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构建公共财政运行机制的难点何在
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：陆宁/温来成 主题类号：F61/财政与税务 【 文献号 】1-1130 【原文出处】云南财贸学院学报 【原刊地名】昆明 【原刊期号】200004 【分 类 号】F61 【分 类 名】财政与税务 【复印期号】200010 【 标 题 】构建公共财政运行机制的难点何在 【 作 者 】陆宁/温来成 【 正 文 】 建立社会主义市场经济体制，是我国经济体制改革的目标模式。在此大背景下，公共财政实际上成为我国财政改革的必然选择。尽管到目前为止，人们的思想认识并不一致。从财政运行机制角度分析，公共财政体系的构建，还有若干难点、重点，需要进一步突破。本文试就这些问题展开论述。 一、改革开放后中国财政运行机制的演变 1978年以来，20多年财政改革及其运行机制的变化，促进、适应了市场经济的发展，为经济体制转轨和制度创新做出了历史贡献。回顾20多年的财政改革，尽管在1994年提出社会主义市场经济理论以前，改革以放权让利为主调，制度创新的目标并不十分明确，但每次重大改革，都是向市场经济迈进了一步。 ——收入运行机制的形式及运行过程等方面，逐步发生了重大变化。首先，税收取代利润上缴，成为国家财政收入（预算内）的主要形式。1983、1984年第一、二步利改税后的1986年，税收收入占财政收入的比重达98.5％。改革开放以来税收在国家财政收入中地位的变化如表1： 表1 税收占财政收入的比例情况表 年份 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 税收占 财政收 入的比45.9 46.9 49.3 53.6 57.7 56.7 57.7 101.8 98.5 97.3 101.4 重(%) 年份 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 税收占财政 收入的比重 102.3 96.1 94.4 94.6 97.8 98.2 96.7 93.3 95.2 93.8 (%) 注：1.资料来源：《中国统计年鉴（1999 ）》， 中国统计出版社1999年版。 2.因有国有企业亏损等按退库冲减财政收入，因而有的年份出现税收收入大于财政收入的现象。 上述情况表明，我国财政运行收入机制开始发生质的变化。税收成为国家财政预算内收入的主要形式，与计划经济体制下企业利润上缴平均占50％以上形成鲜明的对比。税收具有强制性、无偿性、固定性等特性，并以国家法律的形式征收，为国家财政收入的稳定可靠增加，保证政府职能实现提供了可能，并使财政运行纳入法制化轨道。 其次，重新启用国债，利用有偿形成筹集财政收入。我国自1979年起重新利用外债，1981年发行国内债务，1979～1998年，国内外债务收入达14524.52亿美元。国债在筹集建设资金，加快现代化建设步伐，弥补财政赤字，调控经济运行等方面发挥了积极作用。 再次，财政收入运行机制的法律化建设取得重大发展。1992年《中华人民共和国税收征收管理法》的颁布实施，标志着财政收入运行机制的法律保障进入一个新阶段。 ——财政支出运行机制进行了若干重大调整。随着市场经济发展，计划体制解体，政府职能的转变，在某些领域我国财政支出运行机制已发生了重大调整。最明显 的当属基本建设支出，1978年占财政支出的40.3％，1998年为12.8％，表明社会投资主体，已由国家财政，逐步转向企业、个人；为实施科教兴国战略，财政科技、教育支出有了较大幅度增加，并通过《教育法》等法律法规，建立了相应的保障机制；为加快国有企业改革，进行国有经济战略重组，安排下岗职工再就业，保障职工基本生活，国家财政近年来增加了社会保障、社会救济支出。此外，保护环境，实现可持续发展等支出，日益受到重视等等。 ——财政管理运行机制向制度化、规范化方向发展。改革开放后，我国财政管理体制进行了多次重大改革，从1980 年的“分灶吃饭”，1985年的“划分税种、核定收支、分级包干”，1988年的财政大包干，到1994年的分税制财政体制，财政运行机制以市场经济为导向，沿着制度化、规范化轨道发展。在收入管理中，主要以税种划分各级政府财政收入；在支出管理中，初步划分中央与地方支出范围；在中央地方财政关系中，建立了过渡性转移支付制度。自1992年起，我国开始编制复式预算。