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公共政策基本价值观论略
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 任何一门学科的发展离不开一定的价值研究和价值关怀，任何一项公共政策也不会放弃对人类基本价值的追求。公共政策价值观争论一直伴随着公共政策学科发展和科学研究，对价值观的探究亦成为了公共政策理论研究与实证分析的重要内容。本文认为，自由、平等、宽容、民主、效率、秩序、发展是社会文明的基本理念，也是公共政策的基本价值观。公共政策基本价值观的阐释与探讨对当代中国公共政策本土化研究和公共政策实践有着重大的理论意义和现实意义。 20世纪50年代以来，西方政策科学运动就一直没有放弃对人类基本价值的追求。无论是“奥本海默事件”①还是越南战争、“水门事件”，都曾围绕着价值问题进行过激烈的公共政策论辩。随着公共事务的逐渐增多和社会问题的不断涌现，诸如战争、暴力、犯罪、种族冲突、恐怖主义、艾滋病、环境污染、能源危机等等，人类关于公共政策价值观的讨论也一直没有停止过。作为一门科学，政策科学对价值研究显然无以释怀。到了20世纪80年代，西方公共政策研究进入了一个以价值研究为中心反思时期。在这一阶段当中，信念、价值、伦理等等词汇成为学者们的学术“关键词”，以至于有的学者如邓恩（W.N.Dunn）称公共政策学为实践伦理学(Practicing Ethics)。80年代以来美国政策科学中对政策价值观的研究主要采取三种途径：一是从政治哲学的立场探讨政策伦理的最一般方法，如罗尔斯（J.Rawls）的《正义论》主张用分配的正义取代传统的功利主义伦理思想；二是从特定的政策案例中分析政策伦理或价值，如从国家安全、社会福利、死刑、堕胎等一类案例引申出伦理问题，这方面的著作有布坎南（Buchanan）的《伦理与公共政策》等；三是从政府机构或职业组织的伦理问题入手分析公共责任与义务，即探讨政策分析的职业伦理规范问题，代表作有高斯洛普（Gawthrop）的《公共部门的管理、系统与伦理学》等。直到今天，学者们关于政策问题的价值争论和政策科学的价值研究仍在继续，最近出版的由美国学者卡恩（S.M.Cahn）、卡萨西可夫（T.Kasachkoff）主编的《道德与公共政策》［1］就充分展示了公共生活领域当中的相关问题的价值关怀。从西方文献研究来看，学者们对公共政策价值观的研究主要集中在自由、平等、宽容、民主、效率、秩序、发展等核心概念上。 一、自由 一般来说，自由（freedom）指的是无障碍的思想与行为状态，或无障碍地实现自我愿望或整体人格的愿望达成。作为一个基本价值概念，“自由”贯穿于伦理学、政治学、法学等多学科领域当中，却在各个学科之中的含义略有不同。但是，不管作何种意义上的理解，自由至少可以意指（1）人类的生存状态与意义……（2）人的行动可能性或行为状态与意义［2］。自由主义经济学家的代表人物哈耶克（Hayerk）对自由所下的定义是“一个人不受制于另一个人或另一些人因专断意志而产生的强制状态。”［3］哈耶克的定义指出了自由概念的基本状态，即自由是一种人与人之间的关系（人因物理环境所受到的限制不在此列），而“强制”是自由的反面。在自由主义思想家伯林(Berlin)看来，“自由的基本意义，是免于枷锁、免于囚禁、免于被别人奴役”。［4］柏林区分了两种自由：一种是被动自由，一种是主动自由。被动自由即是古典自由，说明了自由使人免于他人侵害的一面。主动自由说明的是人的能动的一面，即一个人能做什么。诺贝尔经济学奖获得者、著名经济学家阿玛蒂亚•森(Amartya Sen)对自由的理解和伯林一致，它将被动自由和主动自由分别称为自由的过程方面和自由的能力方面，并特别关注自由的能力方面。在森看来，“实质自由包括免受困苦——诸如饥饿、营养不良、可避免的疾病、过早死亡之类——基本的可行能力，以及识字算数、享受政治参与等等的自由”。［5］同时，森还特别考察了五种类型的工具性自由，即政治自由、经济条件、社会机会、透明性保证、防护性保障等，从而强调了自由的手段性作用及其意义。由此，自由是人类基本的价值准则，也是社会发展的基本手段。 