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从“执行难”看执行制度的改革与完善
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 摘要： 执行难应当是指按照法律规定应当执行、可以执行的案件难以执行。在现阶段，执行难有其必然性，除“地缘关系”和“人缘关系”的干扰外，主要表现在以下“七难”：即被执行人难找，被执行的财产难查，协助和委托执行难求，应执行的财产难动，应采取的强制措施难用，司法执行权地方化和行政化难排除，执行人员难适应要求。解决的对策是，改革现行执行体制，逐步消除司法权地方化和行政化，完善立法，尽快制定出台《强制执行法》，授予执行机关更大的权力，提高执行人员的整体素质，切断法院、执行人员与当地政府、周围环境之间非必要的联系等等是当务之急。 关键词： 执行难 对策 措施 近年来，由于诸多因素的影响，“执行难”仍是困扰人民法院的一个较突出问题，也是实践“公正与效率”这一工作主题的最大瓶颈之一。欲解决这一难题，理论界和务实界的专家学者已提出了诸如建立执行法院、重构执行管辖制度等设想，从而摆脱当前执行工作的被动局面。本文拟就执行难这一现状进行分析，并提出几点对策和矫正措施。 一、执行难的现状及表现形式 执行难是指按照法律规定应当执行、可以执行的案件而难以执行。在现阶段，执行难的形成有其深刻的历史根源和复杂的社会背景，它是司法执行权地方化和行政化的必然产物。从近两年的执行实践来看，执行难除“地缘关系”和“人缘关系”的干扰外，主要表现在以下“七难”。 1、改革开放和加入WTO后引起的社会人员流，被执行人难找。改革开放和加入WTO后，我国的所有制结构发生了根本性变革，WTO规则也给予利害关系人救济的机会更加宽泛，特别是象民营企业的崛起，公司热、开发热等，导致起诉到法院的民事、商事案件逐年增多，而一些被执行人为逃避还债，搞假“破产”、假“改制”，避而不见；甚至有些有些人为达到逃债的目的，远走他乡，外出打工，使执行工作无法进行等等。 2、执行措施乏力，被执行人的财产难查。现行法律对执行措施的规定十分有限，仅有的几种执行措施在具体运行过程中又受许多限制，使执行措施的作用大打折扣，达不到保障案件顺利执行的目的。再加上有些执行措施规定的过于机械和呆板，不能适应迅速变化的社会现实对执行工作的新要求，使这些措施形同虚设，不能发挥其应有的作用，比如一些被执行人隐藏、转移、变卖财产，逃避人民法院执行；有的采取假离婚，将财产分割给对方，债务自已承担，人民法院执行时已一无所有；有的企业法人和私营公司多头开设银行账户，异地存款，或者公款私存等，使人民法院无法查明企业和公司的财产状况；有的被执行人将财产登记在他人名下，使执行无从下手，执行措施显得苍白无力。 3、执行工作举步维艰，协助执行和委托执行难求。一方面，有义务协助执行的单位和部门妨碍执行。有些单位不依法履行协助义务，对执行工作不予积极配合支持。人民法院在执行过程中，需要请求有关部门如工商、房管、土地、车管等单位协助，而这些单位往往变相妨碍执行，比如金融部门为了自身利益，自定“土政策”，干扰、阻碍人民法院查询、冻结、划拨被执行人存款；有的为当事人通风报信，转移存款。有些单位和部门拒绝或障碍人民法院调查取证，有的拒不协助扣留被执行人收入、移交有关财产，办理有关财产权证照转移过户手续等。另一方面，地方司法保护干涉执行。法院之间相互支持、相互配合是法律明文规定的，可在实际执行中，法院之间配合不够，有些委托执行案件往往石沉大海，查无音信，更有甚者，有的擅自改变委托执行内容，有的借种种理由推诿。到外地执行，有的当地部门、当地法院无故推拖或设置障碍，导致当事人难找、材料难查、存款难划、物资难扣，赴外地执行往往是无功而返。 4、债务人履行能力差，应执行的财产难动。涉及到国有企业的案件和政府及内设机构盲目投资而欠债的案件，难以执行；企业与公司、公司与银行 之间的“三角债”和“多角债”案件，“动一发”而使数百上千人的利益受损，使法院难以执行。象一些企业和公司在我国加入WTO后，面对激烈的市场竞争，经营管理不善，工人拿不到工资，企业处于停产半停产状况，可供执行的财产只剩下厂房和一些设备，这些财产不好变卖，而且如果强制变卖，势必引起工人群体性上访闹事事件发生。 5、法律规定不健全，应采取的强制手段难用。