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行政伦理研究现状
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 目前国内行政伦理的研究主要涉及到国内外理论资源的梳理，基本概念的解析，行政伦理规范的阐述，行政伦理失范现象及其原因，行政伦理的制度建设和行政伦理的现实作用等。几个方面。从目前的研究现状来看，虽然取得了很多成果，但也还存在着理论基础薄弱，缺乏系统性，理论交流不够，功利性太强等缺陷，需要在今后的研究中注意克服。 行政伦理作为行政学或公共行政学与伦理学的交叉学科，属于应用伦理学的一个分支。在西方，行政伦理作为一门单独的学科，奠基于二十世纪三十年代到六十年代，当时由于行政科学和行政管理实践的发展对伍德罗·威尔逊的“政治、行政”二分学说 产生了冲击，人们开始关注公共行政中的“责任”、“效率”等伦理问题；形成于二十世纪七十年代，随着公共行政实践中伦理问题的出现而逐渐引起人们的重视，在随后作为公共行政理念的变革的“新公共行政运动”和“新公共管理运动”中，行政伦理的地位与作用也不断提高和加强，相关的理论研究也越来越多。而国内对行政伦理的研究是与中国的政治体制改革尤其是行政制度的改革基本同步的，从二十世纪八十年代开始，九十年代以后，尤其是进入二十一世纪之后，随着行政理论的不断发展，行政改革实践的不断深入，对行政伦理的研究也逐步展开，并不断地深入。 从目前国内的研究现状来看，理论成果主要有三种，一是包含在行政管理、行政学、公共行政学或公共管理学的教科书中，或是作为其中的一章，或是作为行政文化中的一节；二是以论文的形式探讨行政伦理问题，从中国期刊网的检索情况来看，1994年至2003年期间，题目中含有行政伦理的论文有六七十篇，以行政道德为关键词的论文有一百一十篇；三是以行政伦理或行政道德为名的专著，目前国内出版的行政伦理或行政道德的专著有十几本。研究内容主要包括以下几个部分：行政伦理的理论资源，如西方行政伦理，中国古代行政伦理；行政伦理的基本理论，如基本概念的解释，行政伦理规范等；面向现实的行政伦理，行政伦理失范现象及其原因，行政伦理的制度建设和行政伦理的现实作用等。 （一） 理论资源是进行理论研究的基础和前提，不进行理论资源的学理梳理无异于不打地基就想建高楼！作为行政伦理的理论资源，主要是指现代西方行政伦理思想和中国古代行政伦理思想。其中现代西方行政伦理思想多数是对美国的行政伦理理论的介绍和研究，尤其是与公共行政理论的发展相结合，以新公共行政运动和新公共管理运动为理论背景，结合作为公共行政基本理念的行政哲学或政治哲学的发展，以“公平”、“正义”等基本概念为核心，以建立负责任的政府为基本价值取向，面向现实公共生活本身的美国行政伦理，主要研究内容涉及：美国行政伦理立法，从1958年7月美国国会通过的《政府工作人员道德准则》到1979年7月1日生效的《美国政府道德行为法》到1992年美国政府颁布由政府伦理办公室制定的内容更为详细、操作性更强的《美国行政官员伦理指导标准》；美国行政伦理的管理及其机构，如美国众议院内设置有众议院行为规范委员会，美国政府伦理办公室等机构，另外在美国的许多州和市的议会和政府，也设有伦理办公室或伦理委员会；以及美国行政伦理的社会监督机制等。对其他国家行政伦理的研究还包括其他西方国家以及韩国、泰国、经合组织的行政伦理等。这些研究在很大程度上，代表了当代行政伦理的前沿，所以尽管存在政治体制背景不同的问题，但是对于建构中国特色的行政伦理理论体系仍然有积极的借鉴和指导意义。 中国传统社会是一个伦理型社会，伦理思想深厚而广博。汉代以降直至近代的中国历史,实际上即是一部儒家伦理道德观念转化成国家意识形态、社会制度以及民间礼俗的历史。据张希清先生考证，我国上自西周，下至明清，讲授为人之要、为官之道、从政之法的各种“官箴”之类的书籍达300多种计1000多万字，大都以大量的史实总结了官吏从政之道的官德修养的经验教训，在不同程度上提出了“德行”为先的择官标准和从严治吏的思想，把“无德”“缺德”“损德”的官吏斥之为“小人”，而把重“德行”的官员尊称为“君子”。