥。据不完全统计，我国目前有四千多名贪污贿赂犯罪嫌疑人携公款50多亿元在逃，而国内一些经济部门和国有企业堪称贪官外逃事件的头号重灾区。贪官携巨款人财两逃实质上是一种典型的跨国洗钱犯罪行为，已对我国的经济发展和金融安全造成潜在威胁⑦。这也是笔者认为依宪治“钱”的根本原因。依法我们则可兴利而除弊。近几年来，经济犯罪已引起党中央、国务院的高度重视和关注，并先后制定出台了一系列治经济的法律，也就是“治钱”的法律。也开展了一系列专项治理行动。据载：2001年1月至8月间，全国检察机关与公安机关协同作战，共抓获逃往海内外的经济犯罪嫌疑人上千名，另有数百人投案自首⑧。这当然是可喜的。但毕竟还只是迈出了一小步，依宪治“钱”还任重而道远。 综上所述，从依法治国首先必须依宪治国的内涵原因、以及意义和途径，都可以看出“依法治国”作为的基本方略的提出并列入我国宪法乃历史的必然。现阶段，我们在搞好“依宪治权”、“依宪治党”、“依宪治钱（经济）”工作的同时，要进一步强化宪法的规范性，突出宪法的科学性；进一步健全和 强化宪法实施的保障制度，使宪法具有实效；进一步建立全面的宪法审判制度，使宪法完全司法化，从而使“依宪治国”形成一股无比强大的合力。另外，要建立、健全宪法实施的监督制度。在条件成熟时，应尽快制定出台宪法监督法，从而形成一种监督机构专门化、监督制度完善化、监督诉讼程序化的新格局。并通过人民群众监督、党内监督、新闻监督、法律监督、司法监督等形式，使社会主义市场经济条件下的“依宪治国”方略建筑在纲铁般的基础上，把我国依宪治国真正推向一个新的领域。 参考文献： ① 参见沈宗灵主编：《法理学》，高等教育出版社1994年版，第35页。 ②谢维雁：《宪法权威论略》，载《天涯法律网》2002年12月3日。 ③ 周叶中：《社会主义市场经济与法治建设》，载何华辉、李龙主编：《市场经济与社会主义宪政建设》，武汉大学出版社1997年版。转自朱福惠：《宪法至上：法治之本》，法律出版社2000年版，第50页。 ④ 朱福惠：《论宪政秩序》，载《中国法学》2000年第3期，第66页。 ⑤朱福惠：《宪法至上：法治之本》，法律出版社2000年版。 ⑥ 赵树民：《论依法治国方略》，载《中国法学》2000年第2期，第21页。 ⑦ 周清文：《中国发誓追捕外贪官》，载《法制文萃报》2002年8月26日，第15版。 ⑧ 同⑦。
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