目前，我国司法执行的法律依据主要有：三大诉讼法规定的相关“执行程序”的规定，最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定》（以下简称《执行规定》）等大量司法解释。我们知道，以司法解释为主的执行立法状况及其立法体系，不仅制约了执行工作的顺利开展，而且是当前“执行难”问题形成的重要原因之一。另外，由于这些解释过于原则，可操作性不强，导致现有的执行方式存在许多弊端：一是执行通知书确定的履行期限与生效法律文书确定的履行期限存在冲突；二是对被执行人软逃避债务行为缺乏相应的制约机制；三是对在义务人实施隐慝财产、抽逃资金等使生效法律文书不能执行或难以执行的硬逃避债务行为，现行的执行方式温和有加，强制不足；四是执行工作具有较大的随意性，缺乏相应的监督制约机制；五是执行标的物处理困难，对不能实现财产换价的执行标的物如何处理，不同的法院有不同的作法。 6、执法环境不理想，司法执行权地方化和行政化难消除。由于体制上的原因，执行工作中的地方和部门保护主义仍较为严重，严肃执法成为空谈。主要表现在，有些行政机关为维护本地区、本部门的利益，对正常的执行工作干预、阻碍；有的甚至设置“保护区”，禁止人民法院执行，特别是涉及执行乡镇人民政府的案件，更是阻力重重；有的党政领导为了保护地方部门利益，借故对执行工作横加指责，写条子、打电话，甚至亲自出面为被执行人说情开脱，使一些案件执行起来非常困难。 7、执行机构本身存在的弊端以及承担了过多的社会负担，执行人员难适应要求。执行机构是人民法院内部专门负责执行的业务部门，对执行中所涉及的程序上的事项有全部的决定权和实施权。但是，从执行实践来看，现行执行机构存在着许多的弊端。一是执行机构名称不统一；二是执行机构职责不够明确；三是执行机构人员编制、工资、经费受到制约，容易滋生地方和部门保护主义；四是受“重审轻执”的传统观念影响，执行机构的地位和作用未引起重视；五是执行机构运行不畅，影响了执行效率和执行效果。由于以上弊端的存在，加上执行机构承担了过多的社会负担，执行人员难适应要求。一方面，执行力量不足。由于执行力量与执行工作量不相适应的矛盾较为突出，导致执行效率不高，形成案件积压。另一方面，部分执行人员素质不高。过去，由于受传统的“重审轻执”观念的影响，将一些不适合做审判工作的人员统统归入执行，再加上一些法院忽视对执行人员的培训，使执行人员的素质不能适应入世情况下执行工作的需要。 二、解决执行难的对策及措施 执行难是计划经济体制向市场经济体制转轨过程中的产物。在我国加入WTO后，执行工作所面临的新情况、新问题又更加突出。自1999年全国法院开展“执行年”以来，为解决“执行难”问题，已经采取了相应的对策和措施，比如大力推行委托执行，组织执行大会战、完善执行机制，改造执行程序，提级、交叉执行等。通过以上措施的实施，“执行难”问题虽然得到了初步缓解，但要从根本上解决执行难，决非朝夕之功，将是一项长期、艰巨的任务。笔者认为，当务之急是改革现行执行体制和机制，消除司法执行权地方化和行政化，完善立法，尽快制定出台《强制执行法》，授予执行机关更大更具体的权力，切实提高现有执行人员的整体素质等等。 （一）改革现行执行体制，设立大执行区，消除司法执行权地方化和行政化 在执行机构设置上，综观世界各国，主要有三种模式：一是设置于法院外部；二是设置于法院内部；三是折衷模式。我国大陆目前就采用第三种模式。该种模式并不一概否认司法机关的强制执行权，而将有些行政执行的强制权赋予行政机关，但行政机关与司法机关对强制执行权的分配则由法律、法规具体规定。可现阶段 ，正如有的学者所言，现行执行体制最大的弊端是司法执行权的地方化和行政化，已严重影响人民法院“公正与效率”的实现。因此，设立大执行区，统一执行机构的设置和名称，应作为当前执行体制改革的重点和突破口。 1、设立大执行区，应作为当前和今后一定时期内法院执行体制改革的重点工程来抓。 执行工作地方化和行政化管理模式，不仅不适应执行工作的特点和规律，而且易滋生司法腐败。因此， 随着我国加入WTO后新的司法运行规则的逐步建立，特别是我国综合国力的增强，交通、信息的发展，在全国建立大执行区的条件已基本具备。 首先，设立大执行区可以打破司法执行权地方化和行政化的格局。设置大执行区，就从政治地理上打破了强制执行权对人民法院和行政机关的依附格局，能够从根本上避免和消除司法执行权的地方化，克服地方、部门保护主义。其次，设立大执行区能够推动执行管理体制的改革。