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关于切分“蛋糕”的哲学 --论基层财政的配置
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 摘要： 本文意在用科学的发展观，从哲学上"度"的角度，围绕基层财政的发展作一浅显的思考， 1、正确把握资源配置的“度”，促进财政决策科学化。 2、认清质量互变的多样性，研究资源配置的排列次序。 3、注意事物发展的内在联系，处理好几种关系：坚持可持续发展，正确处理经营城市和农村发展的关系；坚持有所为有所不为，正确处理可用财力与资金需求的关系；改革政绩考核机制，正确处理动机与效果的关系；规范政府偿债机制，正确处理“显绩”与“潜绩”的关系。 关键词：财政 资源 配置 研究 在财政系统，人们常常把扩大财政总量形象的比喻为做大财政“蛋糕”，作为财政部门的职能，在做“蛋糕”的同时，还负有切“蛋糕”和分“蛋糕”的责任。在做大财政"蛋糕"的同时，怎样才能切分好“蛋糕”，对于保障国家政权的稳固、经济的发展和人民群众根本利益的实现和发展，起着十分重要的作用。本文的目的，是想用科学的发展观，从哲学上"度"的角度，围绕基层财政的发展作一浅显的思考，以“抛砖引玉”，引起大家对财政发展方法论的深入探讨。 唯物辩证法认为， “度”，是一定事物保持自己的质的数量界限；如果把结余和赤字分别看作不同的质，两者之间的临界点，收支平衡就是我们讲的“度”。掌握“度”的最高境界，即“适度”的原则。如何在经济和社会发展中掌握“适度”的原则，是一门求知不尽的科学、难以说到达顶点的艺术。为了基层财政健康发展，必须坚持全面协调发展的原则，遵循对立统一和质量互变规律，提高在财政资源配置中把握“度”的艺术性。 (一)正确把握资源配置的“度”，促进财政决策科学化。 财政决策作为一种行为过程，是国家为了控制未来的财政分配活动，达到优化财政分配和财政调控的目的，预先对财政分配模式及相关策略进行决断和选择的过程。财政决策是否科学合理，财力分配是否恰到好处，不仅关系到财政分配的成败，而且影响到经济社会的健康发展和人民利益的实现和发展。因此，在决策过程中，遵循质量互变规律，按照统筹协调、掌握“适度”的原则尤为重要。 唯物辩证法认为，在一定的条件下，注意保持事物质的相对稳定性，让事物的量充分展开，也是事物发展所需要的。因此，基层政府在制定经济社会发展战略和目标时，尤其在财政资源配置上，应该坚持实事求是的态度，在努力保持平衡这个“度”的前提下统筹财力分配，通过踏踏实实的工作，实现经济总量及财政收入总量的不断增长，最终达到质的飞跃，实现收支平衡。如果不注重客观规律，不坚持统筹协调可持续发展方针，掠夺性的使用人财物力资源，透支性的进行建设性投入，人为地制造质变，则“欲速则不达”。不仅破坏了原有质的稳定性，而且会使事物出现倒退现象，使基层财政更加困难，有些地方因投资过热、借贷过多，造成政府债务沉重即是明证。 当然，也不能把质和“度”（收支平衡）的理解绝对化。质的稳定性是相对的，任何的度都是呈时点状态的。在条件具备的时候，为了实现质的飞跃，有时需要突破事物的临界点。如在具备市场、技术的条件下，可适当突破收支平衡界限，向银行贷款或通过债券融资上项目、搞发展。关键在于投资要“适度”，借贷要合理，分寸、时机把握的好，有利于滚动发展。只有真正掌握了“适度”原则，才能把握借贷与否，搞好财力资源的配置，才能处理好眼前利益和长远利益关系，不至于影响今后经济社会建设乃至后代子孙的发展。 （二）认清质量互变的多样性，研究资源配置的排列次序。 正如矛盾的发展形式有其多样性一样，质量互变也有其多种表现形式：即数目和数值的增减；程度和水平的升降；速度大小的波动；空间排列次序的变化等。但其基本形式，主要有两种：第一，数量的增减引起质变。第二，空间排列组合的变化引起 质变。即事物在总体上数量不变，但由于事物的各个组成部分在空间的排列次序发生变化，在一定的条件下，也会引起事物的根本性变化。如古时齐威王与田忌赛马，在田忌处于劣势的情况下，他采取孙膑意见，改变了比赛中马的排列顺序，即变劣势为优势，变失败为胜利。又如石墨与金刚石元素构成相同，只是由于排列顺序的不同，导致质的不同。在经济建设上亦如此，有的地区本来财经状况较好，但由于忽视新上投资项目的排列次序，忽视决策方案的比较，而是凭想当然决策，导致事倍功半。有些地方虽然财经状况不太好，但能够认真研究市场形势，客观分析项目建设上的投入产出比率，精心测算举债建设的先后次序、资金投入的前后组合搭配，从而使优势得以发挥，劣势转化为优势，实现了财政经济的飞跃。