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对提高农村村民自治水平问题的几点思考
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 摘要： 村民自治是代表我国农村民主政治发展方向的新事物，它将为全社会民主政治进程提供支持。开展村民自治，实现依法建制、以制治村、民主管理，较好地解决了农村基层的依法治理问题，为农村改革、发展、稳定注入了新内容和活力。同时，村民自治中还存在着“村民自治”与“政府控制”的矛盾、村委会与党支部关系上的某些不协调现象、村民自治权异化现象等问题。为此，必须针对村民自治实施过程中出现的新问题进行正确的分析和认识，在实践中不断加以解决，从而不断完善村民自治制度。 关键词：村民自治水平 民主政治 法制 村民自治是党领导人民群众实施依法治国方略的一个基础性工作，它为全社会民主政治进程提供支持。党的十五大报告提出：扩大基层民主，保证人民群众直接行使民主权利，依法管理自己的事情，创造自己的幸福生活。十五届三中全会决定进一步强调：要扩大基层民主，全面推进以村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为主要内容的村民自治活动。九届人大常委会第五次会议审议修订了《中华人民共和国村民委员会组织法》，进一步确立了村民自治的法律地位。数年来，村民自治给农村经济和社会发展注入了活力，同时，也产生了一些新情况、新问题，需要认真研究和解决。 一、村民自治为农村发展注入了活力 村民自治是1982年《中华人民共和国宪法》和《村委会组织法》赋予农民群众的权利，他的突出特点是扩大农民群众的自治，即村民通过民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，直接行使民主权利，依法办理自己的事情，实现自我管理、自我教育、自我服务。从江苏省武进市的实践看，开展村民自治，实现依法建制、以制治村、民主管理，较好地解决了农村基层的依法治理问题，为农村改革、发展、稳定注入了新的内容和活力。 （一）实施村民自治，建立充满活力和稳定有序的农村新秩序，增强了村级组织的活力。 村民自治的基础是民主选举村委会干部。通过民主选举，以前不健全的村委会健全起来了，不能正常运转的正常运转起来了，不干工作或不称职的干部被选掉了，不团结的班子团结了，村干部的工作积极性大大提高，责任感明显增强。在刚刚结束的武进市第九届村委会换届选举中,全区400多个村委会全部健全了组织。村委会干部队伍得到加强，一是村干部年龄明显下降，30岁左右的比上届增加38.7%；二是文化程度大幅度提高，具有高中以上文化程度的占村委主任总数的90%以上，占村委干部总数的80%以上；三是一批懂经营、会管理的致富能手、乡村企业管理人员被选入村委会，从而造就了一支团结奋进、开拓创新、充满活力的村委会干部队伍。 （二）实施村民自治，加强和改善了党对农村工作的领导，促进了农村基层新的管理形式的形成。 实施村民自治，村委会充分发挥作用，体现了社会主义民主和法制原则，同时又体现了党的群众路线在新时期农村基层的实际运用，通过法定程序，把党的决议和政府的各项工作任务，变成群众的意志和自觉行动，解决了政策落实难的问题。村里的重大事务通过村民会议或村民代表会议，民主决策、民主管理，促进了农村新的管理形式的形成。 （三）实施村民自治，锻炼了基层干部和村民的民主与法律意识，促进了社会主义民主与法制在农村的贯彻落实。 村民自治是在法律规定的范围内的自治。在依法选举村干部的基础上，把工作重点放在建立、完善各项村民自治制度上：一是民主选举制度，二是民主决策制度，三是民主管理制度，四是民主监督制度。