1994年，《中华人民共和国预算法》颁布执行，通过预算管理权限的划分，对预算编制、执行及决算的监督审查，对政府财政收支依法管理，表明我国财政管理进入一个新的历史阶段。 二、构建公共财政运行机制的难点、重点 如前所述，改革开放后，我国财政运行机制以市场经济为导向，已发生了重大变化，但从整体上讲，我国尚未建立与社会主义市场经济相适应的公共财政运行机制。其基本的依据是，现有的财政运行机制，无论收入运行机制、支出运行机制，还是管理运行机制，都不能满足履行公共财政职能的需要，突出的现象是，中央财政收入占全国财政收入的比重、财政收入占国内生产总值的比重明显偏低，财政赤字增加，国债发行规模扩大，国家财力不足，财政分配秩序混乱，收支运行困难，管理运行机制规范化没有取得突破。国家财政在履行配置资源、调节收入分配及实现经济稳定与增长职能，提供公共物品、满足公共需要方面，力不从心，财政仍在困境中运行，存在危及国家政治经济安全的隐患。并且财政运行机制的调整受到各方面因素的制约，进展缓慢。从面向21世纪，构建公共财政体系及其运行机制的角度分析，其难点和重点有： 1.我国对公共财政职能的理论研究有待深入。目前，社会各界对建立公共财政体系及其运行机制的必要性、紧迫性还存在不同认识，其分歧主要有：（1）有人认为，公共财政是由英语public finance 翻译而来，是一种同意反复；（2 ）认为公共财政只存在于亚当·斯密所处的古典经济学时代，在当代则为公共经济学所代替；（3 ）认为公共财政会削弱国家财政在社会主义市场经济中的职能作用，与我国国情及社会制度不相符，等等。由于思想认识的原因，人们对我国目前财政经济运行的困难及风险隐患认识不足，没有象防范和化解金融风险那样，引起社会各界的关注和认同。如果说在短期内，可以认为是改革的成本，而长期的财政运行困难，除经济上的消极影响外，容易引起一系列的政治社会后果，危及国家政治经济安全。这一点，已被古今中外的财政史、政治史所反复证明。 2.改革开放以来，财政收入运行机制发生了重大变化，但主要集中于预算内，如“利改税”、分税制、《税收征管法》和《预算法》的颁布实施等，预算内收入运行机制法制化、规范化受到预算外、制度外收入的严重冲击，其效果很大程度上被抵消（最明显的特征就是两个比重偏低，回升乏力），并演化成为目前最突出的财政问题。近年来，国家对制度外、预算外收入采取了若干治理措施，从整体上看，效果不够理想，不能从根本上解决问题。从产生这一问题的直接原因分析，主要有：（1）社会公共权力缺乏制约， 众多公共权力机构直接介入分配领域。突出的问题是乱收费、乱摊派、乱罚款屡禁不止。（2 ）财政的职能被肢解，国家财政不能统管政府收支。（3 ）国家宏观经济管理部门与财政部门职责划分不清，如物价部门可以核准行政部门收费等。 3.与收入运行机制相比，财政支出运行机制调整相对缓慢，从根本上讲，至今尚未走出传统体制下大而宽的支出格局的影子，财政负荷沉重。财政支出中“越位”与“缺位”并存，直接影响财政职能的实现。目前，突出的问题有：（1）巨额的国有企业亏损补贴。 除政策性亏损补贴外，国家财政实际上承担了大量的经营性亏损补贴，成为国家财政沉重的负担。（ 2）过长的事业单位供给战线。一些不属于公共物品范围，可以由企业及个人举办，完全能够商业化经营的事业单位，仍然由国家掌握， 财政供给经费。（3）行政经费膨胀。这与政府机构的臃肿、 人浮于事及效率低下 相一致。（4）科技、教育投入不足。从绝对数量看，改革开放后，科教投入确有较大增加，但从占财政支出的相对比例分析，近两年还出现下降的趋势，而且财政科教支出占GDP 的比重在世界上也是居于后列。财政支出运行机制的上述问题，与政府职能的界定与转变存在千丝万缕的联系。在政府职能界定不清，活动范围没有法律明确规定的情况下，财政支出格局及其运行机制的调整是非常困难的。 4.财政管理运行机制的主要矛盾尚未解决。改革开放后，在1980、1985、1988和1994年，国家多次调整财政管理体制，1992年起编制复式预算，从目前财政管理机制运行的实际情况分析，其存在的一些主要问题尚未解决：（1）中央与地方收支范围还不够明确，1994 年财税体制改革，基本上是承认现存利益格局，也没有以法律的形式进行界定。（2）中央与地方规范的转移支付制度还没有建立。 目前主要是在中央与省、市和自治区一级实行过渡性转移支付制度，省级以下体制还在继续探索。（3）现行预算制度没有统一政府收支， 大量财政性资金在预算体外循环。国家财政实际上没有能力通盘掌握政府公共物品的供给规模、结构及效益，难以履行市场经济条件下公共财政的职责。 