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论我国宪法监督制度的建立和完善
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 摘要： 宪法是国家的根本大法，宪法监督是随着宪法的产生、实施而出现的，其对保证宪法的贯彻实施具有重要作用。本文从阐述我国现行宪法对宪法监督制度的规定入手，分析了我国宪法监督存在的问题，并着重论述了完善我国宪法监督制度的对策思考。 宪法是什么？宪法是国家的根本大法。简而言之，宪法就是限制政府权力、保障人民权利的根本大法，是人民与政府之间订立的契约[1]。自1954年我国颁布施行第一部宪法到1982年颁布施行第四部宪法，我国宪法监督借鉴世界其他国家宪法监督的有益做法，对宪法监督制度作出了相应的规定。自1982年后，全国人大又先后四次对宪法监督制度作了修改和补充,使我国的宪法监督制度得到了进一步的发展和完善。但由于现行宪法的监督制度在社会主义国家还没有实践经验可供借鉴，理论界的观点也不尽一致，这也导致我国宪法监督制度还存在许多问题和不完备的地方，如全国人大及其常委会如何行使宪法监督权，监督什么主体、监督什么行为、通过什么方式去监督等[2]，均需要我们从理论与实践中认真加以研究和总结。因此，为了保证现行宪法的全面贯彻实施，我们有必要尽快建立具有中国特色的宪法监督实施机制。 一 50年来，我国的宪法监督制度不断完善、不断发展，不断进步，主要是得益于体制和制度的创新。现行宪法对宪法监督制度的规定主要体现在以下方面。 （一）监督的最高性。宪法的最高性是指宪法的最高法律地位和法律效力[3]。从地位看，宪法是法律体系的核心和基础；从内容看，宪法规定的是国家的根本制度和根本任务、公民的基本权利和义务；从法律效力看，宪法具有最高的法律效力。现行宪法在其序言最后一段规定：“本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责”。 （二）监督的原则性。这是指对宪法监督规定的比较原则，即只规定了宪法监督的总原则。比如宪法第 5 条规定：“国家维护社会主义法制的统一和尊严。一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触。一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权。” （三）监督的经常性和规范性。明确了宪法监督机关，扩大了宪法监督机关的范围。宪法第 62 条和第 67 条分别规定了全国人大和全国人大常委会拥有监督宪法实施的职权，从而明确了我国的宪法监督机关。现行宪法增加全国人大常委会同为宪法监督机关的规定，弥补了前几部宪法只规定全国人大为宪法监督机关所造成的全国人大闭会期间宪法监督机关缺位的不足，使宪法监督活动更具经常性和规范性。不仅如此，现行宪法第 70 条和第 71 条还规定了全国人大各专门委员会和特定问题的调查委员会，协助全国人大及人大常委会行使监督宪法实施的功能。 （四）监督的位阶性。现行宪法建立了逐级监督和保证宪法实施的监督体系。比如现行宪法规定：（ 1 ）全国人民代表大会有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；（ 2 ）全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令，有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议；（ 3 ）国务院有权改变和撤销各部委发布的不适当的命令、指示和规 章，有权改变或者撤销地方各级行政机关的不适当的决定和命令；（ 4 ）县以上地方各级人大有权改变或者撤销本级人大常委会不适当的决定；（ 5 ）县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人大的不适当的决议；等等。 （五）监督的法定性。现行宪法规定了事先审查和事后审查相结合的监督方法。比如第116条规定的“自治区的自治条例和单行条例，报全国人大会常委会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区的人大会常委会批准后生效，并报全国人大常委会备案。”“批准后生效”和“备案”显然是一种事先审查的监督方法。又比如第67条规定的“全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令；有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议”。“撤销”显然是一种事后审查的监督方法。 二 我国现行宪法确立的是全国人大及其常委会与专门委员会相结合的宪法监督制度。但从宪法监督制度本身追求的价值目标来看，我国现行宪法监督制度没有突破传统模式的桎梏，仍存在许多问题和缺陷。 （一）无专任的监督机关。我国现行宪法规定全国人大及其常委会是负责监督宪法实施的专门机关，但全国人大及其常委会并不是专任宪法监督实施的专任机关。按照宪法规定，全国人大及其常委会是我国的最高权力机关。全国人大的职权有15项之多，全国人大常委会的职权有21项之多。宪法监督只是这些职权中的一项职权。在全国的宪法监督体制中，相对于其他国家机关、社会组织和个人来说，全国人大及其常委会是宪法监督专门机关。但就它们的法律地位和职权来说，并不是专任监督宪法实施的机关。在它们的辅助性机构中，包括法律委员会，也不是专任宪法监督的。特定问题的调查委员会也不是只有在处理违宪问题的情况下才成立的。因此，全国人大及其常委会是我国宪法监督的专门机关，但不是专任机关。专门机关要求它们主持宪法监督和全权处理违宪问题，而非专任机关又使它们不能集中时间和精力来专注于宪法监督工作。由于无专任的宪法监督机关，致使目前全国人大及其常委会的宪法监督作用没有充分发挥出来。 （二）无相关的程序规定。由于现行宪法缺乏完善的监督程序及相关规定，虽然规定了全国人大及其常委会有权监督宪法的实施，但这种监督权具体包括哪些方面、如何具体行使、程序如何，宪法都未作出具体规定。2000年制定的《立法法》对违宪审查程序作了一定的补充和完善，这对于进一步完善我国的宪法监督制度，提高宪法的权威，保证宪法的有效实施，具有极大的积极作用。但从宪法监督的实践角度来看，我国的宪法监督程序仍有待进一步完善和规范。 （三）无明确的监督对象。通过什么方式来实施宪法监督，由于现行宪法监督的内容不全面，监督方式也相对单一，局限性较大，还没有根据宪法监督的特性来建立一套或者几套比较成形的体系，导致监督的对象不明确不具体。我国宪法序言和宪法第 5 条虽然规定“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或个人都不得有超越宪法和法律的特权”。宪法第 62 条和第 67 条虽然也明确规定全国人大和全国人大常委会的职权之一是“监督宪法的实施”，但就宪法规定的全国人大和全国人大常委会的具体监督内容来看，其监督权只包含法律监督和工作监督两个方面，且主要是侧重于对法律、法规的合宪性监督，而对其他具体行为的合宪性监督则规定的不够明确具体；并且这种监督只是侧重于对国家机关的监督，而对“各政党、各社会团体和各企业事业组织”等其他宪法主体特别是执政党的监督则缺乏明确的规定。因此，现行宪法监督对象还不十分明确和具体。 （四）无具体的惩罚性和和制裁性规定 。纵观现行宪法，其宪法监督的假定、处理和制裁三个部分似乎并不完全，也导致违宪制裁措施的制裁性或惩罚性不够强，使得宪法监督还缺乏应有的严肃性和强制性，从而在一定程度上降低了宪法监督的权威。因为我们从宪法的条文中找不到对违反宪法的具体惩罚性规定。即使是一些禁止性规定，也是如此。由于宪法在这方面存在较为严重的缺陷，使得宪法本身未明确规定违宪构成和违宪责任，也没有追究违宪责任的完整、统一的程序规定[4]。