通过这些制度保证村级决策民主化、管理制度化、监督公开化。这些制度既符合党和国家的法律、政策，又符合村里实际，群众自己制定、自己讨论、自己修改，符合他们的根本利益，易于执行，既约束官（村干部），又约束民（村民），社会主义民主和法制在农村基层得到了较好的贯彻，产生了良好的社会效果。 （四）实施村民自治，农村大量热点、难点问题得到及时化解，促进 了社会稳定。 实施村民自治，人民群众当家做主的权利得到尊重，“主人翁”地位得到落实，农民不仅可以“选干部、评干部”，还可以“议村务、主村政”，从而大大调动了农民群众的积极性。那些被左邻右舍推选出来的村民代表，有一种强烈的荣誉感和使命感，秉公办事，上替干部分忧，积极宣传各项方针、政策；下替群众解愁，主动反映群众的呼声，有他们参政议政，及时发现、反映情况，将一些矛盾化解在萌芽状态。 （五）实施村民自治，基层的各种利益关系得到妥善调整和处理，农村基层的干群关系显著改善。 实施村民自治，由村民依法选举干部，群众信服，村干部工作有了压力，责任心明显增强，工作热情程度提高，工作作风不断改进，干部群众思想感情贴近了，遇事容易沟通。由于干部是群众选举出来的，既对上负责，又对下负责，村干部与群众之间形成了一种新型关系。“村干部给群众一个明白，群众还干部一个清白”。干部、群众相互理解、相互支持，干群关系融洽了、密切了。 （六）实施村民自治，让村民当家做主，促进了农村“两个文明”建设。 实施村民自治，还权于民，还政于民，是党的群众路线在新时期的具体体现，村里的事情大家议、大家定、大家管、大家干，村民代表人人当参谋，个个是诸葛，帮助找优势，谈思路，想办法，有力地推动了农村“两个文明”建设。武进区湖塘镇何留墅村，在实施村民自治以来，经济快速增长的同时，村民以极大的热情积极投入到各种精神文明创建活动中，开展创建省级卫生村、文明家庭等活动，为丰富农民的文化生活，这个村成立了全国第一家村级文联，近半数的村民参加了写作、美术、书法、摄影、体育、音乐等协会，村民们不仅住上小别墅，而且精神生活也非常丰富，社会治安、社会秩序得到综合治理，扶正压邪、热爱集体，蔚然成风。 二、村民自治中存在的一些亟待解决的突出问题 在实施村民自治取得巨大成就的同时，我们也应当看到由于这个制度还处在起步阶段，无论是经济基础，还是思想观念、法制建设都存在一些问题和矛盾，需要加以认识、研究和解决。 （一）“村民自治”与“政府控制”的矛盾 村民自治制度的孕育是以家庭联产承包制为前提的，村民自治制度的建立是以社会主义市场经济一定程度的发展为条件的。按照村民自治制度规定，村民实行“民主选举、民主管理、民主决策、民主监督”，以实现“自我管理、自我教育、自我服务”的目标，而且还明确规定了乡镇人民政府与村委会是指导关系，而不是领导关系，村委会只是协助乡镇人民政府开展工作。 政府控制主要指国家政府对农村社会组织和个体在政治、经济和文化等方面的多维空间的作用和约束活动。从控制学的角度来看，村民自治制度强化了内源性自我控制，弱化了外在力量对农村社会的控制。这种治理模式一方面训练了农民的民主能力，提高了农民的民主素质，推动着农村民主政治的发展；另一方面，降低了治理成本，节约国家财政资源提高农村社区资源的动员能力，还有利于遏制村级组织的不良行为，密切农村干群关系。 然而，从我们的调查情况看，大多数村委会都表现出一个共同点：没有或者很少体现乡镇政府与村委会之间的指导关系的原则，都或多或少带有乡镇人民政府对村委会进行领导的印记，甚至有些表现为直接的领导关系。这样，村委会就扮演着双重角色：一方面，代表乡镇政府接受和传递乡镇行政的各项政策输入；另一方面，又要代表广大村民的利益，体现村民的意志，搞好自我管理。当双重角色相互冲突时，最终必须为代表政府角色的功能起主导作用。这种情况在经济发展相对滞后的地方，表现得尤为突出，以至于在一些地方出现村民与基层政府的直接对撞。 （二）村委会和党支部关系存在某些不协调现象 在村民自治中，村民委员会与党支部之间的关系问题表现为权力关系。由于传统体制、传统思想观念和现行法律制度对二者权限的规定不具体，操作中难以把握。如《村民委员会组织法》和《农村 基层组织工作条例》对他们之间权限的划分都是很原则性的，两个条文都规定党组织居于“领导核心”地位，领导村委会，并“支持和保障村民开展自治活动”。但是，对于如何领导村委会、支持和保障村民开展自治活动就没有具体说法了。难怪农村基层中经常出现“是党员选举出来的党支部，还是全体村民选举出来的村委会更能代表村民的根本利益？”“村里是在村民中居少数的党员选举出来的党支书大，还是大多数村民选举出来的村主任大？”等等的议论。 在农村实际中，村委会与党支部之间主要存在三种不协调的情况：一是党支部越权，甚至把村委会当作自己的下级或附属机构，使得村委会无法行使自己的职权，表现为“大事小事，一切都由支部说了算”；二是村委会越权，甚至完全违背了村民自治的精神和原则，而党支部无原则地退缩，不能依法对村委会实行有效的监督和领导，不能充分支持和保障村民开展自治活动、行使民主权利；三是村级党组织与村委会争夺权力而处于冲突状态，二者经常分庭抗礼、一争高下，由于双方的不配合造成村里工作难以正常开展。 （三）村民自治权异化现象。 由于经济发展的现状和宗族观念的影响，加上一些地方宗族势力、黑金势力的存在，对村民自治制度造成了较大的负面影响，不仅侵蚀着国家在农村延伸的权力，而且使部分农村自治权发生变异 ，产生“自治过度化”和“自治无序化”现象。其表现：一是一些人利用血缘纽带关系，拉帮结派形成利益团伙，采取非正当手段控制村民选举，当自治权力到手，排斥村党组织，利用族众或帮派的凝聚力和盲从特点，使政府的政令或党的政策无法畅通和有效实施，也使村委会的各项职能失效，工作无法开展，个别地方甚至还出现“村霸”；二是有的地方黑金势力操纵村民选举，一些“经济精英”把持自治权力不是个别现象，他们凭借其经济实力产生影响力，在一定程度上也能支持和协助乡镇政府工作，他们支持和协助的程度除了与本村村民自身利益相关外，还与本村经济发展和本人的动员能力成正比。后者与前者相比，不论影响的深度，还是作用的程度，更值得我们进行深入思考。 三、村民自治过程中存在问题治理的对策 实施村民自治，是党的农村工作重心转移到经济建设上来所带来的一系列领导方式的重大变化，为优化执政党的经济功能和基层建设注入了活力，为党领导和支持人民群众当家做主找到了新方法，也为推进党领导的依法治国方略积累了经验。针对村民自治实施过程中出现的新问题，应该正确分析和认识，在实践中不断地加以解决，不断地完善村民自治制度。 （一）壮大农村集体经济，克服村委会服务功能弱化现象；引导村民正确行使民主权利，转变基层政府对农村的管理方式。 现实农村村民自治的一大特点就是村民与集体的联系十分密切。集体经济力量为村民自治的正常运作提供重要的物质支撑；同时，集体经济越发达，越需要通过村民自治、扩大村民的政治参与，保证村委会规范运作，利益得到合理分配，为群众提供良好的社会服务。从武进区的情况看，一些集体经济实力强的村，村干部的报酬、乡镇政府和村集体举办公益事业要求农户交纳的费用、劳务，有的连农业税、各种摊派费也基本上由集体承担，农民因集体经济和自治组织为自己带来的利益而减轻了负担，这样的村民自治组织就享有较高的威信，具有较强的吸引力和凝聚力。 民主政治的基础在于一定的经济利益，在经济发展到一定程度时，村民不仅仅要获得经济利益，还会进一步提出享有自治权利的要求，这是农村基层民主发展的一个重要特点。因此，乡镇政府除了采用必要的行政管理方式外，要更多地运用法律、经济和文化、教育等管理手段，提高村民的民主素质和自治能力，引导村民正确行使自主权，在尊重村民自主权和村委会相对独立性的基础上实施有效管理。 （二）正确认识村民自治与党的领导、与国家法律的关系，加强村级组织自身建设，形成合力。 村级党支部和村委会是我国最低一级的“党政关系”，它的重要性在于：一方面，它关系中国共产党在中国农村的领导地位问题；另一方面，也关系 到村民自治能否健康发展的问题。因此，重视并处理好村级党组织与村民委员会之间的关系具有重要的现实意义。党支部是农村的领导核心，这是法律确定的地位，问题在于这一领导核心如何实现。领导核心是指政治上的领导，而非替代村委会办理村民自治的各项事务。当然，正如前面已经分析的，目前村级党政关系中 存在的问题并不是没有相应的制度规定，而且这些制度规定过于笼统、不够具体，因而也就缺乏可操作性。所以，协调二者关系必须从制度的具体化、可操作化入手加以探索，比如对印章的管理权、人事提名及管理权、法人代表权、文档管理权、财务签字权、民主监督权等具体的制度和规范。使党支部书记明确自己是党的干部，也是一名普通的村民；使村主任明白自己是村民选举出来的要对村民负责，同时，要接受党组织的领导，模范地贯彻党的路线、方针、政策，对党和政府负责。 有的地方针对村民自治中村级党组织与村委会关系问题，通过党内选举和村民选举，符合条件的，采取村支书与村主任“一肩挑”的探索很有意义。一方面，它有效地解决了村级党组织在村民自治中的合法性问题，把坚持共产党的领导同实施村民自治结合为统一体，有利于把对上负责与对下负责统一起来；另一方面，由于减少了村干部的数量而减轻了农民的负担，由于简化了村级党组织与村委会之间的关系而提高了村级组织的工作效率，有利于密切党群关系、干群关系。在这里，特别要注意提高村干部的政治素质和业务素质，并使民主监督制度化。 （三）进一步提高村民的民主意识和素质，加强农村法制建设，为村民自治营造良好的制度环境。 村民自治是代表我国农村民主政治发展方向的新事物，它将为全社会民主政治进程提供支持，对我国的民主政治建设产生巨大的推动作用。从目前实施村民自治的情况看，就是举办了一个参与人数最多、规模最大、范围最广、举世无双的民主培训班。在这个民主实践的大课堂里最重要的是培养农民的现代民主政治主体意识和能力。在一个曾经长期缺乏民主传统的的国家，人民群众参政议政能力的提高需要一个长期的过程。目前村民的主体民主意识和素质总体上还不高，其民主的主动性主要还是来自经济利益的驱动。因此，还有待于通过教育，认清自己在国家和社会中所处的位置，激发其参政议政、当家做主的政治热情，增强民主意识，提高民主素质，正确行使民主权利。 村民的民主意识是不可能自发地产生，教育是一个重要方面，但还不够。农村民主政治建设的另一个重要方面，是民主必须与法律化、制度化相匹配。如果不强化基层干部和广大农民的法律意识和法制观念，不将村民自治纳入法律化、制度化的轨道，就有可能出现“过度自治化”或“附属行政化”。有两项工作是必不可少的：一是加强农村基层法制建设的规划和指导，做好政策协调与行政指导工作，营造良好的社会法制环境；二是切实提高农村干部和群众的法制观念，对农村干部，要求树立依法办事、恪守职责、接受监督的观念；对村民和群众，要了解若干法律知识作为生活准则，树立权利本位观念，充分了解做公民享有的法定权利，要敢于和善于依法保护自己的合法权利，既要克服由于不知法而不会依法保护自己的权利，又要防止在维护自身合法利益的时候使用违法手段抗争而导致违法，甚至犯罪。 总之，大力发展农村社会生产力，壮大集体经济，发展农村文化事业，提高农村干部和群众的思想水平和民主素养、法制意识，加强制度建设，是保证村民自治规范运作、健康发展的重要条件和必要前提。
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