可以说，数列、数值的次序排列研究，是一门很深的学问。通过科学的数列排列，既可以防止事物的倒退返复，又能够促进旧质向新质的转化。因此，在财政资源配置上，一定要正确认识质量互变的多样性，精心研究资源配置的排列次序，哪些项目先上有利，哪些先上则有害。哪些项目上马后收回投资较快可以贷款建设，哪些项目投入产出比率较低，借贷后容易形成债务负担，这些都要进行科学的测算，向孙膑那样进行数列排序的选优。通过排列组合的最佳化，实现决策效益的最大化。 （三）注意事物发展的内在联系，处理好几种关系。 我们认识事物，要从事物普遍的、多种多样的联系中去研究它。在研究某一局部时，不忘记它同整体以及整体中其他局部的联系，在研究个别事物时，不忘记它同周围事物的联系。否则，必然会事与愿违，受到客观规律的无情惩罚。因此，在基层财政发展中，必须坚持事物普遍联系、相互作用的观点，正确处理发展中的各种矛盾，用全面协调可持续发展的观点，指导和促进财政经济的可持续发展。 1、坚持可持续发展，正确处理经营城市和农村发展的关系。所谓可持续发展，就是要促进人与自然的和谐，实现经济发展和人口、资源、环境相协调。坚持走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路，保证一代接一代的永续发展。可持续发展要求人们必须正确处理眼前利益与长远利益的关系，既不能好高骛远，忽视眼前，坐失发展机遇，也不能不顾后续发展，掠夺性使用资源，搞“杀鸡取卵”。从确保基层财政发展来看，目前最紧迫的是从“以人为本”的角度，正确处理城市化发展和土地征用的关系。近几年来，全国城市化进程加快，许多县乡也不甘示弱，从社会发展趋势来说，农村剩余劳动力的就业需要城市化步伐加快，城市化进程加快则需要面积扩大，占用土地本无可非议。但关键是土地特别是耕地的占用，要符合全面、协调、可持续发展方针，要把握“适度”。但近年来，由于农业发展周期性长，相对经济效益低，对凸现“政绩”作用不明显，许多地方便不惜牺牲农业、农民的根本利益来实现经济和事业发展的高速度。或占用大量土地搞开发区、建高尔夫球场，或通过修宽马路、大广场来突出地域的“亮点”，作什么“以地生财”的文章，搞什么所谓经营城市，其实无非就是“变卖土地”而已。如果这种“崽卖爷田不心疼”的歪风不被制止，或虽已制止但由于地方官员“高超的对策”而变通处理，照此下去，大约四五十年，全国的耕地面积就会所剩无几。 任何事物都是对立统一的，“以地生财”行为虽然在短期内能缓解支出窘境，使某些地方经济发生较大变化，但却给今后子孙万代的发展、人民群众的根本利益带来不可挽回的损害，同时也给基层财政发展带来恶劣的后果。耕地大幅度减少后，不仅因粮食问题危及国家经济安全，就是失地后农民的就业，生活保障，子女教育经费等，也将成为影响一大社会问题，为保稳定，政府必须加大社会保障支出，这无疑使基层财政背上了十分沉重的、难以解脱的包袱。目前，每年近千万人的新增失业大军、近亿人的农村剩余劳动力已经使就业形势非常尖锐，如果再增加失地农民这样一个社会群体，那么用于社会稳定（社会保障、社会治安、公共管理等）的成本投入将是一个惊人的天文数字。因此，这种“饮鸠止渴”的做法必须坚决制止。对于城市建设必需的土地占用及投入，要依法从严控制，高效利用。决不能未批先占，占而不用，或用而无效，更不能允许依靠违法卖地生财。而根治这一弊病的关键在于：改革管理体制、削弱“诸侯”权利，强化监督制约、严惩违法行为。既要使肆意违法者无权作为，又要使胆大妄为者丢权代偿。 2、坚持有所为有所不为，正确处理可用财力与资金需求的关系。为什么很多地方财政收入以年均递增20%以上的速度增长，收支矛盾却愈来愈尖锐？调查发现，不外乎几种现象 ，一是经济建设中无视国家产业政策和市场前瞻性研究，单纯追求GDP增长的盲目投资、重复投资。二是因决策失误造成的低效或无效投资。三是脱离本地实际，在基础建设上片面追求几十年不落后、相当一个时期内难见效益的超前投资。四是铺摊子上项目太多，巨额投入使现有财力难以承担。鉴于县乡财政的基层地位，财力有限决定了基层财政的调控能力较弱。在财政资源配置中，统筹协调、权衡利弊非常重要。要坚持“有所为有所不为”的方针，敢于“取舍”，善于“取舍”，一方面，要在可用财力允许的基础上，精心研究和编制建设顺序。按照“适度”原则，在条件具备而不会产生严重后果的情况下，决策“借贷建设”项目，确定借贷规模，通过滚动发展实现“有所为”。另一方面，在条件不具备，如果项目上马后，因产出比率低或成本收回周期长，容易对地域内财政经济造成较大负面效应的，则应“有所不为”，否则，一味的追求大气魄、大跨度、大飞跃，摊子铺的过大，投入资金过多，借贷资金过“度”，只会走到事物的反面。