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中外政府间财政转移支付制度比较
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：郭天文/杨芳 主题类号：F61/财政与税务 【 文献号 】1-1080 【原文出处】江西行政学院学报 【原刊期号】199904 【分 类 号】F61 【分 类 名】财政与税务 【复印期号】200003 【 标 题 】中外政府间财政转移支付制度比较 【 作 者 】郭天文/杨芳 【内容提要】本文分别对中外政府的事权划分和支出范围、财政划分、财政转移支付规模、财政转移支付的形式、转移支付数额的确定等几个方面进行了比较，并在此基础上，论述了国外财政转移支付制度对我国的借鉴意义，以完善我国的财政转移支付制度。 【关 键 词】财政转移支付/划分/形式/数额 【 正 文 】 政府间财政转移支付，指中央政府与地方政府之间、上级政府与下级政府之间的收入转移。广义的政府间财政转移，还包括同级政府之间的横向转移。在此，我们仅仅探讨中央与地方政府之间的财政转移支付。 随着市场经济的建立和发展，各地区之间传统的相对平衡的利益格局已打破，这就不可避免出现贫富差距问题。在市场经济条件下，政府的职能也从经济微观管理的领域退了出来，主要进行宏观调控。在这种情况下，作为中央宏观调控的重要手段和协调中央与地方利益关系的主要措施的政府间财政转移支付制度，就急需完善和发展。它山之石，可以攻玉。在建立和完善我国政府间财政转移支付的过程中，我们不妨先研究一下国际上的经验和做法。 一、国外政府间财政转移支付制度分析 “转移支付”严格地讲，是来自于西方经济学的概念。作为政府调节经济的手段，世界各国都依据本国的国情设计出具有本国特色的政府间财政转移支付制度。 （一）各国中央与地方事权划分情况 明确划分各级政府的事权是建立完善的转移支付制度的前提。世界各国都对中央和地方事权作了明确的划分，并以法律的形式加以确认。德国的国家宪法即《基本法》对各级政府的事权作了原则性的规定。各级政府事权划分的原则是：“为了普遍的利益必须统一进行处理的事务”由联邦负责，其它的事务原则上由各州和地方政府负责。根据任务的性质和特点，确立一些任务由两级以上的政府共同承担。美国依据法律、惯例、服务能力与效率的原则形成了政府间事权划分的基本格局。联邦政府负责国防、外交和国际事务、邮政、空间科学技术、关系到全国利益的州际事务和涉及全国的社会福利计划；州政府和地方政府主要负责受益范围限于自己辖区的以及与人民的日常生活联系更为密切和直接的项目。如：教育、公共福利等。 （二）中央与地方的财权划分状况 财政划分是政府间财政转移支付制度的经济基础。没有中央与地方间的财政划分，就谈不上政府间的财政转移支付。从财政体制上来看，世界上大多数国家实行两级财政，即中央一级和地方一级或三级财政即联邦、州或省、地方财政。由于财政的多级制，就必须要对各级财政进行划分，而政府收入的绝大部分是来源于税收，如美国的政府收入中来自税收的大约占80—90％，有时甚至超过90％。因而，中央与地方财政的划分实际上是进行税收的分割。美国实行的是各级财政同源分征的税收体制。联邦政府的收入主要源于个人所得税和企业所得税；州政府的税收主要源于所得税和一般营业税；地方政府的收入主要源于财产税。同时，美国还通过税收扣除、抵免、补征等配套措施协调三级政府之间的财政分割。德国的税收也是通过《基本法》加以确认，税收分割比较固定，其改变只能通过《基本法》修正案进行，需得到议会2／3人的同意。德国政府间税收分配的主要特点是几乎所有主要的税收都由联邦和州共享。如：个人所得税，联邦占42.5％，州占42.5％，地方占15％。在智利，中央政府的财政占全国财政收入的比重高达90％，属于中央政府的税种主要有：增值税、奢侈品税、酒税、烟税、燃料税、印花税、关税等间接税及所得税等直接税；属于地方的主要税种有：土地税、汽车行驶税、汽车牌照税、从业税、营业税等。