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制度化的思考
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 摘要： 制度化包括两个方面，一是社会规范的正规化、合理化、系统化，另一方面是社会的认同与践行。目前，我国与制度化要求还有较大差距，主要是有法不依、权力扩张。要注意制度创新，特别是监督制度的创新。 关键词：制度 以法制权 民主政治 制度属于社会上层建筑的范畴，是人类步入文明之路后才产生和发展起来的社会结构。任何社会，为了有序地进行生产和生活，都必须把各种社会活动纳入一定的规范之内。随着社会生活的日益丰富，社会系统的日益复杂化，社会整合的任务越来越艰巨，这就要求社会要步入制度化的运作。制度化与政治文明、社会现代化紧密联系在一起。 关于制度，学术界公认有三层涵义：一是宏观的社会制度，如马克思讲的社会形态、封建主义制度、资本主义制度、社会主义制度；二是中观上的较为具体的社会制度，如政治制度、经济制度、文化制度、教育制度等；三是具体的行为规范，它是由前两者规定的、是前两者的细化、具体化，没有后者，前两者就会陷入空泛化和不可操作的危险，如各种法律、法规、规章以及各行各业的具体规范等。本文拟就第二、三个层面思考制度及制度化。 一 我国制度化的建设走过了一条曲折的道路，一代伟人毛泽东带领中国共产党及各族人民历经廿八年艰苦奋斗，结束了近代半封建半殖民地的历史，开创了新中国，初步建立了社会主义制度的框架。这在中华历史上是一个大的飞跃，功不可没。但毛泽东不太重视具体的制度建设和法律建设，在他那个时代，仅制定了《宪法》、《土地法》和《婚姻法》，连一部涉及全社会治安的《刑法》也没有制定出来，靠行政命令和个人的权威来治理国家。社会上出现了消极现象，往往采取群众运动的办法去解决，党内出现了问题，主张开展积极的思想斗争，靠行政手段控制、靠整风来洗手、洗脸，达到了一些积极的效果，如当时社会风气比较正，党内腐败较少，但这毕竟不是长久治国安民之策，以至当时社会就出现了不少的冤假错案，如五七年的反右、五八的反右倾。沿着“斗争哲学”的思路走下去，毛泽东又发动了文化大革命，以自己为真理，以自己为法律，导致了全国的一场大动乱，连国家主席刘少奇亦冤死狱中。这一场中国大地的浩劫固然有很多原因，但其中一条就是缺少法治，没有制度的刚性制约。 1978年，邓小平在总结我党走过的历史经验教训时，深刻指出，过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。他着重指出，“为了保障人民民主，必须加强法制。必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。”这一思想成为我国民主法制建设的基本指导思想。 从此，在探索建设有中国特色社会主义道路上，一手抓建设，一手抓制度、法制。由于沉疾过重，又处于探索阶段，开始的制度往往以政策、意见、决定的形式出现，如关于党内生活的若干意见，农村改革的几个一号文件、《关于经济体制改革的决定》等。由于社会处于转型期，大量新事物、新情况不断出现，政治、经济、科技教育和社会生活处于不断的变革中，这种做是必要的，我们称这一阶段为制度的初始阶段。 十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济若干问题的决定》，标志着我国经济体制探索的基本完成，同时要求建立新的社会博弈规则。这次会议，在制度化上提出了三个方面的明确目标：一是要求遵循宪法规定的原则，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法律体系；二是要求改革、完善司法制度和行政执法规则，提高司法和行政执法水平；三是健全执法监督和法律服务机构，深入开展法制教育，提高全社会法制意识和法制观念。 以此为标志，我国的制度化建设步入了快车道。 其一， 不断强化人大的权威性。人民代表大会制度是我国政治的根本制度，体现了人民的意志，代表人民当家作主，并对整个国家机器进行监督。但过去由于众所周知的原因，成了“摆设”。