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做大财政“蛋糕”的哲学思考
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 摘要： 1、关于基层财政发展观的误区与思辨； 2、以量变促质变，做大财政“蛋糕”； 3、、“反弹琵琶”，运用“减法”促发展。 一、关于做大与“发展”的思辨 要做大财政“蛋糕”，坚持“发展是第一要务”的观点当然是题中之义。但在怎样看待“发展”，或应该怎样“发展”的认识上，却存在不同的观点。我们应坚持全面、协调、可持续基础上的发展，反对用孤立的、片面的、形而上学的观点理解和指导发展。 改革开放20多年来，我国财政事业虽然取得了较快的发展，保证了国家政权的正常运转，促进了经济和社会事业的快速发展。但一分为二的看问题，在也还存在许多不容忽视的现实问题。一是收入与支出矛盾日趋尖锐，不论在全国范围还是在县乡基层，普遍存在财政“蛋糕”供不应求的问题，尤其在县乡两级财政（以下简称基层财政）更是如此。首先，因区域间发展失衡，“小康”财政与“讨饭”财政并存。据有关材料显示，在我国3000多个县市中，大部分县乡的财力基本上只能保“吃饭”的需要，财政长期呈现赤字的县市已超过50%，全国1080个县发不出工资来。在中西部地区的困难县、乡，不仅国家出台的增资政策难以落实，甚至连干部、教师工资都不能正常发放。经审计署调查发现，截至2002年9月，所调查的中西部地区的49个县（市）中，有42个累计欠发国家规定的工资18亿元，是1998年底欠发额的3倍多。原来说的“吃饭”财政在这些地方已经变成“讨饭”财政。其次，直接预算赤字和隐形预算赤字并存。据审计署有关资料,2001年,全国有一般预算赤字县731个,占全国县级总数的三分之一强。分布于全国的绝大地区，且赤字程度严重,当年年终滚存结余为－63.83亿元。由于《预算法》规定地方财政不能打赤字预算,因而大多数的基层财政报表长期表现为收支平衡。但实事求是的讲，在预算平衡后面存在着大量的隐形赤字，其中尤以乡镇为甚。通过国家审计署2002年对中西部10个省市的49个县（市）财务调查，发现存在隐瞒财政赤字的达37个，累计隐瞒赤字10.6亿元，为当年决算反映赤字的147％。应该说，隐瞒赤字的问题，不但中西部地区有，经济发达的地区也有，不过是由于各种原因心照不宣罢了。第三，可用财力与资金需求矛盾尖锐，基层债务负担沉重。据1999年各省市、自治区对98年底前的乡镇债务调查。仅湖南省乡镇债务总额85.4亿元;浙江省36.4亿元；安徽省85.4亿元。据农业部有关资料，全国将近有5万个乡镇，平均每个乡镇400万元左右，有的乡镇负债竟超过上千万元，乡镇级负债保守估计也在2000亿元-2200亿元左右。由于这些债务大都是以政府名义借贷或由政府担保引起，实际已形成政府债务风险。受体制缺陷、扩张性财政政策及金融市场整顿的影响，这种风险已从原来的暗处转为现在的明处，由原来的各部门多头承担转嫁为财政一身承担，导致财政风险日趋明显。 怎样才能化解政府债务或财政风险，实现基层财政平衡，现在似乎已经形成共识，即目前的收支矛盾是发展中的矛盾，发展中的矛盾必须用发展的办法即做大财政“蛋糕”来解决。这样的回答不能说不正确，但关键在于人们对财政发展观的理解是否正确。通过调查发现，在对“财政发展观”的认识上，目前存在以下几种误区： 1、片面的将发展理解是增加、是重复，具体到经济建设上就是上项目，扩规模、增总量，不认为质的提高、数的排列、度的把握也能引起大的变化。 2、用孤立的、片面的观点看发展，将造成基层财政收支矛盾的原因简单的归结为收入总量太少，认为要解决收支矛盾，除了发展经济增加财力以外没有其他的办法。