自由是公共政策制定的基本价值要求，也是公众要求之于公共政策的基本价值反映。一个国家的民主程度和自由状况可以通过公共政策与法律表现出来。比如，美国权利法案第一条修正案写道：“国会不得制定关于下列事项的法律：……剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿 伸冤的权利。”［6］我国宪法也明确规定了公民所享有的言论自由、出版自由、结社自由、宗教信仰自由等多方面的表达自由权利。当然，国家的法律和政策并非注明自由是无边无际的，在社会生活中我们也相信自由是有限度的。比如，言论自由并不包括散布危险或恶意谎言的权利，也不包括向警察谎报市政厅里有炸药的权利。对《生活无着的城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止而代之以《生活无着的城市流浪乞讨人员救助管理办法》，也充分反映了国家对流浪乞讨人员的流浪乞讨自由的一种默认与肯定。 二、平等 平等(equality)是指在集体内作为个体的集体成员寻求某种特定的利益目标时有着大体的相似的机会或条件，或者对某种特定的利益需求有着大体相同的实际占有量。从中我们可以看出，平等包含着两个方面的意思，即程序上条件性的机会平等和内容上实质性的占有平等（结果平等）。实际上，平等应该是每个人拥有的基本权利，这种权利不受制于任何的政治交易或社会利益的平衡。但是，在纯粹自然的条件下（诚如罗尔斯所谓的“无知之幕”下的“原初状态”），个体由于体力、智力等方面的素质差异，人们在实现自己利益需求能力的大小也不一样，通过利益获得的积累以及沿着家庭途径的世代传承，结果往往导致实际占有上的不平等。当这种不平等进一步转化为获利能力上的差距，甚至相互关系上的压迫、剥削等现象时，不平等的将会进一步扩大化而出现平等危机。于是，政府或公共权力机构的存在成为必要，政府的干预成为社会秩序与社会发展的必然，从而政府政策的合法性也成为可能。由此可知，平等问题从最初的利益问题变成了公共领域中的政治问题，从经济领域延展到政治领域进而成为社会各个领域当中普遍关注的核心问题。鲁希夫斯基（M.E.Rushefsky）认为，平等可以包含三层意思：第一层意思是政治平等，政治平等指的是投票的平等，每个人都由选举投票权；第二层意思是机会平等，应该给予每个人发展其潜能的机会；第三层意思也是最充满争论的结果平等，比如通过累进税而进行的社会再分配等。［7］罗尔斯(John Rawls)认为，作为一种公平的正义观包括两个最基本的原则：第一个原则要求平等地分配基本的权利和义务；第二个原则认为，如果社会和经济平等只要其结果给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的［8］。因而，平等成为了权利与义务、贡献与报酬的基准性价值。 平等的理念之于公共政策应该是“满足多数，保护少数”。“满足多数”是指公共政策要兼顾社会绝大多数人的需要，不能对一部分人持有政策歧见，有意忽视其利益，或者通过牺牲一部分人及其团体的利益以成全另一部分人及其团体的利益。“保护少数”是指公共政策要优先考虑处于社会底层的最劣势的那一部分人，尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般公众，而不仅仅局限于特权阶层或少数人。学者卡普兰（A.Kaplan）就公共政策规划问题曾经提出了平等的若干相关原则：（1）公正无偏原则，即持无私无偏的态度，对当事人、利害相关人、社会大众等，均应予以通盘谨慎的考虑；（2）个人受益原则，即无论采取何种行动方案解决问题，最终的受益者都必须落到一般人民身上；（3）劣势者利益最大化，即应考虑使社会上居于劣势的弱势群体及个人，能够得到最大的照顾，享受最大的利益；（4）分配普遍原则，即应尽可能使受益者扩大，尽量使利益普及于一般人，而非仅仅局限于少数人。［9］也就是说公共政策一方面要考虑受益平等，另一方面要考虑支出平等。在考虑自己报酬的同时，即能从公共政策中得到多少实惠、好处、期望，还要考虑自己的贡献，即对公共政策的态度与行动，比如在分享各种收入津贴的时候，是否自愿而又主动纳税呢。同时，公共政策一方面要考虑横向平等，另一方面又要考虑纵向平等。