从制裁角度来说，无论是撤销违宪法律、法规，还是不批准违宪法律、法规，都不具备严格意义上的制裁性。虽然罢免具有一定的制裁性，但它本身不是一项专门的违宪制裁措施，因而在对违宪责任者的制裁中所起的作用并不明显。 （五）无专门的违宪审查制度。在当今世界宪法监督制度的发展与完善中，法律的合宪性已成为当今宪法监督的一项重要内容。在立法机关审查制下，法律的合宪性，主要是通过立法机关对法律的立、改、废来保证的。在我国国家权力机关的立法和监督中，实际上也是将法律违宪的可能性排除在外。全国人大及其常委会监督宪法的实施，实际上只对行政法规、地方性法规等规范性文件进行合宪性审查，并不包括全国人大及其常委会制定的法律。立法机关进行宪法监督的制度实质上是排除了法律的违宪及其审查，因而是一种不完全的宪法监督制度。我国现行宪法规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得与宪法相抵触。因此，法律违宪的可能性及其补救措施，理当在为完善我国法律监督制度的一项重要内容。在我国，大量的立法工作是由全国人大及其常委会承担的，而由其来裁决自己通过的法律违反宪法，显然是不可能的，也是不现实的。在现行的宪法监督体制下，通过增设宪法监督的专门委员会，可以在一定程度上促进对行政法规、地方性法规和规章的违宪性审查，却难以解决法律的合宪性审查问题。 三 宪法的核心精神是权力制约。为了提高宪法的权威，我们必须尽快建立具有中国特色的宪法监督制度，来保证现行宪法的全面贯彻实施。如对全国人大及其常委会如何行使宪法监督权，怎样处理违宪事件；公民的基本权利受到损害，在一般法律没有规定救济措施的情况下，如何得到宪法救济等，都应有一些具体制度和法律规定[5]。鉴于我国目前体制上的弊端和困难，笔者认为应尽快制定《监督法》等法律以明确其具体职责及工作程序，从而使宪法监督进一步专业化、制度化、法律化。 （一）制定监督法律。比如制定《监督法》等相关宪法监督的法律，以明确其具体职责及工作程序，使宪法监督实施进一步规范化、法律化。在近几届全国人大的历次会议上，有不少全国人大代表曾提出制定人民代表大会及其常务委员会监督法的议案。2002年 8 月的九届全国人大常委会第二十九次会议审议了监督法草案。因此，为了使宪法监督活动具有权威和有效实施，我们要加快研究制定并出台监督法，对宪法监督专门机关的组成、职权、行使职权的方式和监督内容、监督程序等进行规定，从而使宪法监督有章可循，有法可依。 （二）设立专门机构。也就是建立专门的宪法监督机关，从而进一步加强和完善最高国家权力机关的宪法监督职能。国外实施宪法监督的机构，有普通法院、宪法法院、宪法委员会等。我国设立一个什么机构监督宪法的实施？我国不是三权分立的体制，最高人民法院接受全国人大及其常委会的监督，最高人民法院不能同时是宪法监督机关。全国人大是最高国家权力机关，也不能在全国人大之外、之上设立专门的宪法监督机构。因此，笔者认为，在全国人大常委会下设宪法委员会专施宪法监督之责。因为设立宪法委员会有宪法的依据，它协助全国人大及其常委会监督宪法实施也符合宪法规定的精神。宪法委员会与目前存在的全国人民代 表大会各专门委员会一样，由全国人民代表大会选举产生，在全国人民代表大会闭会期间，受全国人民代表大会常务委员会的领导。宪法委员会的主要职责是：专门负责调查、研究宪法实施的状况，并就宪法实施中需要解决的问题及时提出建议和意见；对法律、行政性法规、地方性法规等规范性文件，进行初步审查，确定其是否与宪法或法律相一致，并向全国人大及其常委会提出报告意见；监督国务院及其所属机关、最高人民法院和最高人民检察院的执法活动是否符合宪法精神；裁决有关国家机关的权限争议；解释宪法，等等。宪法委员会这一专任宪法监督机关的设立，将会进一步加强全国人大及其常委会的宪法监督职能，使其能够更好地发挥宪法监督的作用。 （三）建立宪法诉讼制度。宪法诉讼是公民的宪法权利受到非法的或不当的侵害后，能向有关机关申诉，消除侵害，并请求给予救济的诉讼制度。