为实现总量增长，不顾当前与未来、工业与农业、生态环境与人、产业结构之间相互关系的协调，严重损害群众利益、长远利益，致使旧的矛盾尚未解决新的矛盾又产生，较为缓和的矛盾转化为尖锐的矛盾。 3、认为发展的原因不在事物的内部，而在于事物的外部。即认为地域内收入总量的大小，取决于地域内的地理环境和中央对地方的分配比例，而不从事物内部（即发展经济、调节分配）查找产生问题的原因，存在靠中央给政策、上级给补助发展的倾向。或片面认为发展的原因只在事物的内部，忽视或不注重基层财政发展外部条件的创造，用本位或实用主义的观点对待利益分配、资源配置，从而导致利益关系调节失衡。 4、不能用实事求是的、相互联系的观点看问题，在财政管理中唯心不唯物，在财力配置上唯上不唯实。具体表现在：不顾财力可能搞借贷投资、超前建设，或只顾眼前利益、不顾长远利益，只要政绩不计后果等，导致财政支付负担或政府债务负担沉重，给今后发展造成很大被动。 恩格斯说：“差异就是矛盾”。只要有财政活动，就会有收支矛盾。就像其他事物一样，因各种因素的相互影响、相互作用，财政矛盾既呈现出它的多样性和复杂性，也具有一定的共性，即收支矛盾都是在财政发展进程中以收不抵支或支大于收的形式体现，始终是人们日益增长的物质文化需求同落后的财力供应之间的矛盾。为解决基层财政发展中的矛盾和问题，决不能用孤立的、静止的、片面的观点来理解“发展”的概念与内涵，而必须坚持以“三个代表”重要思想为指导，用辩证唯物主义的科学发展观和“以人为本”、全面、协调、可持续的思想，来看待和谋划基层财政的发展问题。既要坚持“发展是第一要务”，发展经济促财力增长；又要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹上下级次间利益关系的要求来指导和组织基层财政发展。在财政发展中，既要抓住机遇、加快发展，尽快膨胀经济总量，做大财政“蛋糕”，又要坚持“量财办事、确保平衡”的原则，从把握“度”的适度性入手，提高切分财政“蛋糕”、搞好资源配置的艺术性。只有这样，才能更大程度地发挥财政在资源配置、收入分配、调控监督作用。较快的走出基层财政发展的窘境，为全面建设小康社会提供强有力的财力保障。否则，有可能事与愿违，难以达到预期的发展目标。 二、以量变促质变，做大财政“蛋糕” 客观存在的一切事物都是质和量的统一体，一方面，质规定着量的活动范围，不同的事物具有不同的量和量的界限；另一方面，质又以不同的量作为必要的条件，它决定于数量的界限。量变超出了这个界限，就会产生质变。量变是质变的必要准备，质变是量变的必然结果。因此，面对基层财政收入总量不大的问题，必须遵循质量互变的规律,尽快的扩张收入总量，以量变促质变，努力实现财政平衡。 1、“欲取先予”与“养鸡生蛋”。“予”与“取”的关系犹如养鸡与生蛋，是一种揭示事物的先后相继、彼此制约的因果关系。经济决定财政，为了增加财政收入的量，必须首先促进经济总量的膨胀或扩张。目前,我们正处在经济发展的大好机遇,为了使基层财政实现质的飞跃，在条件成熟的时候，各级要结合本地实际，抢抓机遇，提出宏伟战略目标，做出前瞻性的战略决策，拿出富有针对性的实施措施，推动经济的飞跃。如果有一定条件而不去利用，或具备一定条件而不敢做出科学的决策，那就是保守，就是思想僵化，就会丧失发展机遇，人民的根本利益就难以得到实现和较快发展。为此，党委政府和财政部门要在财政、税收、金融、信息等方面提供良好的服务，为区域内经济发展做好“予”的文章。如针对基层企业发展资金短缺的现实，政府可通过财政拨款、国有资本划拨、企业出资、社会捐赠等渠道筹资，设立企业信用担保基金。建立中小企业信用担保体系，运用市场化运作的方式，在明了企业资信、保障资金安全运营的前提下，为有产品、有市场、有信誉的绩优企业向商业银行贷款提供信用担保。