胆子越大，危害越甚。步子越快，债务越多，势必影响基层财政的可持续发展。针对目前负债过重的实际状况，基层政府要严格执行“量入为出”的原则，妥善安排项目建设。为进一步强化立项及建设投入管理，要建立严格的项目报批制度。所有较大规模的建设项目，如大规模的企业投入、办公楼修建、道路、广场、非大众化休闲娱乐设施的建设等，必须报上级政府部门审核批准。上级政府部门对下级政府尤其是长期财政赤字、严重拖欠工资地方报来的建设项目，一定要依法履行职责，认真加以审核，以免使这些地方的财政状况恶化，或使本来就困难的基层财政状况“雪上加霜”。 3、改革政绩考核机制，正确处理动机与效果的关系。基层财政经济健康发展与否，与决策者的政绩观有很大关系。而一些不正确的政绩观及其表现，又与现行干部管理体制、机制密切相关。长期以来，在对干部政绩的考核上，存在着单纯追求“GDP”增长，忽视人文社会和生态环境可持续发展的倾向。反映到干部的施政行为上，就是片面的、急功近利的、与人民利益相悖的短期行为。针对这种现象，温家宝总理指出：要用全面的、实践的、群众的政绩观点看待政绩。从目前的情况看，有三个关系首先应该处理好。一是全面与局部（或一般与个别）的关系。在制定政绩考核指标的时候，既要看其财政经济指标，又要看社会指标、人文指标和环境指标；既要看城市化发展，又要看农村发展。既要看它发展的平均增长率，又要看清在平均数下的发展不平衡现象。决不能“一好遮百丑”，用一个倾向去掩盖另一个倾向。二是眼前利益与长远利益的关系。对干部的政绩考核结论要经得起实践和历史的检验。既要看其辖区内的发展变化，又看其政绩是否有利于辖区内的长远发展。对那些在任期内靠借债求发展，导致债台高垒积重难返的，虽名噪一时，但经实践与历史检验后患巨大的，应以政绩不佳评定，并追究其行政责任。三是政绩与群众利益的关系。领导干部要把实现人民群众的利益作为追求政绩的根本目的”，淡泊名利，着眼长远，而不是为了一己利益急功近利、劳民伤财，搞什么“形象工程”和“亮点”，要察实情、讲实话、办真事。而不是为了自己的荣辱升迁弄虚作假、虚报浮夸、做表面文章，玩数字游戏。因此，衡量干部政绩，不仅要看经济总量、看“显绩”，还要看群众得到的实惠，看社会稳定，看给后代子孙留下了什么，看人民群众拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应。为了实现和发展广大人民的根本利益，必须实行大胆扬弃，建立和完善适应时代要求的干部政绩评价标准、考核奖惩制度，形成正确的政绩导向，以促进决策的科学化和效益最大化。 4、规范政府偿债机制，正确处理“显绩”与“潜绩”的关系。首先，要从管理思想上，端正政绩与债务管理的关系。一方面，在任期内，促进辖区内经济社会发展变化是政绩。另一方面，在发展变化中，有效控制债务增长、偿还以前的政府债务减轻债务负担也是政绩。只不过是前者是“显绩”，后者是“潜绩”，而人们往往关注于前者，而不注重后者。为此，正确认识“显绩”与“潜绩”的关系，从思想源头入手，为政府债务管理打好基础。其次，要尽快制定必要的法律法规，把政府债务全部纳入同级预算管理，把住政府部门借债关。任何政府部门、政府部门的任何项目未经政府批准同意，不准擅自对外借款，严防重新出现“部门借债、政府偿还”的现象。企业贷款纯属市场主体行为，政府决不可为其违规担保。如政府领导者强行指令为其提供担保，应依法追究领导者个人责任。造成严重经济后果的，必须以渎职论处，给予必要的法律及经济制裁。三是要建立政府债务预警机制，密切关注政府债务额度的增减，包括对国有、集体企业债务的监测与控制。实行债务动态化管理，各乡镇要按季度将政府直接债务汇总报 县级财政部门。要注意研究政府债务的综合偿还能力。针对各自的负债，制定并落实具体的减债计划。上级政府要与各县、各乡镇签定目标责任书，把控制和减少政府债务作为考核领导政绩的重要事项，列入干部审计内容，确保基层政府债务不再增加，尽量规避或减少潜在的财政风险。 上述几种关系，虽然看似与切分财政“蛋糕”关系不大，但确是在基层财政资源配置中十分迫切需要解决的问题，如果，我们某些领导同志在资源配置方面，懂得并愿意遵循对立统一和质量互变规律，自觉按事物发展的辩证法办事，那么，基层财政的振兴就一定大有希望。如果某些人仍然我行我素，逆辩证法办事，那么，“怎样才能走出基层财政的困境？”，将仍是今后人们长期讨论的课题。
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