在深受儒家伦理文化熏陶的中国，理所当然要继承和弘扬中国传统的伦理思想和伦理文化。很多学者都对中国传统行政伦理思想进行了阐述和总结，主要是以儒家思想为核心，对孔子、孟子及其传人的有关著作进行了深刻的理 论分析。归纳出的结论大同小异，有人认为是：“掌权为公，从政为民；坚持正义，处事公平；厉行节俭，清正廉洁；忠于职守，敬业勤政；以身作则，严于律己。” 也有人认为是： “克明俊德，正人先正己；公忠正义，廉洁勤政；以民为本，实行德政；选贤任能，兴天下利。” 还有人从公忠、诚信、廉政、勤政、爱民、用贤、修身等品德出发阐述中国古代的行政伦理思想。 从这些结论不难看出，所有这些古代的行政道德规范在今天基本上都依然适用，当然其中所蕴含的政治理念已经发生了变化，这也正是需要我们加以研究和鉴别之处。 （二） 对基本概念的界定是进行系统的理论研究的基础，在行政伦理研究中最基本的概念就是行政伦理和行政道德。作为一门新兴学科，一方面，几乎每一个研究行政伦理的学者都必须对基本概念做出自己的解释；另一方面，对行政伦理和行政道德进行学理的区分也是进行具体研究的理论必然。当然，行政伦理和行政道德的区分并不是在任何情况下都是必要的。一方面，二者的理论内涵有很大的交叉，另一方面，在一些特定的理论场景中，二者的差别是可以忽略的。 关于行政伦理，从伦理与道德的关系的角度出发，一般都同意这样的看法，即行政伦理就是关于行政道德的学说。具体涉及到行政伦理的理论内涵的指认时，则分歧较大。有人认为“行政伦理是研究行政机关及公务员的道德理念、道德准则、道德操守的学说，包括两大部分：一是行政机关整体的伦理约束、导向的机制，二是行政机关人员，即公务员的伦理观念及操作。” 也有人认为行政伦理是“关于公共行政系统以公正和正义为基础的行政伦理价值观、行政伦理理论原则和行为规范的总和。” 还有人通过对法、道德与伦理的比较，行政、公共行政与行政伦理的比较，认为“所谓行政伦理，就是行政领域中的伦理，准确地说是公共行政领域中的伦理，也可以说是政府过程中的伦理。”而行政伦理“没有属于自己的独特领域，它渗透在行政、公共行政与政府过程的方方面面，体现在诸如行政体制、行政领导、行政决策、行政监督、行政效率、行政素质等方面，以及行政改革之中。” 从这些定义中不难看出，对行政伦理的内涵的界定主要是从行政伦理的主体出发，即何为行政伦理的主体，这里面包含三个层次：一是作为公共行政的个体主体的行为人，包括通常所说的公务员，行政领导，以及涉及行政体制设计和改革、行政政策和法律法规的制定和修改的有关人员；二是作为公共行政的机关或集体主体，这里面涉及到公共行政机关的制度架构的伦理内涵，以及公共行政制度的价值取向和伦理约束机制；三是作为公共行政政策本身也并不是完全价值中立的，不论是政策的目的还是执行政策的手段的选择都涉及到利益与价值问题，“与政治决策相关的道德选择，是以这样的原理为基础的，即作为安排人力、物力的政治秩序，必须反映出对公正的某种理解。”“公正的道德职责，是考虑怎样才能平衡个人的权利与社会的需要，个人的权利是指个人为自己做出选择的权利，社会的需要则指社会为了保障和平、秩序以及履行社会责任而限制个人的自由。” 相对于行政伦理的理论性而言，行政道德则比较具体，它主要涉及行政主体（包括行政个体和行政机关）实践活动的规范及其价值取向，通过行政主体的职能践行表现出来。有人把它概括为：行政道德“是由社会经济关系所决定，适应行政管理需要而产生，由行政公务人员的内心信念、传统习惯、社会舆论以及法律义务等要素维系的一种特殊的社会道德现象。” 也有人表述为：行政道德“是一种权力道德，是国家行政机关及其公务人员在权力运用和行使过程中的道德意识、道德规范及道德行为的总和。” 因此，行政伦理和行政道德的关系可以与伦理与道德的关系类比，在这一点上，一般都没有什么分歧。 在对行政伦理规范的理解与研究中，主要有现实和理论两个层面。在现实层面上，党和国家领导人的有关阐述对理解行政伦理基本规范具有很强的指导意义。1998年3月24日，朱镕基总理在国务院第一次全体会议上的讲话中提出五点要求：第一，要牢记自己是人民的公仆，全心全意为人民服务；第二，要恪尽职守，敢于说真话；第三，要从严执政，不怕得罪人；第四，要清正廉洁，惩治腐败；第五，要勤奋学习，刻苦工作。 