以解决这类企业贷款难、新产品开发难的问题，促进经济快速发展。其次，为扩大经济总量，应注重生财模式改革：(1)变单纯的“养鸡生蛋”为“引鸡生蛋”，通过优化本地的投资环境，积极吸引外地的技术、项目和资金到本地来，利用引进引办，尽快实现量的扩张。(2)变“传统喂养”为“科技饲养”。对现有的企业群体，可采取出售、租赁、重组方式，盘活沉淀资金和现有存量资产，通过资金变现支持企业高新技术开发，利用科技的聚变效应，尽快改变以资源型开发为主体的县乡产业结构，促进经济总量的膨胀。 (3)变“单一种植”为“五谷丰登”。要改变传统的财源模式，从单单依靠国有集体企业增财力，向多元化财源建设发展，取消对非公有制企业的一切不公平的待遇，在坚持以公有制经济为主体的同时，积极引导和加快非公有制经济发展，通过培植群 体财源促进量的快速增长。同时，要大力发展商业、服务业、信息、通讯、咨询、文体娱乐业等第三产业，通过改善各产业结构之间的比例关系，使第三产业尽快成为经济总量增长的主体。 2、“取之有道”与依法聚财。先“予”是为后“取”，要做大财政“蛋糕”，必须有充足的“加工原料”。因而，在经济总量增长的基础上，要通过改革税制，优化税收结构，强化稽查，依法治税，使经济发展的成果首先在财税总量上得到正确反映。其次，要实行“大财政”方针，削减“诸侯”权利，坚持“政府所有、财政统管、划分收支、综合调控”的方针，严禁除财政部门以外的任何部门单位参与财力分配。将一切带有财政资金性质的非税性收入（包括行政事业性收费和政府性基金；彩票公益金和发行费；国有资产、资源有偿使用收入和国有资产经营收益；罚没收入；主管部门集中收入和利息收入等），通过“收支两条线”全部纳入财政管理。在收入征管中，要强化财政监督，对明令取消的收费项目坚决令行禁止。对依法计征的项目，要通过强化账户、票据稽查，实行票款分离，实施网络监控、部门信息共享，促其应收尽受。对那些置国家与人民利益于不顾，为个人或小集团的利益擅自藏匿、截留、挪用财政性收入的，坚决依法惩处，决不姑息迁就。只有这样才能使“蛋糕”做大有坚实的基础。 三、“反弹琵琶”，运用“减法”促发展。 对立统一的看,支出总量的减少同收入总量的增加一样,也是促进量变的必要条件。目前支出结构不合理，收支矛盾尖锐。其中，教师超编、机关臃肿是造成基层财政不平衡的主要原因。为此，一是要控编简员，缩小财政供养范围。据统计，当前仅教师工资就占到乡镇支出的80%以上，相当一部分乡镇的收入总额抵不住教师工资，其他事业建设经费更无从谈起。根据国家教师工资发放“以县为主”的精神，如果教师超编或继续超编的现象得不到遏制，在现行财政体制下，财力支付总量的危机也不过是从下一级次转嫁到上一级次的问题，乡镇工资发放困难有可能变为县乡工资发放困难。因此，在生源已相对减少的情况下要通过并校合班，切实搞好教师队伍的精简整编。对基层党政机关也要“撤庙减僧”，除编外人员和临时工坚决清退外，冗余的机关干部可进村进企或自谋职业，以减轻财政压力。二是要落实部门预算，坚持对财政供给范围、人员重新加以界定。人员经费按定员定额，由财政直接拨入职工工资账户。公用经费按标准核定后由财政直拨用款单位。对无预算和超预算的项目经费，未履行法定程序一律不予负担。三是要优化支出结构，集中财力保工资，保稳定、保重点支出。为大力压缩政府性消费支出，要加强以公开招标、竞价招标为主的政府采购管理，将批量物品购置、工程项目和大型服务（劳务）等全部纳入政府采购范畴，以节减支出、杜绝浪费、堵截流失，促进财政“蛋糕”做大，实现从收支失衡“向“平衡稳固”的飞跃。
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