无论各国税收如何划分，它们都无一例外地使财权和事权相一致，中央财政收入占主要地位，为中央向地方的财政转移支付奠定经济基础。 （三）各国财政转移支付的规模 市场经济国家的实践表明，各国财政 收入集中程度较高，发展不平衡的地方财政要在既定的支出水平上实现平衡都要不同程度的依赖政府间的转移支付。美国联邦政府对州和地方的全部拨款额在1998年1153亿美元，占国民生产总值的2.4％，占州和地方政府支出的18.2％。 英国的地方支出中，用地方自有财力安排的支出只有30％，70％的地方支出依赖于中央政府的拨款。日本的国税收入占整个税收收入的2／3，地税收入占1／3，但国税中的45％通过拨款转移到地方政府手中。澳大利亚的联邦政府每年要拿出相当于全国财政收入的30％左右用于向州和地方政府的补助拨款。智利各项转移支付约占地方收入的67％。阿根廷中央的各项转移支付约占地方收入的58％。由此可见，各国的转移支付规模都比较大，成为地方政府支出的主要来源之一。与此同时，各国财政补助的范围也在不断拓宽，涉及到能源、自然资源与环境，农业、交通、社区和区域发展、教育和训练、就业、社会服务、保健以及收入保证等广泛领域。 （四）各国财政转移支付的形式 各国的政府间转移支付都不是单一形式的，而是多种方法的综合运用。美国的财政转移支付的形式可分为三类：项目拨款、无条件拨款和总额拨款。项目拨款是一种有条件的补助，它的主要特征是对称性，即接受补助的政府要拿出5％—50％， 甚至更高比例的配套资金用于补助项目，这种补助形式约占拨款总额的50％—60％。无条件拨款是中央政府每年拿出一定数额的联邦收入按照比较复杂的公式在各州间进行分配。总额拨款通常规定资金用于某种范围，而不作具体限制，主要用于重大工程建设。 日本的转移支付方式有：国家让与税：即中央将国税中的地方道路税的全部、石油煤气税的二分之一、汽车重量税的四分之一、特别吨位税的全部，按照一定的标准，无条件让与地方用于公路和航空；国家下拨税：先由中央征税，然后按一定标准在全国各地进行分配；国库支出金：即国库为保证地方的特定支出而向地方财政支出财政资金。 加拿大的转移支付呈多样化，具体分为四大类：财政均等化补助，其目的在于实现财政收入的均等化；固定项目补助，即对健康和教育的专项补助；联邦援助计划，即联邦政府对省政府在社会福利领域提供资助的一种形式；及其它联邦转移支付。 印度的财政转移支付主要有六种形式，产品税和个人所得税的分享、经常性援助、特殊目的援助、地区发展专项资金援助、国际组织的项目援助、地方的银行储蓄，另外还有一项自然灾害解救基金。 （五）各国转移支付数额外的确定 政府间财政转移支付中有条件的专项补助一般按照规定的政策补助比例确定补助数额。关于平衡性的无条件拨款，许多国家都以因素法客观地确定，各国都设计了比较科学的，将多种因素包括在内的计算公式。如：美国考虑的因素有人均所得、税收课征率、州所得税的高低、城市人口或州人口等因素。意大利的共同基金60 ％按大区的人口分配；10％按各大区的面积分配；30％按移民率、失业率和个人所得税的人均收入分配。也有的国家因素考虑的比较少，如：法国直接按市镇人口的比例进行分配。这种以各级政府很难控制的客观因素来设计的拨款公式来确定各地拨款额的方法比较合理，也比较公平、透明，减少了人为因素的影响。 二、我国政府间财政转移支付现状分析 研究我国的财政转移支付制度离不开对我国财政体制的研究。财政体制是我国财政转移支付制度的基础。我国的财政体制经历了统收统支，统一领导、分级管理，分级包干，分税制四种形式。我国现行的转移支付制度是建立在1994年开始的分税制财政体制基础之上的。 （一）我国中央与地方的事权和支出范围划分状 关于中央与地方权力的划分问题，邓小平同志指出：“凡属全国性质的问题和需要在全国范围内作出统一决定的问题，应当由中央组织处理，以利于党的集中统一；凡属于地方性质的问题和需要地方决定的问题，应当由地方组织处理，以利于因地制宜，上级地方组织和下级地方组织的职权，也应根据同一原则作适应的划分。”