当我们分析公共物品与公共服务的供给时，应该“平等地对待平等的代内人”，一项已经拟定的规划会为处于相似阶层提供统一的成本与收益；此外，也应该平等地对待身处不平等环境的人们的分配问题和着眼于可持续发展的代际问题，比如设立自然保护区或资助修复历史遗迹的政策规划与财政预算。 三、宽容 宽容（tolerance）与“仁爱”、“仁慈”、“容忍”、“博爱”等有着密切的联系，是一个人道主义的伦理概念。《大英百科全书》的定义是：“宽容，容许别人有行动和判断的自由，对不同于自己的见解的耐心公正的容忍”。而我们在一般意义上将宽 容界定为一种具有普遍价值向度的道德态度和文化态度，即在人格平等与尊重的基础上，以理解原谅的心态和友善平和的方式，来对待、容忍、宽恕某种或某些异己行为、异己观念，乃至异己者本身的道德与文化态度、品质和行为。［10］宽容的基础是人与人或文化与文化之间的相互平等、理解和尊重。宽容的基本前提和方式是，在不背离或放弃根本原则的情况下，以和平友善的方式，来看待、理解、容忍和宽恕他人的异己言行以及“文化他者”。宽容在中国传统文化中通常表现为“与人为善”、“和为贵”、“退一步海阔天空”、“君子不记小人过”等等，它作为一个伦理关系性概念，与平等的概念一样，所表达的主要是一种道义精神。但是，宽容是有限度的、有原则的。宽容的美德并不能理解为无原则的放纵，如果以丧失忠诚（信仰或信念、理想和原则）的美德为代价，宽容只能是一种逃避责任承诺或放弃良知的非善之举，甚至会助长暴力与强迫的恶行。因此，我们可以把宽容视为一种权利或权力的有限放弃或有原则的让步。要使宽容成为一种普遍的道德理念和伦理原则，需要外部的社会宽容环境，也就是公正的社会基本制度安排和多元自由的社会文化条件。［11］因此，宽容需要公共政策和其他制度进行安排，同时宽容也是公共政策应有的价值追求，因为宽容是社会文明的一种标尺。 宽容之于公共政策是一种平等、理解、尊重、包容和妥协。我们不能因为眼睛里面有沙子就毁掉眼睛，不能因为澡盆里有赃物就连同小孩一起倒掉。宽容的理念告诉我们必须用全面的、辩证的、发展的眼光看待公共政策问题，政策的规划和制定也必须考量社会所存在的多元事实。我们可以看到近几年中国公共政策可喜的变化，比如艾滋病人可以结婚、WHO的100％使用安全套试点、取消婚检、结婚无需单位介绍信、突破乙肝歧视、流浪乞讨人员的临时救助等等。以艾滋病人可以结婚为例，1999年4月国家卫生部颁布了《对于艾滋病病毒感染者和艾滋病病人管理意见的通知》，其中规定“艾滋病病毒感染者如申请结婚，双方都应接受医学咨询”。在许多地方HIV携带者被禁止结婚，而且还写入了地方性法规。而在2002年卫生部新修订的《婚前保健工作规范》中规定，受检者可自愿选择是否需要作HIV检查。2002年10月苏州市出台了《苏州市艾滋病、性病预防控制办法》，这是首次明确艾滋病人及其家属权利和义务的地方性政策。其中“办法”第23条规定：“艾滋病病毒感染者和艾滋病病人及其家属不得受任何歧视，依法享有公民应有的工作、学习、享受医疗保健和参加社会活动的权利；不得剥夺其子女入托、入学、就业的权利。不能将病人的姓名、地址及有关情况公布和传播。应对上述人群予以关爱，必要时提供医疗救援。”HIV携带者和艾滋病人也是人，他也享有与许多健康人一样的权利。如果社会对他们歧视、偏见，甚至剥夺他们应有的权利，他们的心理会承受更大的压力甚至作出危害更大的报复之举。公共政策的宽容是人性化和道义的文本反映，是社会文明的重要内容。 四、民主 民主（democracy）是一个内涵相当丰富、外延相当广泛的词汇。关于民主的含义，从历史上看有四种广泛的用法，诸如希腊人柏拉图、亚里士多德的用法，罗马人马基雅维利式的论断，法国人卢梭的定义，美国人托克维尔的界定。但当今最普遍意义上的民主涵义是“人民主权思想与个人权利受法律保护的思想的融合”，“如果愿意，任何人都可有公民资格，但他们必须在自身权利受到界定、保护和限制的受控制的法定秩序中与其他公民彼此尊重这些平等的权利”。［12］从中我们可以知道，民主是指在一个系统内，作为个体的集体成员与代表统一的集体行动的公共权力之间的关系状况。具体说来，民主是公众参与决策并按照公众的意志进行统治的，是平等地享受权利和恪守义务。