宪法诉讼是双方当事人发生争议并解决争议的活动。宪法诉讼与同民事、刑事、行政诉讼有密切的关系，但又有所不同。一般来说，宪法权利通常能成为民法、刑法、行政法所保护的对象。但在许多情况下，一个国家的法律制度往往是不完备的，而且法律也不可能完全囊括和体现宪法的全部权利，总会有一些宪法权利得不到部门法的具体保护，这样就在公民权利的法律保护方面留下了空白。这些空白如果不给予填补，法律对公民权利的保护就是不全面的。我国的现行宪法相对来说比较简括和原则，我国的法律也还谈不上达到了完备无缺的程度。因此，建立相应的宪法诉讼制度是必要的。当然，由于宪法的特殊性质和作用，宪法诉讼应是一种特殊的诉讼制度。这种宪法诉讼需要受到一定的限制，即凡是有部门法具体保护的权利，一律由部门法加以保护。这就是宪法诉讼的有限性。但是当穷尽部门法而对宪法规定的权利无法给予救济和保护时，就可以通过宪法诉讼来加以解决。建立宪法诉讼制度，是增强宪法权威、维护和完善宪法监督制度不可缺少的环节。 （四）完善领导机制。为了保证宪法的实施，我们必须加强和改善党对宪法监督工作的领导。一方面，要坚持党的领导，这是建立宪法实施保障制度的重要政治保证和前提条件。因为党在宪法监督中的领导地位和作用是由党在整个国家中的地位和作用决定的。在我国，无论是建立宪法监督制度，还是加强宪法监督工作，都离不开党的正确领导。任何企图消弱或者摆脱党的领导思想和做法都是错误的。另一方面，又必须改善党对宪法监督工作的领导。实现坚持党的领导、人民当家作主和依法治国特别是依宪治国的统一。坚持和改善党的领导，就要求党必须坚持依法执政，依法实施党对国家和社会的领导；我们党领导人民制定宪法监督制度，党又领导人民遵守、执行宪法监督制度，党自己也必须在宪法和法律的范围内活动，严格遵守、执行宪法监督制度，按照宪法监督制度办事。另外，宪法监督制度的建立有利于加强和改善党的领导。党代表工人阶级实施政治领导，是人民当家作主和依法治国的政治保证。因此，适应经济发展和社会全面进步的要求，积极稳妥地推进宪法监督制度的改革，是我党政治体制改革的需要，也是进一步完善党和国家的领导制度的需要，更是改革和完善党的领导方式和执政方式的需要。 （五）建立违宪审查制度。所谓“违宪”是直接违反了宪法的一种形态，它是指一国的法律、行政法规、地方性法规、决议、决定、命令等规范性文件以及国家机关工作人员行使宪法、法律规定的职权职责行为与宪法的原则、内容及精神直接相违背。所谓“违宪审查监督制度”，是指通过对一国的立法和行政行为是否符合宪法进行审查，对违宪行为予以纠正和制裁，以保证宪法的实施，维护宪法的尊严[6]。违宪审查既可以作为对少数人利益的保护，也可以作为对多数人利益的警告，对多数人行为的警告、限制，让多数人在立法时必须考虑到少数人的利益。违宪审查的目的是通过建立一套行之有效的违宪审查、纠正机制，保障宪法的真正贯彻与实施；通过对违宪行为的审查处理来保障公民权利和自由的实现，保证国家权力的运行符合宪法和人民的利益，维护宪法所确立的国家政治、经济和社会生活等方面的基本制度和基本原则。因此，笔者认为，违宪审查制度是一个比较成型的制度，要完善我国的宪法监督制度，必须把违宪审查置于首要的地位来进行考虑，唯有如此，才能维护我国法制的统一与尊严，才能真正实现依法治国的目标。 参考文献： [1] 付 阳: 《七十年前的宪法讨论》，载 《中国法学网》，2004年8月24日。 &nbs p;[2] 胡锦光：《违宪审查的基本功能》，载《中国民商法律网》，2004年6月4日。 [3] 俞子清主编：《宪法学》，中国政法大学出版社1999年版，第21页。 [4]谢维雁：《宪法权威论略》，载《天涯法律网》，2002年 12月 3日。 [5]周叶中：《宪法与公民生活息息相关》，载《求是》 2004年第11期 [6]周春华：《试论我国宪法监督制度》，载《天涯法律网》，2003年12月22日。
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