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我国中小企业担保基金的运行困境及治理途径
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 内容提要：我国中小企业担保基金正处于初创阶段，是政府、银行与中小企业之间在融资关系上的纽带和桥梁，初步显示了其经济杠杆作用。但，由于经验不足，许多地方的中小企业担保基金也陷入了难以维继的困境。它们将如何生存与发展？本文从中小企业担保基金所处的外部环境及自身的发展定位两方面寻求其发展路径。 一、中小企业担保基金运行面临困境的原因分析 我国中小企业担保基金是指为中小企业向银行贷款提供担保，一旦被担保企业无法按时返还贷款和利息，而负责代替企业弥补银行损失的基金①。主要包括三大类：第一类，国家成立的政策性（纯信用）担保基金，目前很多发达国家和一些发展中国家都设有。第二类，以营利为目的商业担保基金，在我国，有一些城市通过改造原有的信托公司成立的融资担保公司，如大连和汕头。但是由于风险较高，担保运作难度较大，在国际上并不普遍。第三类，互助式担保基金，中小企业共同出资组建，政府对其提供补贴和优惠。这种方式在意大利较为流行，我国宁波也采用了类似的贷促会模式。中小企业担保基金的建立，就是为中小企业创设一名符合法律要求的借款“保证人”，从而在制度上有效地填平横亘在银行和中小企业间的融资沟壑，以解决中小企业抵押物不足和保证人难觅的问题。 1993年，中国经济技术融资担保公司正式成立，标志着中国担保机构的诞生。目前，全国中小企业信用担保机构超过200家，中小企业互助担保机构和从事中小企业担保业务的商业担保机构超过100家，18个省、市、自治区组建了省级再担保机构，上述担保机构筹集担保资金约100亿元，可为中小企业提供500-800亿元的担保支持，为促进中小企业的发展发挥了重要作用。但在进一步的发展过程中，受到先天不足和后天失宠的制约，面临运行困境。主要原因在以下四个方面： （一） 地方政府调控不力。一是调控错位。对于担保基金，国家制定了一系列的扶持政策，如财政支持政策、建立风险补偿基金、免征三年营业税等优惠政策，各级地方政府基本上都没有落实。二是调控缺位。政府一直未明确对担保基金行使监管的职能部门，业务及管理上各自为政，或挂靠相关政府职能部门或挂靠牵头单位，其行业整体形象未确立，且不同行业、类型的基金之间存在恶性竞争。三是调控越位。一些地方政府认为，我出的钱要我说了算，仍然坚持领导定项目、基金作担保的问题，同时，也造成基金规模随财政收支的松紧而变动的倾向出现。四是调控虚位。一些遭遇过城市信用社风波的地方政府，怕参与担保基金引致同样后果，既不出资，也不发起组建，干脆不作为。 （二） 银行协作意愿不强。一是规避风险。商业银行基于金融政策导向，只想吸收担保基金这块存款，不愿承担贷款风险。按规定，银行可根据1：5-10的放大倍数为承保企业提供贷款，而湖北、湖南省一些银行，对中小企业担保贷款的比例最大放大为2倍，一般为1： 1，最小为打7折。银行将风险100%的转嫁给了担保公司，但担保公司只能按贷款利息的3‰作为利润，担保公司收益少、工作量大，风险更大。二是规避责任。金融机构负有与担保机构交换和通报投保企业的有关信息以及事前的资信协助审查的义务，但是，基于担保基金是政府行为以及零风险，许多金融机构选择了不作为，导致银行不良贷款风险全部转移到担保基金。 （三） 担保基金运行失范。一是收费标准不一。缺乏完整的行业规范和准则，导致担保机构收取担保费用的标准不一，造成企业负担过重或收费过低。二是专业队伍缺乏。不少地方政府出资的担保机构是由政府官员担任，不熟悉担保业务。