实际上，公共政策的过程就是一个民主决策的过程，美国政治学学者科恩指出：“民主是一种社会管理体制，在该体制中社会成员大体上能直接或间接地参与或可以参与影响全体成员的决策。”［13］民主是公众投票决定公共政策的性质和方向，民主也是多种利益集团的相互作用。现代美国政治学家R.达尔认为，民主的决策“并不是一个许多人在特定的政策上联合起来向政府庄严进军的过程，而是一个相对来说较小的集团之间的稳步的妥协过程”［14］。民主就必然要求在公域／私域、公意／私意、公利／私利、多数／少数等相对范畴之间明晰边界且作出选择。一种共识的达成和利益的分配是绝大多数人参与决策的过程，也是民主的产物。 民主的价值观反映在公共政策上主要体现为“公共性（Publicity） ”。公共性之于公共政策，是公众在公共领域的政策表达，是有意识的、合理的政策序列设计与安排。作为公共权力机构的政府来说，它是公民权力的代理者，它按照公民的意愿和利益，面向公共或社会共同需要，提供公共物品，塑造公共秩序，规范公共交易，满足多数和保护少数，由此制定和实施公共政策。作为公共政策的“公共性”，亦谓“公众性”。所谓公众，它既有多数人与少数人之分，也有强势群体与弱势群体之别。公共政策既是多数人的改革政策也是少数人的公共政策，一方面它应该最大限度地满足多数，另一方面也应当尽可能地保护少数。在对于强势群体特别是由少数人组成的强势群体加以限制的同时，也应该对于具有正当利益要求的弱势群体加以保护。在公共政策过程层面上，“公共性”意味着在涉及公共物品提供等集体行动中，存在着有效的决策参与通道和决策选择机制。民主的价值观反映在公共政策上也体现为合法性。公共政策是政治系统或公共权力机构协调和平衡公众利益的途径与手段。任何公共政策要让公众接受，并在实际中发挥作用，就必须从形式到内容都是合法的。所谓内容的合法，是指公共政策所规定的行为准则、所实行的计划措施，能使公众利益得到协调和平衡，符合多数人的、长远的利益要求，能被公众认可和接受；所谓形式的合法，是指公共政策的制定、执行、评估必须是法定主体按照法定程序进行的活动。公共政策内容与形式的合法性也就意味着公共政策本身的科学性和过程的民主性。 同时，民主的价值观还反映公共政策在公共领域中的公开性。在公共领域或公共空间内，公众通过自我理性，而不是单纯的个人偏好，对公共事务进行关注和公开讨论。诚如哈贝马斯所说，“在一个自由的国度里，每个人都认为他和公共事务有着利害关系；有权形成并表达自己的意见。对于公共事务，他们反复探究、认真讨论。他们充满好奇、渴望、专注和猜忌；通过使这些事务成为他们的思想和发现的日常话题，大量的成员获得了一种不错的知识，有些还获得了相当重要的知识……”［15］。“在公共领域中，整个社会透过公共媒体交换意见，从而对问题产生质疑或形成共识”。［16］因此，公共政策民主也要求公共政策在公共领域中具有开放性与透明性。公众具有对公共政策及一切重大公共事务的话语权、知情权、参与权和监督权。公共政策的透明和公开，有助于政府的意志自由得以落实；公众也能够就政策问题与制定者达成磋商意见，能够通过民主的程序表达和整合自身利益，通过特定规则（如投票）决定政策的选择，决定公共物品或公共服务的提供。只有具备了一定的公开性，公民及公民团体才可能了解公共政策是否合理、合法和符合公众的利益。从一定程度上讲，公共政策就是公众政策，它是公众的愿望和利益在公共领域中的公开表达。 五、效率 从一般意义上讲，效率（efficiency）这个词的意义是产品的最小耗费、最小浪费和最小活动量。［17］效率的途径就是降低要求的时间、金钱和活动量。它谋求的是资源效益的最大化、产品供给和服务提供的成本最小化。放大的效率概念是人的活动实现其目的的程度，也是人的活动与其所实现目的的比值，即活动手段与活动目的的比值、活动过程与活动结果的比值、活动投入与活动产出的比值、活动成本与活动效益的比值。一般来说，可以表述为： 效率＝产出／投入 在现实生活当中，效率通常用单位时间内所获得产品或服务的高低以及单位产品或服务所花费的时间数量来表现。比如，某A8小时劳动时间内生产产品5件，某B生产产品3件，我们说某A的效率高；某C生产一个零件需要2小时，某D生产一个零件需要3小时，我们说某C的效率高。