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基础产业开放需要深化政府体制改革
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 基础产业开放需要深化政府体制改革 (字数： 3595) 一、政府体制改革是市场开放的重要条件 基础产业的传统政府管理体制特点是“政企不分”、“政监不分”。市场开放要求改革传统的政府体制。 （一）消除市场进入障碍 在传统体制下，政企合一的部门容易形成利益集团，成为市场开放的阻碍因素。 (二)维护基础产业的公平竞争 基础产业的某些环节具有自然垄断特性和网络特性（需求方规模经济特性），需要实施行业监管。由于基础产业特别是网络设施投资巨大，且易受政治因素影响，行业监管必须透明、稳定。在传统体制下，“政监合一”的管理体制增加了投资风险，容易导致投资不足。 （三）保证基础产业的公益性 基础产业对国民经济的发展和人民群众的生活具有重要意义，一般需要超前发展或实行较高程度的普遍服务。在市场开放条件下，产业的外部性特征导致产业投资不足。传统体制下依靠纵向垄断一体化经营维持的交叉补贴机制在开放体制下逐步瓦解，政府必须建立适应市场开放的新机制。 二、产业开放下的政府职能构架 （一）政府在基础产业中的三大职能 在市场开放条件下，政府具有三大职能： 1.出资人职能 基础产业中存在大量的国有资本，政府要履行国有资本的出资人职能，作为出资人，追求的是资本的投资回报。 2.行业监管职能 基础产业的某些环节具有自然垄断特性和网络特性，需要实施监管，以提高瓶颈设施的效率和在潜在竞争性环节引进市场竞争。行业监管要对瓶颈设施的市场进入、竞争行为、价格、服务质量和安全实施监管。 3.公共政策职能 基础产业对国民经济的发展和人民群众的生活影响重大，市场机制难以满足全部要求。公共政策职能主要是促进基础产业的发展，承担普遍服务的义务。 （二）改革目标是实现政府内职能分离 在政府内实施职能分离指将传统上统一行使三大职能的政府机构改造为分别承担三大职能的机构，并建立与其职能相对应的运行机制。 政府内职能分离有两方面的重要意义。第一，为市场开放创造条件。政府同时行使多重职能容易造成职能冲突，既当裁判员又当运动员，造成市场不公平竞争，不利于市场开放。第二，提高政府效率。不同的职能需要不同的专业技能和管理运行机制，职能分离可以大大提高效率。政府三种职能具有不同的性质，对机构设置的要求不同。在我国，公共政策部门设置为行政单位，行业监管部门设置为事业单位，国有资产管理委员会是特设机构。（见下表）。 政府职能分离应处理好三种关系：一是“政资分离”，即政府公共政策职能与国有资本出资人职能的分离。二是“政监分离”，即政府公共政策职能与行业监管职能的分离。三是“监资分离”，即行业监管职能与国有资本出资人职能的分离。 政府三种职能特点和机构性质 三、政府体制改革的进展与问题 （一）政府体制改革的进展 中国基础产业的政府体制改革采取了分行业逐步推进的方式，各个行业的改革步伐差别很大。目前的基本状况是： 电力行业基本建立了新的政府体制构架。国家发展改革委员会行使公共政策职能，电力监管委员会行使行业监管职能，国资委行使出资人职能。但是有效的管理机制还没有建立起来。 电信、民航、石油天然气、城市基础设施等行业基本完成了政企分离和政资分离，但是政监合一。 铁路、邮政行业仍然保持着三位一体的政府管理体制。 （二）政府体制改革 中的问题 分行业逐步推进的改革模式是符合中国国情的。首先，改革步伐平稳，有利于产业的稳定发展。第二，可以根据各个产业的实际条件，选择改革的合适时机和步伐。如，个别产业在一定时期内实行“政监合一”的体制可能利大于弊。目前的主要问题是： 1.改革缺乏总体规划 政府体制改革需要进行总体规划。基础产业间存在密切的相关关系，如民航与铁路，石油与电力等，需要政府在职能上建立统筹和协调关系；政府职能分离后，不同职能间可能存在冲突，需要建立合理的协调机制；政府内需要建立必要的机构和机制，支持职能分离后的机构有效发挥作用。