三、构建公共财政运行机制的现实选择 发展市场经济，就必然建立公共财政，尽管存在上述种种难题，但我国财政改革的基本趋势是不可逆转的，以上难点、重点，便成为下一步深化财政改革的突破口。 1.公共财政的基本涵义，可理解为是以市场机制为基础，弥补市场失灵，提供公共物品，满足社会公共需要为己任的一种财政类型，与计划经济体制下的国家财政有本质区别。这也是我国建立公共财政，实现经济体制转轨的真正现实意义所在，而不必拘泥于文字翻译、学科名称等问题。当然，我国要建立的公共财政体制，必然体现中国国情与社会制度特点，不可能是市场经济发达国家公共财政的翻版。至于公共财政是否削弱财政职能的问题，市场经济国家的财政实践，早已回答了这一疑问。即使以私有制为基础下的公共财政，其规模与调节经济社会生活的广度、深度，呈不断扩大之势。我国财政，不会因建立公共财政而削弱。相反，财政改革滞后，财政分配不能充分体现转变政府职能与市场发展的需要，才是财政职能被削弱、肢解的真正原因。在上述认识的基础上，在全社会各方面达成共识，形成推行公共财政体制的思想理论依据，逐步消除种种不正确的理解、顾虑，甚至人为的障碍，为建立公共财政体系鸣锣开道。 2.如前所述，财政收入运行机制的规范化，首先必须在法律制度上禁止制度外收入的存在，没有经过有关法律程序，任何党政机关（包括政府授权垄断经营的事业单位）不得向企业、个人及其他社会组织收费创收。并且通过加快立法进程，将税收立法权及开征权、行政性收费审批权，由政府部门转向由各级人民代表大会及其常委会掌握，接受人大代表和社会监督。其次，彻底解决预算外资金问题。从1952年起，预算外资金在我国已有40多年的历史，真正迅速膨胀则是在1980年以后。从本质上讲，它是计划经济体制的产物，其历史使命已完成，目前解决这一问题的时机已基本成熟，不能再久拖不决，需要从法律制度上取消预算外资金。再次，在彻底解决制度外收入、预算外资金的基础上，进一步加强税收征收管理。特别是在经济体制转轨、社会转型的历史时期，税收征管要适应税收模式转换、企业改制改组、产业结构升级以及科学技术飞速发展等新情况、新问题提出的挑战。鉴于财政改革的复杂性，财政收入运行机制的规范化，不能单纯依靠财政改革，需要纳入国家经济社会发展的战略布局和经济体制改革的整体思路来考虑，经济体制改革与政治体制改革相互协调配套，才能收到预期的效果。总之，财政收入运行机制的制度化、规范化和法制化，最终要达到保障财政收入流程畅通，各项收入及时、足额入库，筹集到足够的公共资金，满足社会公共需要。 3.公共财政支出运行机制构建的重点，是以市场经济条件下政府职能为依据，从战略上调整财政支出结构、范围，收缩可由企业、个人提供私人物品满足的领域，增加公共物品供给数量与质量，满足社会公共需要，体现公共财政职能。其关键环节有：（1 ）建立新型国有资产管理体系，财政投资退出一般竞争性投资领域。以国有经济战略性重组、建立现代企业制度为契机，按公共财政原则，重构财政投资约束机制。从根本上解决财政投资战线过长，国家承担无限责任，企业亏损补贴负担沉重的问题。（2）落实科教兴国战略， 切实增加属公共需要领域的科技、教育投入，为国家经济、社会长远发展提供动力。（3 ）彻底改革事业单位制度，走出传统体制下大而宽的财政支出格局。按公共财政原则，凡不属于公共物品范围的事业单 位，逐步与国家财政脱钩，退出财政供给范围，可由企业或个人举办，国家按有关法律制度管理。 （4）将社会保障资金纳入财政管理，提高社会保障水平，维护社会稳定，体现社会公平。此外，行政费用、环境保护等领域的支出改革，也是构建公共财政支出运行机制的重要内容。 4.财政管理运行机制，在重构收支运行机制的基础上，当务之急是需解决财政预算不能统揽政府收支、财政分配秩序混乱的问题。即解决大量财政性资金游离于政府财政预算之外，脱离财政、人大监督所产生的严重后果。通过加强财政预算管理，逐步将预算外资金纳入预算管理，最终取消预算外资金制度；禁止制度外政府收支，从法律、制度上铲除乱收费、乱罚款、乱摊派滋生蔓延的土壤。在此基础上，进一步完善分税制财政体制，以法律形式划分各级政府职责，建立规范的转移支付制度，改革现行复式预算制度，建立公共预算、国有资本金预算、社会保障预算等复式预算，以保证国家财政有能力、有财力为社会发展提供公共物品，克服市场失灵，满足社会公共需要，履行公共财政的职能。
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