按照经济学的理论，稀缺资源的有效配置就是效率。在经济学中，一般把帕累托原则（Pareto principle）作为经济效率的标准，如果实现了帕累托最优（Pareto optimum）就达到了最高效率。所谓帕累托最优是指经济中的资源配置已经达到这样一种状态，在该状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。处于这种状态下的资源配置就实现了帕累托最优或经济效率。公共政策的目标就是为了引导组织和公众提高行为效率，实现资源的优化配置，乃至于达到帕累托 最优状态。［18］ 政策效率是政策产出与政策投入的比率。确定政策效率标准的目的是要衡量某项政策要达到某种水平的产出所需要的政策资源投入量或一定量的政策投入所能达到的最大价值。它所要探讨的具体问题包括：（1）一项政策的资源投入量是多少。资源包括人、财、物、等资源，投入的时间及投入要素的质量。（2）一项政策的效益。一项政策投入一定的资源后有无产出？产出多少？（3）对投入产出进行比较，考察效率高低，探讨有无其他最有效、同时代价又最小的方法和途径。［19］效率所关注的核心内容是一项公共政策是否以最小的投入获得最有效的产出，即以最小的工作量和成本最大限度地解决某个政策问题，从而凭借有限的政策资源尽量扩大政策效益。关于政策效率，我们认为它涵盖着公共政策整个运行过程之中，包括政策规划效率、政策决策效率、政策执行效率、政策评估效率、政策终结效率等等。其中某一阶段的效率可能影响整个公共政策效率。关于政策效率的计算和比较，有时可以通过简单产出比较可以得出，而有时却需要复杂的计算。比如，对政策执行效率的分析就是如此。首先，要计算政策执行所花费的成本，政策执行成本具体包括直接的人、财、物、时间、信息等的投入成本，也包括间接成本、社会成本、机会成本等等；其次，要计算政策执行所获得的收益，包括直接的、间接的、具体的、象征性的等等；最后，通过对政策执行成本和政策执行收益的量化，加以比较，从而分析政策执行的效率。一项政策要考虑其效率，这是众所周知的事情。因此，效率便成为公共政策始终关注和追求的基本价值。 六、秩序 秩序（order）在本源的意义上，“是指事件的发生多少具有规律的顺序和模式。”［20］《辞海》的注解为“秩，常也。”“序，第次其先后大小。”因而，秩序含有“常度”、“次序”、“人事所在位置”以及“整齐守则”之意。英国思想家哈耶克在其著作《致命的自负》中区分了秩序一词的两种含义：一是作为事实的秩序，也就是“人们设想客体或事件在一定时间内所具有的、或人们赋予它的一定的物质格局（physical arrangement）”；二是作为理念的秩序，它“可以用来指根据我们的感觉从不同方面对事物或事件加以排列或划分的精神活动的结果”［21］。德国学者柯武刚和史漫飞认为，秩序是指符合可识别模式的重复事件或行为。它使人们相信，它们可以依赖的未来行为模式完全能被合理地预见到。他们指出，当有人计划出一个严密的交往模式并强制执行该模式的指令时，或者当行为主体以一种自发的方式遵循共同规则时，都会形成行动秩序。前一种场合会导致一种组织秩序或计划秩序，而后一种场合会导致自发秩序。计划秩序总是预设了某种程度的层级制，并总是要运用强制；而自发秩序则总是出现于自愿行动的平等主体中。当独立的主体或多或少自愿地服从共同制度但在其他方面可自由地决定做什么的时候，自发秩序就会出现。当各种制度构成了内部严密、一致的制度组合时，我们就称其为规则秩序。［22］秩序是一种规则和模式，秩序也可以说是一种和平与安全，它也指的是抵制外部势力（如别的国家侵略）和内部势力（如犯罪）的破坏。秩序的价值也包括建立在宗教基础之上的传统价值和道德价值的重视。政府被看作为建构秩序的重要机器（important instrument）。［23］政府的政策和制度就是建构秩序的有效工具，当然，秩序也是政策与其他的制度形式的永恒追求。虽然，政策与其他的制度形式未必产生某种秩序，但秩序却必定依赖某种政策和制度。 公共政策是建构秩序的制度外在形式，是“外在地设计出来并靠政治行动由上面强加于社会的规则”［24］。