从目前我国执行体制的现状来看，除法律法规赋予行政机关的强制执行权外，其余均由法院行使。如果在最高人民法院设立执行总局，再将全国划分为十个左右的大执行区，每个区设立一个执行局，作为最高人民法院的派出机构。然后以此为依托，就可以全面推动执行体制改革的进程。再次，设立大执行区将会促进司法财政保障体系的建立。最高人民法院执行总局成立后，应当负责编制各大司法执行区执行局的财政预算，并报最高人民法审核后提请国家权力机关批准；各大司法区执行局负责编制所辖各省高级法院执行局的财政预算，报执行总局审核后提请最高人民法批准；各省执行局负责编制所辖地、市、洲执行局和基层县（含县级市和市辖区）执行局的执行财政预算，报省高级人民法审核后提请省国家权力机关批准。司法执行经费由国家财政统一列支，保证司法执行机关“吃皇粮”，这是预防司法执行权地方化和行政化的治本之策。 2、统一执行机构的设置和名称，进一步明确执行机构职责。由于强制执行无二审终审制，再加上执行机构区别于审判机构的特性，决定了执行体制不能沿用审判体制的模式。可从当前各级法院执行人员称谓、分工及机构设置来看，却是五花八门。比如在执行人员的称谓上，有的人民法院仍叫法官、审判员；有的人民法院又叫执行员、主执行官、执行长等等。还比如在执行案件分配上，有的法院实行了审执分立，有的却没有严格划分，而对于象非诉行政执行案件，由于法律和司法解释没有严格明确的规定，更是各行其是，有些行政案件行政机关可以自已执行，法院内设机构象行政庭、执行局（庭）、法警队、甚至人民法庭也可以执行；再比如各级法院在执行机构内部的设置模式上，有的法院设立的是执行庭，内设执行一组、二组、三组，对各类案件各付其责；有的设立的是执行局，内设办公室、一科、二科、三科，而对各类执行案件的分工却没有一个统一的规定；还有的法院在执行局内部设立管理、实施、裁判机构，即执行管理科（处）、执行实施科（处）、执行裁决科（处）等，推行“实施权分级，裁判权公开”的管理制度。由于以上执行人员的称谓、分工和执行机构内部设置的不统一，必然导致执行程序的紊乱，执行效率和质量也必然会大打折扣。故此，笔者认为，要尽快统一执行机构的设置和名称，明确执行机构职责。（1）在执行机构在设置上，建议最高人民法设立执行总局，大区设立最高人民法院××执行分局，各省设立执行局，各地、市、洲设立执行分局，基层区、县（包括县辖市）成立执行支局，并实行垂直领导管理体制，同时接受全国各级人大和纪律检察机关的监督。（2）在执行人员的称谓和任免上，也应尽快统一规范。对于称谓，可以统称为执行官，但在某一件具体案件的裁定文书中需署名时，应统一规定署执行长××，执行员××。至于执行官的任免，建议各级执行机构的执行官由同级或上一级国家权力机关任免，局长人选由同级法院或上一级执行机关提名，报上一级国家权力机关任免。（3）在执行案件的分配上，建议除诉前财产保全执行、诉讼中保全执行以及当事人自觉执行由各级法院自已处理外，其余均应由各级执行局受理并负责执行。即各省、自治区、直辖市的执行案件，由各大区的××执行分局负责执行，各地、市、洲的执行案件，由各省、自治区、直辖市的执行局负责执行，各县（含县辖市）、区的执行案件，由各地、市、洲执行分局负责执行，各基层乡、镇的执行案件（主要是各基层人民法庭审理的案件），则由各基层执行支局负责执行。同样，对于行政执法机关的行政执行案件，原则上也应适用以上分配，从而从根本上消除司法执行权地方化和行政化的干扰。 （二）完善立法，尽快制定出台《强制执行法》&nbs p; 现阶段，由于我国还没有建立一套系统、完整的、操作性强的执行工作规范，现有诉讼法中有关执行程序部分漏洞颇多，各种司法解释相互衔接不够，也很分散，不便操作。比如象把民事、商事以及刑事附带民事案件的执行规定放在民事诉讼法中就有不妥之处，因审判权和执行权是两种性质不同的权力，审判权是中立被动的，而执行权则是积极主动的，因此，建议全面修改现有执行条款，将执行权从三大诉讼诉法中分离出来，把所有执行中遇到的情况规定到一起，单独制定一部《强制执行 法》。 1、关于执行条款的增加和修改问题。（1）在判决未尾增加关于执行条款的规定；（2）从近几年委托执行实践来看，绝大部分委托执行如石沉大海，建议删除委托执行条款，加大关于协助执行规定的比重；（3）增加对强制执行种类的规定，比如对人身的强制执行 等，应作出明确的规定；（4）规定对有些执行，要由债权人提供担保，以防止一旦出现执行错误造成损失无人承担的问题；（5）详细规定执行员的权利与义务以保障其职务权利、明确其责任。 