这一本末倒置的状况很快等到了改善，不断强化其立法、监督、人事任免、弹劾等职能，还建立了人大巡视员制度，定期或不定期向各地各部门派员检查、督导，加强了基层政权的建设，在政治生活的巨大影响逐渐凸现，人民政协的参政、监督作用也日益彰显。 其二，加快了立法建设。在八届人大期间，共审议和颁布了有关法律85件，九届人大期间，又审议和颁布了124件，同时，国务院颁布了行政法规150件，对过去的756件行政法规进行了全面清理，从1982年以来，20多年间，人大共制定法律和有关法律的决定400多件，国务院制定行政法规840多件，加上地方性法规，法律法规基本覆盖了社会生活的各个方面。以《宪法》为核心的中国特色社会主义法律体系初步形成。 其三，制度为改革保驾护航，保障了改革和社会生活的正常秩序。这场静悄悄地革命日益深入，但并未引起社会大的动荡。把改革的成果和建设中的经验用制度、法律法规的形式及时固定下来，并注重制度创新。社会经济运行在改革中日益显示活力，人民从中得到了更多有实惠。打击了社会犯罪和职务犯罪，据检察院向十届人大常委会的报告称，五年中，共批捕各种犯罪分子3601357人，提出公诉3666142人，共抓了职务犯罪207103件，百万元以上大案5541件，其中处级以上干部12830人。打击了邪恶，助长了正气，促进了社会的稳定与发展。 二 党的十六大提出到2010年实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。那么，什么是制度化呢？以笔者的理解，所谓制度化，就是政府、组织和个人行为与社会规范相符合的程度和过程。制度化应包括两个方面：一方面是社会规范的正规化、合理化、系统化，内部形成一个有机协调的网络结构；另一方面是社会规范的内化，普遍被社会成员、组织所认同、接受和践行，两者缺一不可。制度化是政治文明和社会进步的标志。 我国的法律规范体系虽已初步形成，但较制度化的要求，还有相当大的差距。这些差距突出表现在以下几个方面： 一、从制度体系内部来看，还存有疏漏。一是内容上还有缺失。如对官员的责任追究，往往是在受害者的苦苦上访和媒体的压力下，才由上级罢免或追究刑事责任，如吉林东百商厦大火案，重庆开县特大井喷事故就是如此。这仅仅是个案处理，依据的是《国家公务员暂行条例》和《中国共产党党内监督条例（试行）》，而没有专门的问责制，社会生活呼唤《问责制》法规的出台。二是法规内部“打架”现象时有出现，这个法规与另一法规矛盾，下位法与上位法冲突。如《农村土地承包法》规定，承包期30年不变，而《土地法》规定，国家如有需要可有偿征用土地，由此引发的争议屡屡见诸报端。再举一小例子，非典期间要求乡级干部24小时不得关手机，保证信息畅通，而国家的另一规定乡级干部不得配备手机。三是法规内容弹性太大，如《刑法》172条规定：“明知是伪造的货币而持有、使用，数额较大的，处三年以下有期徒刑或拘役，并处或者单处一万元以上十万元以下罚金；数额大的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处二万元以上廿万以下罚金……。”在行政法规中，如违反某项条款罚款50－500元等比比皆是。社会生活复杂，法律法规中需要些弹性，但弹性空间相差十倍之大，一是执法者不好把握，二是为人情案留下了空隙。 二、有法不依、执法不严、执法犯法。过去是无法可依，现在各项法律、法规、规章基本覆盖了社会生活的方方面面，另一个问题凸现出来，这就是一些地方一些部门有法不依、执法不严、执法者胡作非为。无论是在司法执法中，还是行政执法中，以言代法、以权代法已是司空见惯，一个案件出现，亲友说情，领导讲情，同学论情，关系代替了法律，连中央电视台“焦点访谈”栏目也不无调侃说，前门是排队告状的，后门是排队说情的。一些执法部门为了自己的利益乱抓人，乱收费、乱罚款，屡禁不止。知法犯法现象屡见不鲜，如武汉市中级人民法院在2003年就有包括2名副院长、3名副庭长的13名法官因受贿受到法律追究；河北霸州康仙庄派出所，二年内刑讯逼供致死二名无辜；这种草菅人命的兽行令人发指。