而“公共政策是实现公共意志、满足社会需要的公共理性和公意选择，是规范、引导社会公众和社群的行动指南或行为准则，是有特定的机构制定并由社会实施的有计划的活动过程”［25］。由政府或国家建构的这种外在制度，可以保证制度的公正性、确定性、权威性和有效性，从而有利于形成一种良性的社会秩序。公共政策保障人身和财产安全不受侵犯以及公共安宁，“违反公共秩序的行为——示威、骚乱、恐怖行动和游击战争——通常都同种族、宗教和社会冲突相联系，同不得人心的公共政策相联系，或是同公共政策未能解决严重的不满有关。”［26］良好的政策可以减少社会冲突、保持社会的安宁、维护国内与国际的和平与稳定。比如，枪械管制政策和法律等就是为了保障人身安全不受到威胁，城市最低生活保障政策的实施就是为了给社会弱势群体寻求生活上的安全，WHO在中国江苏的靖 港、湖北的黄陂、湖南的澧县、海南的儋州实行100％安全套试点就是为了公共卫生的安全，网络“扫黄”是为了确保青少年的身心健康，民族政策就是为了保证民族的平等、独立和和睦相处，“私人财产神圣不可侵犯”的承诺就是为了保障公民财产的安全，等等。同时，政策还规范市场的准入和交易，它可以排除竞争的非个人化，使交易合法、安全、有序。当然，需要说明的是“政府也不能承诺保障所有公民的绝对物质安全”，“因为这会使整个经济系统变得僵化，使败德行为和游手好闲泛滥成灾”［27］。比如，过高的“低保”福利将会使“勤者变懒，懒者更懒”，因而偏离其他的基本价值。总的说来，政府的政策目标就是要提供安全和秩序，实现充分就业，制止内乱外患，保持经济、政治、社会的稳定度。 七、发展 发展（development）作为一个流行用语，其概念有广义和狭义之分。广义上也是一般意义上的发展，等同于“进步”，泛指人类社会的递进、成长一类。狭义上也是特定意义上的发展，专指一个社会的现代化问题和现代化的过程。［28］发展，作为自然界和社会变化的一种历史过程，始终无限地延续着。它是一个自然和社会双重系统的行为变动轨迹。它将导致之一复杂系统朝着更加均衡、更加和谐、更加互补的方向进化。若从社会主体角度考察，发展则表现为由人参与的包括经济增长、经济结构、社会结构和社会生活诸方面变化在内的经济社会活动的进步过程。它是一种数量、结构上的变化以及相互之间的协调共进，是人类社会多层面、主体交叉式的螺旋式上升过程。因此，发展具有不可逆性、广泛性以及关联自然和社会的复合性特征。［29］ “发展才是硬道理”［30］，这是一个国家一切重大问题的出发点和归宿，是当今时代的一大主题。国家要发展，社会要进步，这是一个亘古不变的永恒话题。发展的维持要靠公共政策和其他的制度形态进行有效地推动，公共政策是一个国家和民族发展的重要制度性工具。而发展也自始至终是公共政策的永恒信念与价值追求。 公共政策的发展观要求必定是科学的发展观。在现代化的一定阶段上，不少人把发展单纯地理解为经济发展，而把经济发展又简单等同于国民生产总值的增长。事实上，一国财富的增长并不一定表明该国人民生活质量的提高和社会协调发展。最明显的例证是，一些石油输出国的人均国民生产总值水平达到或超过了工业发达国家，但其工业结构、生活质量等方面尚不能与发达国家相提并论。同时，由于资源是有限的，环境对经济增长的支撑在一定时期内也是有限的。因此，发展不是单一角度的概念，而是一个生态的、经济的、政治的综合性概念，这就是可持续发展观。所谓可持续发展（sustainable development）是指既满足当代人需求又不危及后代人满足其需求能力的发展。可持续发展的公共政策制定既要考虑当前发展的需要，又要考虑未来发展的需要，不能以牺牲后代人的利益为代价，去换取当代人的一时利益。可持续发展政策主要包括自然资源与生态环境、经济、社会等三方面内容，它是一个“三维复合系统”的内部协调，其中生态持续是基础，经济持续是条件，社会持续是目的。它强调经济、社会和生态环境的协调统一发展。可持续发展政策的核心思想是健康的经济发展应该建立在生态可持续发展能力、社会公正和人民积极参与自身发展决策的基础上。因此，经济政策的制定必须要考虑人口政策、能源政策、环境政策等各方面具体政策的配套协作，也要考虑城乡差别、区域差别等各方面的统筹协调。
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