2、关于进一步明确各种强制执行措施问题。（1）结构体系建议明确划分对金钱债权的强制执行，包括对动产和不动产的强制执行以及对金钱债权包括物之交付和作为、不作为的强制执行；（2）明确界定生活必需品（不得扣押的物品）的范围；（3）详细规定关于扣押后法院需要变卖特别是拍卖被执行人财产适用有关程序的内容；（4）增加分配程序的规定等。 3、关于加大对执行当事人程序性权利与义务的设定问题。在今后制定的强制执行法立法中，一方面，应当明确申请执行人以下一些权利：（1）有权对不予受理执行申请的裁定上诉；（2）有权在法定期限内收到执行通知书；（3）有权知晓执行员、书记员及合议庭的组成人员名单；（4）有权申请回避；（5）有权举证和质证；（6）有权委托代理人并有阅卷权；（7）有权申请采取紧急执行措施；（8）有权申请恢复执行；（9）有执行程序中的复议权等。另一方面，应当明确被执行人以下一些程序性权利：（1）有权获得告知自已处于被国家强制力约束状态的法律文书；（2）有权告知自觉履行的期间；（3）有权知道执行员、书记员及合议庭组成人员名单；（4）有权提出回避；（5）有权提出执行管辖异议；（6）有权申请裁定不予执行；（7）在一定条件下有权委托代理人；（8）有权申请执行中止；（9）有权举证质证等。执行当事人在执行程序中以上这些程序性权利，建议立法时应尽快予以重视和解决。 4、关于授予执行机关更大的权力的问题。国家应从立法上加大执行机构在执行工作中的权力，使当事人明白协助、配合执行机关执行是自身一项基本义务。（1）执行机关有权发布执行命令。不仅要对非法地、强行地抗债定罪，而且也要对软磨、长期拖债定罪（当然是在被执行人有履行能力的情况下）。（2）执行机关具有协助执行请求权。执行局可以向一切具有协助义务的单位或个人请求协助执行，特别情况下也可以向当地公安机关请求协助。（3）执行机关具有对被执行人财产状况的调查权，对财产的临时扣押权，扩大对人身拘留权的使用范围，包括对被执行人的身体进行搜查、作为和不作为的强制执行等。 （三）改善执行环境，强化执行措施，建设过硬队伍 随着我国加入WTO，各种社会关系和经济关系将更为复杂多变，从长远来看，要彻底解决“执行难”问题，必须从执行队伍建设上下功夫，解决执法环境即“地缘”、“人缘”的关系问题，进一步强化执法为民的措施，切断法院、执行人员与当地政府、周围环境之间非必要的依附和联系，在他们之间建立一定的“屏障”，形成必要的距离。 1、加强执行队伍建设，努力提高执行能力和执法水平。执行工作政策法律性强，涉及面广，难度大，对执行人员政治素质、业务素质和协调能力要求很高。因此，现阶段要把执行队伍建设作为搞好执行工作，克服执行难的一项重要工作并常抓不懈。一是要强化政治和业务理论的学习，努力提高执行人员自身的政治和业务素质。二是要引入竞争机制，要将那些政治责任心强、业务精、作风好的中层干部充实到执行局， 使之成为一支过得硬，人民信得过的队伍。三是要规范执行案件的流程管理，实行阳光执行。一方面，要实行“阳光执行”，将案件执行的全程公开，即实行案件执行主体公开、执行进度公开、执行标的物处理公开、中止案件的情况公开等“四公开”制度。另一方面，要加大对执行人员的有效制约和监督，实行执行裁判合议制，完善执行裁判权、实施权的监督制约机制，促使执行人员依法执行、文明执行。 2、发动社会力量促进执行，从而改善执法环境。要通过社会新闻媒介舆论宣传，改善执法环境，强化在人民群众中法律至高无上的意识。一是要建立执行案件信息举报中心和有奖举报制度，充分发挥人民群众和新闻媒介的监督作用；二是要设立被执行人财产申报制度和财产举报制度，不定期召开债务人大会，将拒不履行的单位和个人在电视、报纸上曝光、亮相等，从而促其执行。三是强化当事人举证责任，试行申请执行风险告知制度。为了充分调动当事人参与执行的积极性，增强申请执行人的风险意识，要进一步明确规定申请执行人申请执行应提供的材料和被执行人可供执行财产状况和相关的线索等，并将因实际执行不能的情况及时告知申请执行人，即应明确规定这种“执行风险”应由申请执行人来承担。 总之，解决“执行难”是一项庞大的系统工程，既需要行之有效的当前措施，也应当研究设计长远的改革方案；既要从体制、司法、立法等方面进行矫正，也要从法院和执行人员本身来合力突破。
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