2003年淮河水灾，云南地 震，地方当局竟敢挪用救灾款修盖豪华办公大楼，而置群众生命、生活于脑后，最为恶劣的是执法部门与黑社会相勾结，如福建远华案、沈阳刘涌案，司法腐败已成为依法治国的主要障碍。 三、法律、法规运转中忽冷忽热。制度、法律、法规具有普遍性、稳定性、持久性，它不因领导者的改变而改变，也不因领导者的注意力的改变而改变，法律法规的正常运转才会造就一个有序的良性社会，但我们在执法中，往往沿续过去运动的作法，时不时来一场“严打”、“整治”之类，如近几年的专项治理，打击拐卖妇女儿童、扫黄打非、“打黑除霸”、“治理公路运输超限超载”等，这些针对社会生活中出现的问题加以集中整治是必要的，但平时执法部门干什么了？如“风起于青萍之末”，就动手治理不是更容易吗！公路超载已出现十年之久，为什么不及时治理，难道那些交通法规不起作用？非等问题成了堆才加以治理，不仅难度大，劳人劳财，而且给人一种误导：政策多变，因当权者注意改变而改变。一场整治，又往往是单打一，抓了西瓜，丢了北瓜，这不是法规的正常运行状态。另外一些提法也值得商榷，如“严厉打击”、“从重从快”，这就违反了法律法规的严肃性、公正性。 四、监督机制存在较大的缺陷。我国的监督机构应当说是不少的。上有人大，下有群众，中间有纪委、检察院、监察局、反贪局，还有媒体的监督。但从实际运作来看，监督是苍白无力的。官场腐败有蔓延之势，行政司法胡作非为，社会治安不容乐观。笔者认为原因有三：一是各干各的，龙多不下雨，没有形成一种合力；二是不能独立办案，大多要听上级的、领导的，让查谁就查谁，不让查谁就罢手，有的迫于社会舆论才立案，有背景的还可以大事化小，小事化了；三最主要是腐败已渗入监督队伍，去年出现的湖北黄冈市反贪局副局长陈友斌、湖南常德市纪委书记彭晋镛受贿贪污案就是例证。靠这样的人能肃清吏治吗？五毒俱全的原江西省副省长在监狱中反省自己的犯罪原因时说，制度监督对他来说，就象牛栏里关猫，进出自由。这些话值得我们深思。 三 发展社会主义民主政治，首先要使民主制度化。一个政治昌明的社会，必须是一个制度完备的社会。在制度建设上虽然人们做了大量艰巨的工作，但距制度化还有相当距离，还须付出更多的心血。 一、树立人大的权威，完善立法 十一届三中全会以来，人民代表大会的职能不断得到强化，但距《宪法》所规定的“人民代表大会是国家最高权力机关”还有距离。首先从人大的人员组成来看，往往是由政府、组织中任届已满或年事已高的官员进入，再者是由各地的官员构成，然后是一些社会名流，这就从形式上造成一种印象：当人大代表是一种荣誉，是一种政治待遇。开人代会是成了干部会，工作会；其次，从人民代表的选举来看，往往预先指定代表候选人，而不是让选民广泛推荐，造成了选民的淡漠心理，这样的代表也代表不了民意，其结果使各级人大的权威性大打折扣。笔者赞成精简人大机构，代表真正由选民推选，并使代表职业化。 人大的首要职能是立法，我们的法律法规还不完备，并且现实生活处于不断变革之中，这就要求我们的法规越来越细化，要把以人为本的价值理念和科学逻辑方法结合起来，使实体法、程序法更加严密、统一，宏观微观配套，使法律法规具有可操作性。实践呼唤着《举报法》、《用人失察追究制》、《官员问责制》。同时要清理修订过时的法律法规，以适应民主政治和市场经济的需要。 二、提高司法人员和行政执法人员的素质 治国首先要治吏，我国有党政干部800多万人，他们的素质如何，直接关系到社会的稳定和小康社会目标的实现。当前的干部队伍状况不是能令人满意的。据中纪委向十五大的报告称，1992年10月－1997年6月间，全国共查处党员干部违法731000件，结案670100件，其中开除党籍121500人，受到刑事制裁的37492人。其中县处级干部20295人，厅局级干部1673人，省部级78人。中纪委向十六大的报告披示，1997年10月－2002年9月间，全国纪检共立案861917件，受党纪处分846150人。其中县处级干部28996人 ，厅局级2422人，省部级98人。总案件上升15.7%，厅局级违法上升44%，省部级违法犯罪上升25.4%。这些数字表明：一是加大了监督力度，二是说明边打边犯，而且越来越严重。其内在原因一是制度约束的缺失，二是人员素质不高，经不起转型期金钱和美色的诱惑。 提高素质，首先要整肃队伍。