因此，政府应尽快制定体制改革的总体规划以推进改革顺利实施。 2.新旧体制间存在矛盾冲突 计划经济遗留下来的部分行政审批制度和投融资管理体制与新体制间存在矛盾，如市场准入问题。另外，宏观经济综合管理部门与行业监管部门的职能存在冲突，如价格的管理。 四、统筹规划，推进改革 统筹规划基础产业政府管理体制改革应关注以下几个重要问题： （一）合理处理政府职能关系 1.明确划分职能界限 在职能分离过程中，应根据各个职能机构的性质合理划分职能界限，不能因为部门利益而阻碍新的体制的建立。 2.合理处理职能冲突 在行政部门框架内建立的政府职能分离，虽然有利于国务院的统一协调，但是也潜伏着职能冲突。一是出资人职能与行业监管职能的冲突。由于国资委直接控制了行业内的企业，因此存在行业垄断或共谋的动机，二者冲突可能发生。二是出资人职能与公共政策职能的冲突，即公益性目标与投资回报最大化目标的冲突。三是公共政策职能与行业监管职能的冲突，即政治目标与公平竞争目标的冲突。在法律法规基础上增强行业监管部门和国资委的独立性有利于减少冲突。 （二）完善出资人职能 1.一定时期内瓶颈设施需要国有资本保持控股地位 基础产业的瓶颈设施主要是具有自然垄断特性的网络设施。在大多数行业，新的政府管理体制还没有建立起来，国有资本在这些行业保持控股地位有利于产业的稳定性。一些地方的市场开放实践也提供了证明。如一些城市为降低政策风险以吸引外商投资城市基础设施，承诺固定回报率或最低回报率，结果导致外商浪费投资甚至虚报投资的行为，最终损害了用户的利益。也有一些城市将基础设施卖给民营企业，结果民营企业在价格管制下为追求最大利润降低了服务质量，损害了市民的利益，最后政府又不得不重新买回基础设施。总之，国有资本退出时应考虑政府的管理能力。 2.完善出资人职能 加强对国资委的考核机制和监督机制，加快国有企业股权多元化改革。在国有企业的股权多元化改造中宜引入有能力的战略投资者，以改善国有控股企业的公司治理。 （三）完善行业监管职能 1.市场开放需要合理监管 一些人错误地认为市场开放就是简单地放松监管。市场开放要求合理监管，即对于瓶颈设施加强监管，最好是建立高激励效能的监管。在此基础上放松对竞争性环节的监管。 2.机构设置可统可分 行业监管机构设置有三种模式：一是单行业模式，即在单个行业单独建立监管机构。二是部门综合模式，即将相关的行业综合到一个部门中，如按能源、交通分别设立监管机构。三是跨部门模式，即建立跨部门的监管机构，如建立城市公用事业监管机构。 各种模式各有所长。单行业监管的优点包括：发展专业技能；减少信息不对称；不同行业监管机构可以互相参照竞争；减少系统性风险即“所有鸡蛋放在一个篮子”的风险；有利于监管的多样性和试验。多行业模式的优点包括：共享资源；跨行业学习；减少“规制俘虏”的风险；减少经济扭曲；应对行业边界模糊和业务融合的趋势。 3.建立制衡机制 行业监管的公正性需要监督制衡机制来保证。中国是在行政框架内实施政监分离，在国家司法部门没有能力承担监督制衡 职能的背景下，建议在政府内设立国家竞争委员会，集中经济和法律专才，对各个行业监管部门进行制衡。其具体的职能是接受利益相关者对监管决策的申诉，并作出支持或否决行业监管部门决策的裁决。 （四）完善公共政策职能 1.机构设置宜统不宜分 分行业逐步推进的政府体制改革有可能导致分行业的公共政策部门。公共政策部门的职能是从宏观经济和人民生活的角度出发推进基础产业的发展，并不要求该部门深入了解产业的具体特性，因此建立综合性强的机构比较有利。它可以减少机构规模，统一规划和协调产业的发展，避免行业间不合理的竞争造成资源的浪费。 2.建立新的普遍服务机制 随着市场的开放，依靠纵向垄断一体化经营维持的交叉补贴机制会逐步瓦解，新的普遍服务机制应该以普遍服务基金和财政补贴为主。对于需求方规模经济较强的业务，如电话接入，适宜通过向网络中用户收费等方式建立普遍服务基金。其它业务主要应依靠财政补贴。
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