在十届人大一次会议闭幕会上，胡锦涛同志以中华人民共和国主席的身份提出的“四项要求”，也是关于行政伦理规范 基本内容的准确、深刻的概括：第一，发扬民主、依法办事，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一，坚定不移地维护社会主义民主的制度和原则，维护社会主义法制的统一和尊严。第二，忠于祖国、一心为民，坚持国家和人民的利益高于一切，做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋，始终做人民的公仆。第三，继往开来、与时俱进，继承和弘扬中华民族的优良传统，学习和发扬我国老一辈领导人的崇高品德，永不自满，永不懈怠，开拓进取，不断前进。第四，严于律己、廉洁奉公，始终保持谦虚谨慎、艰苦奋斗的作风，为国家和人民夙兴夜寐地勤奋工作。 从理论层面看，由于各自的理论视角不同，对行政伦理规范的理解不同，所得出的结论差异也很大。其中比较具有代表性的划分方法是将行政伦理规范划分为：公务员的个人品德，即个人层面的行政道德，主要指人格道德规范，如公而忘私、爱国爱民、自省自律、诚实守信、谦虚谨慎、明辨是非、意志坚定等；行政职业道德，如奉公守法、忠于职守、公正廉洁、团结协作等；行政组织伦理，主要指跟行政组织的程序与制度相关的伦理道德，如程序公正、组织信任、民主责任、制度激励等；公共政策伦理，即公共利益和个人偏好之间关系的伦理，涉及到个人选择与社会价值之间的关系。而在众多的研究者中，多数都把重点放在了第一个和第二个方面，即公务员的道德规范方面，除了对各种规范原则进行仔细的分析研究外，还有人对公务员道德规范的形式和层次方面进行研究。比如有人认为从形式上看，公务员道德规范可以划分为三类：一是国家权力机关制定的法律；二是党和政府制定的有关党，国家机构和公务员行为标准和活动的政令、政策、条例、制度、规定、规则、守则等；三是长期存在于社会活动中并被社会公认，为党、国家机构和公务员内心认可的纪律、习惯、规矩等。其中前两类规范是成文的，以党和国家的强制力为后盾，采取法律手段和行政手段强制执行的，违者要追究责任，受到处分、处罚，甚至要依法惩办。而第三类规范大多是不成文的，也有成文的，是在公务员制度和行政法规中规定的规范，但大多不是附有制裁措施的强制性规定，主要通过公众舆论、社会习惯、内心信念等形式保证实施。 （三） 行政伦理失范现象是行政权力异化的表现之一，也是正处于转型期的当代中国社会政治生活中的一个比较严重的问题。行政伦理失范现象产生的原因可以归结为市场经济的负面影响、社会转型期价值观的转变、思想政治工作的松懈、行政人员的素质有待提高、行政体制的弊端、行政监督体制以及行政管理人员的角色冲突、公共机构代表性和自主性的冲突、集体行动和个人选择的冲突等等方面。按照学理分析，行政伦理失范大致可以分为八种类型：经商型，权力寻租型，公款公贿型，贪污腐化型，卖官鬻爵型，渎职型，泄密型，隐匿财产型。如果根据实际表现进行归纳，在当代中国行政伦理失范具体的表现形式可以归结为经济类失范，如贪污挪用，行贿受贿，违规经商，隐匿财产等；政治类失范，如官僚主义，权力寻租等；以及组织人事类失范，失职类失范，侵犯公民权力类失范，违反社会公德失范和违反社会管理秩序类失范等，具体表现超过百种 。 行政伦理制度建设的必要性体现在“人们之间的伦理关系和道德原则不仅存在和展开于人们的日常生活世界中，而且同时也存在于制度设计和社会结构之中，并总是通过制度框架和体制安排而发挥作用。” 行政伦理是他律性和自律性的统一，因此行政伦理制度建设也主要从这两个方面来考虑。从他律性的角度来看，行政伦理的制度建设重点在于一方面要加快和深化行政体制改革，如精简机构、裁减冗员、定编定岗、明确责任，完善人才的录用、奖励和提拔机制，适当提高国家公务员的工资待遇等等；另一方面要加强行政伦理的监督机制的建设，主要包括政党监督、行政监督、立法监督、司法监督、舆论监督、群众监督等方面，涉及到有关法律法规、行政体制与制度的加强与完善等。