过去我们公检法队伍的来源主要有三个：一是复员军人，二是行政转来，三是少量的大学生，真正懂法的不多。近几年进行了司法考试，有所起色。但仍不能令人满意。知法犯法比比皆是。2003年，因包庇从石油管道窃油的“韩氏四兄弟”，沧县公安局几乎全部烂掉，从局长到政委，从刑警队长到股长49人被捕。媒体所称的“沧州沦陷”，给我们敲起了警钟，应毫不留情地清除公检法队伍中的害群之马。 对于方方面面司法人员与行政执法人员，要进行掌权为民，执法为民的思想教育，克服“官本位”的固疾，通过各种形式学习法律，熟练运用法律。这些官员的去留升降，以清廉和政绩为主要标准，并使之制度化。 三、独立执法，加大执法力度 中国法制之路的艰难坎坷，其中一个原因是执法的不独立，以权代法，以言代法，并不鲜见。 最近报纸披露的陕西佳县选举一例具有代表性。陕西省佳县刘国具乡于2002年4月15日举行乡长选举，选民了刘某为乡长，一百天后，县委一纸公文免除刘某乡长职务，又任命了一位代乡长。原乡长依法不离位，两个乡长同时存在了一年半之久。选举法碰上了红头文件，出现了不应有的政治笑话。从改革之初的1979年《人民日报》刊登的文章“是宪法大还是县委大”，廿多年过去了，至今没有得到彻底解决。 独立执法，首先要实现法官队伍和执法队伍的职业化。他们不但具有“法律高于一切”、“在法律面前人人平等”的理念，而且谙熟法律内容和程序；其二，抑制一切干扰。中国二千年的封建社会留给我们的一大遗产就是“人治”，特别是一些位高权重的官员的长官意志、以权压法的、应当退避三舍了。还要克服司法活动中的行政化、地方化、功利化倾向，保证法律的严肃性。其三，建立权责明确、相互配合、相互制约高效运行的司法运行机制，使司法活动更加公正、透明，防止偏差。 四、完善监督机制，使监督制度化、经常化 改革开放所取得的成就与权力监督是分不开的，但监督并不理想，沉疴已久的干部腐败、积重难返的官僚主义呼唤着更加健全有效的监督机构和高效的运转机制。 目前，我们的监督部门不少，有党内监督、行政监督、司法监督和舆论监督，但形成不一个统一的机制，多头领导，机构臃肿，加大了内耗，且腐败已侵入了这支队伍中，因而在监督体制上应进行制度创新。中国的监督体制应当以人大为主体。《宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。以人大为主体，是宪法的要求，是政体的内在必然。我们从李金华所掀起的“审计风暴”得到启示：全国人大应建立一个专门的监督委员会，由委员长兼任主任，同时建立一个直接对人大和国家元首负责的权威性机构，或叫“督察部”，或叫“廉政局”，名称可以商榷，重要的是能够独立行使监督权，使其可以督察任何一级官员。这个机构，人员精干，赤胆忠心，待遇较高，通晓法律法规及一些监督技术。地方性机构实行派员制，直接对督察部负责，不受地方节制，以防干扰。有人担心这样会不会削弱党的领导，笔者认为，党的领导主体体现为政治领导，路线、方针的领导，加强监督正是党以法治国方略的体现。 不少学者呼吁尽快出台《监督法》，使监督制度化，这是非常必要的，监督的对象是各级官员，重点是各级的“一把手”，以法治官，以权制权，防止权力扩张和司法腐败。 在监督机制上，要强化舆论监督，舆论监督意味着政务公开透明。在一个现代社会里，舆论的开放程度是评价监督体制效果的重要指标。“焦点访谈”栏目，越多越好，也可以在互联网上开辟栏目，让群众评议政府、公安、法院各类官员。 监督，最根本的还是群众监督，要通过各种途径启迪人民 群众的监督意识、民主观念，维权观念并开通多种通道反映民心民意。广大人民群众的监督会使贪官污吏、为非作歹者胆寒，要出台《揭发举报法》和《反报复法》，对群众举报揭发给予重奖，并对报复者给予严惩。 制度化是一个系统工程，也应是一个动态过程特别是在具有两千年封建历史的国度里，难度更大，官本位和人治阴影还在深深影响着整个社会。但是这条路是历史必由之路，必须一步步扎扎实实地走下去。 参考文献： 1、《邓小平文选》 第2卷、第3卷 2、《十五大文献汇编》 3、《十六大文献汇编》 4、《中国宪政网》
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