①目前，我国中央负责国家安全、外交、调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控等；地方政府负责本地区与群众关系密切的一些事务。 按这样的事权划分，中央财政的支出范围为中央统管的基本建设投资，中央直属企业的技术改造和新产品的试制经费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，由中央负担的国内外债务还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科学等各项事业费支出。地方的支出范围包括地方统筹的基本建设投资，地方企业的技术改造和新产品试 验经费，支农支出，城市维护和建设经费，地方文化、教育、卫生、科学等各项事业费和行政经费，公检法支出，部分武警经费、民兵事业费、价格补贴支出以及其它支出。 （二）我国中央和地方收入划分状况 按照税制改革以后的税种设置，我国将与维护国家权益和实施宏观调控所必须的税种列为中央税；将与地方和经济事业发展关系密切，适宜地方征管的税种划分为地方税；将与经济发展直接相关的主要税种划分为中央与地方共享税。 中央固定收入包括：消费税、关税、海关代征消费税、中央企业所得税、铁路、银行、保险等部门交纳的收入。属于地方的固定收入包括：营业税、地方企业所得税、城镇土地使用税、个人所得税、固定资产投资方向调节税、房产税、遗产税、印花税等。中央和地方共享的税包括：增值税、资源税、证券交易税。 （三）我国现阶段财政转移支付的形式 我国现阶段的转移支付的形式可划分有条件拨款和无条件拨款两种。无条件拨款主要由中央对地方税收返还、体制补助、结算补助等。税收返还，即按中央对地方核算的税收返还基数，将新税制后中央从地方净上划的收入数额返还给地方。体制补助指如果中央对地方核定的收支基数中，地方支出基数大于收入基数，其差额由中央财政给予补足。结算补助指在一个财政年度终了时，中央政府和地方政府在结算时，中央政府给予地方政府的补助。另外，1996年，中央从收入增量中拿出20亿元，实行一种新的无条件转移支付办法，即《过渡期转移支付办法》。我国目前的有条件拨款即专项补助有上百种之多，大致可以分为三类。第一类主要对地方经济发展和事业发展的项目补助；第二类是特殊情况的补助。例如：自然灾害的补助。第三类是保留性专项拨款。 （四）我国现阶段财政转移支付数额的确定 在我国的财政转移支付中，4／5属于无条件拨款性质，有条件的拨款不到1／4。在无条件拨款中，中央对地方的税收返占80％左右。因此，我国财政转移支付的数额主要是确定中央对地方的税收返还额。中央政府对地方政府的返还数额以1993年为基期年核定。按照1993年中央从地方净上划的收入数额（即消费税的75％与增值税之和减去中央下划地方收入），1993年处中央净上划收入金额返还地方。保证地方既得财力，并以此作为中央财政收对地方的税收返还基数。1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税的平均增长率的1∶0.3为系数确定。如1994年以后中央净上划收入达不到1993年基数，则相应扣减税收返还基数。 三、借鉴国际经验，完善我国政府间财政转移支付制度 从以上的分析中可以看出，我国的财政转移支付制度还有待于进一步完善，在其完善的过程中，国际上有些经验和做法值得我们去借鉴。 （一）转变政府职能，合理划分中央与地方事权 在划分中央与地方的事权之前，我们要先明确政府的职能，即政府在社会中应发挥什么样的作用。在市场经济中，政府的职能主要在于弥补市场在资源配置，收入分配等主面的缺陷，以及提供公共服务。凡是市场能够提供的产品或劳务，应由企业和个人根据市场供求情况决定生产和消费，政府只负责那些不能或不能完全由市场协调的部门和领域，如：教育、外交、国防等。那么，怎样把这些权力分配到各级政府中去呢？虽然世界上没有一个统一的、完美的模式，但综合各国的经验可以发现：凡是国家公共利益的支出，如“国防、外交、就由中央承担；地方利益方面的事务，出于效率上的考虑，交由地方政府承办。