从自律性的角度来说，行政伦理的制度建设主要是指在重视行政伦理教育的同时，突出强化行政伦理修养，强调必须把客观、外在的行政义务转化为主观、内在的行政良心，加强行政道德人格的养成机制建设。其中行政道德人格的养成主要经历三个阶段：他律阶段，只是被动地服从行政伦理道德规范；自律阶段，从行政道德义务向行政道德良心转变；行政道德习俗养成阶段。 行政伦理建设具有重 要的现实作用，行政伦理道德建设的好坏关乎民心的向背，关涉到国家的兴衰成败。因此，中国共产党三代领导集体的核心领袖人物毛泽东、邓小平、江泽民等历来都极端重视领导干部的思想道德建设，把领导干部的思想道德建设作为事关国家政权巩固、国运兴衰、民风净化的大问题来对待。行政伦理建设的社会作用主要体现在以下几个方面：首先，行政工作人员的政治道德状况如何直接影响到对党和国家的各项路线、方针、政策的贯彻执行，从而影响社会的进步和发展。其次，行政工作人员的职业道德状况如何直接影响到行政效率和行政效益的提高，影响到管理目标的实现，从而影响到社会的进步和发展。第三，行政工作人员的处世道德状况如何直接影响到社会的人际关系的好坏，影响到社会公德的践履和社会的祥和氛围的营造。最后，行政工作人员的生活道德状况如何还直接影响到社会道德风尚和社会的精神文明建设。 （四） 从对目前行政伦理的研究现状的观察中，不难看出目前国内理论界对行政伦理的研究还处在起步阶段，尽管已经开始了系统的研究，并且取得了丰硕的成果，但是也还存在一些不足之处。 首先表现在对基础理论的研究还不成熟，缺乏必要的理论支撑。行政伦理是行政学和伦理学的交叉学科，行政学的基本理念和价值取向是行政伦理的理论基础之一，而我国的行政学理论本身还很不完善，从目前的教科书体系来看，行政学、行政管理学、公共行政学、公共管理学等多种名称都在使用，而各种同名的专著之间的理论体系也不尽相同，这种现象本身就说明了这一学科还不成熟，因此也很难为行政伦理研究提供有力的理论支持。另一方面，从学理渊源上来说，行政学或公共行政理论本身的发展历程也应该在行政伦理的理论中得到体现。事实上，西方尤其是美国的行政伦理理论就是在公共行政理论的发展中提出和建立并不断完善的，从“新公共行政运动”到“新公共管理运动”在到“后现代公共行政”，每一次行政理念的转变都会对行政伦理产生冲击。因此，今后应该继续加强相关学科的基础理论研究，积极引进和消化吸收国外相关学术领域的研究成果，为行政伦理的发展提供更好的理论支撑。 其次，从目前的研究现状来看，各个行政管理学科点都是在“单兵作战”，对行政伦理的研究很分散，没有形成共识，在各自编写的行政伦理教科书中都在构建自己的理论体系，甚至连基本的概念的解释都不相同，理论框架和结构的差别更大，相互之间普遍缺乏共识。这样做的结果必然是使得行政伦理的研究缺乏一个公共的理论平台，使研究者之间的交流与探讨缺乏理论基础，不利于学科的整体发展。当然，对于一门新兴学科来说，在发展初期出现这种状况有其必然性，但是，不能清楚地认识到这种状况并努力加以改进就会阻碍这门学科的进一步发展。因此，今后应该加强学者之间的理论交流，在探讨与合作的基础上形成共识，构建行政伦理研究的学术平台，共同努力，深化和完善我国行政伦理的研究。 第三，目前的研究多数是面向现实，功利取向比较明显。论述伦理规范、总结道德失范、提出制度建议的比较多，而真正进行学理分析、梳理基本理念、建构理论基础的学术研究比较少。当然，作为应用伦理学的一个分支，为现实服务，使行政制度更好地体现行政的价值取向，使行政行为更加规范，提高行政主体的道德素质等等，都是行政伦理的内在的理论目的和价值取向。而且这与当前的现实也有很大的关系：一方面，我国正处于社会转型、政治体制改革、行政体制改革时期，行政伦理失范现象比较严重，需要相关的理论指导和建议；另一方面，我国高等教育体系中的行政管理、公共事业管理专业才刚刚起步，非常需要相关的教材建设来填补空白。但是，现实的要求并不代表学术发展的需要，真正的学术研究还是应该从理论本身出发，遵循理论发展的基本规律，踏踏实实地构建行政伦理的基本理路，只有理论真正地得到发展才能更好地为实践服务。
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