目前，我国有些事权划分还不够彻底，各级政府的事权相互交叉之处很多，支出责任的范围也难以明了，互相扯皮的现象时有发生。因而，我国应在借鉴别国经验的基础上，从我国实际出发，明确中央和地方各级政府的事权关系。 （二）根据事权和财权相统一的原则，合理划分各级政府的财权 美国专家马斯格雷夫从效率和公开原则出发，对政府间财税划分作了具体的阐述。其主要思想是：凡是对流动性生产要素所征得的税，适用累进税率的，具有再分配功能和经济稳定功能的税收归入中央税；属于地方税的是一些不流动的生产要素所征的税收和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用税可依据受益范围分属各级政府。目前，大多数国家按此原则进行税收划分。按此划分方法，我国目前的分税制仍有待调整。例如：企业所得税，我国是按照隶属关系在各级政府之间进行划分的，这不符合市场经济的发展方向。在市场经济条件下，企业作为一个独立的经济实体，它不能受政府的控制，而按行政隶属关系划分企业所得税的归属，难以割断政府和企业的关系，也难以破除地区经济封锁等现象。在国外，企业 所得税一般属于共享税，率基共享，分率课征，而且地方税率较低。 另外，我国目前体制中的财权与事权不一致，中央财力不够集中。1995年，我国中央财政收入占全国财政收入比重约为52％，地方占48％，中央转移支付虽然占地方收入的比重较大，但其中绝大部分中央无支配能力，我国是一个单一制国家，中央政府承担着大量的重要的管理责任，按照财权和事权相一致的原则，中央政府集中的财政收入至少应占全国收入的60％以上。因而，改革现行的税收划分格局十分必要。 （三）实现政府转移支付制度规范化 为了保护各地方的既得利益，1994年中央对各地区的税收返还采用了基数法。这样，一方面形成了一省一率的、一省一额的非常不规范的转移支付制度；另一方面，按照基数法确定的税收返还既不考虑各地方的收入能力和支出需要的客观差异，也缺少比较合理的客观标准。这就导致了不规范的分配模式，使拨款平衡的目标难以实现。在有条件拨款中，我国也没有按照因素法和一定公式来计算拨款额和配套率，而主要看各地讨价还价的能力，那些跑得快、叫得响、和中央关系密切的地区就能获得拨款，使拨款具有很大的随意性。因而，我国应逐步采用世界各国普遍采用的“因素法”，通过一定的公式来核定拨款额，尽量减少人为因素的影响。当然在采用因素法时，要先进行有关转移支付的基础性数据的收集，对因素的考虑要抓住重点而不必面面俱到，有时甚至可以以一种因素来确定拨款额。如：智利中央对地方教育的专项拨款中，仅仅考虑一个因素即学生到校人数，按学生到校人数拨款。 （四）实现财政转移支付制度法制化 建立相关的转移支付制度要与相关的立法同步进行，因为政府间财政转移支付制度比较复杂，因而要建立一个系统的法律来保障其运行。各国对政府间财政转移制度一般都有严格的立法和详细的条文约束，实行管理的法制化。例如：德国，在财政转移支付制度中，其转移支付的系数要由立法机构讨论确定，转移支付的目的、范围等也被写入法律，据以计算均等化拨款的税收能力和标准税收需求以及其它一些技术性的比例也用法律的形式加以明确的规定。日本政府间财政转移支付的法制化水平也比较高，日本政府间的事权划分有明确的法律界定，它的转移支付的三种类型都有相应的立法。虽然我国也重视立法问题，得仍做得的不够，在依法治国的今天，有必要完善财政转移支付方面的立法，使政府间的财政转移支付有法可依。 【参考文献】 ①邓小平文选〔M〕.1938—1965.216. ②国外财政考察与借鉴〔M〕.1996.经济出版社，1997. ③马骏. 论转移支付——政府间财政转支付的国际经验及对中国的借鉴意义〔M〕.中国财政经济出版社，1998. ④钟晓敏.政府财政转移支付论〔M〕.立信会计出版社，1998.
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