一些分散的企业互助基金因缺乏专业人才供给，难以开展担保业务。三是担保行为失范。有的单笔担保额超过担保基金的40%，有的在没有反担保的前提下，数倍放大担保额，构成担保风险。四是基金运用无序。担保基金的运用只能存入银行或购买国债。在目前低利率的情况下，存入银行是为了保证基金安全性，但不能增值。许多机构采取各种方式在资本市场上运用基金，甚至有的机构是靠资金运作而不是担保业务来养活队伍。 &n bsp;（四） 企业信用建设落后。一是全国没有形成统一、共享的企业的信用征集、登记、评估和发布为主要内容的信用系统。二是许多中小企业没有信用记录。三是中小企业信用行为混乱、信用信息失真现象较多。缺乏信用信息，担保基金为中小企业提供贷款的担保风险和成本大为上升，导致担保基金运行受阻。 二、治理途径之一：健全与完善外部环境 （一） 制定与完善有利于中小企业担保基金运行的法律 1.制定和完善担保法律、法规。各国担保计划的成功实践表明：政府对中小企业担保计划的支持应该体现在计划上，为中小企业贷款担保体系提供法律依据。我国1995年颁布了《担保法》，但是该法是规范担保行为而不是规范担保机构的。同时，《担保法》在实践中侧重于保护债权人，对保证人的权益保护不够，专业担保业务的开展受到很大的制约。同时，1998年实行试点以来，国家经贸委和财政部分别发布了有关中小企业信用担保的管理办法，但主要是针对政策性担保机构，适用范围比较窄、不够完善。因此，我国应制定和完善与担保相关的法律、法规，对担保机构的资格认定、准入制度、行为规范、法律责任以及担保基金的来源构成、风险控制、业务程序等方面做出规定，使专业担保业务顺利开展。 2.加强信用立法。中小企业担保基金运行的基础是信用。在我国，信用制度尚未建立，企业信用制度不完善是导致不良贷款剥而又增主要原因，这不仅损害了中小企业的信用形象，而且还造成良萎不分，影响了守信中小企业融资与担保基金的运作。为了解决这一问题，必须加强信用立法，建立健全行之有效的信用法律体系。国家应参照WTO的有关规则，借鉴国外有益的立法经验，尽快制定具有中国特色的国家信用、商业信用、金融信用和个人信用制度，尽快制定适合我国国情的资信采集制度、资信评定制度，进一步完善会计制度、审计制度、资产评估制度，大幅度提高全社会的诚信水平，推动金融机构积极地向中小企业放贷。 （二） 建立中小企业信用评价制度 1.重视信用意识的培养、加大失信处罚力度。一方面加大宣传教育，使中小企业真正把信用当作企业的无形资产来经营，当作投资环境来培育。另一方面西打击虚假信用、强化社会监督，对财务会计秩序混乱、财务会计信息夫真的企业，要加大处罚力度，防止企业通过编制虚假统计报表，提供虚假资金存款证明、汇票等来骗取信用。 2. 建立中小企业信用评价、 记录制度。一方面建立完善中小企业资信评级制度、企业法定代表人资信评级制度和企业总体资信评级制度以及抵押担保品的评级机构、中小企业破产的预警系统、资信评估中介机构的连带责任制等等，一定要有科学而公正的测评机制，保证信用担保基金的正常运作。另一方面担保机构委托社会信用调查评估中介机构对申请担保的企业开展信用评价，对连续三年以上信用优良的受保企业，逐步实行银行授信制度，对不讲信用，又拒不纠正的企业，向社会公布，三年内不得为其贷款提供担保。 （三） 建立对中小企业担保基金的财产支持体系。 1.促进中小企业担保基金良性运行的税收、信贷优惠政策。一是为了支持中小企业担保基金的发展，对担保公司（赢利性与非赢利性）交纳的增值税和所得税中返还给地方部分，可由地方政府予以退还以及免征三年营业税，使其逐步走上滚动积累，自我放大的良性循环。二是银行的利率应控制在人行规定的基准利率范围内，或作为团体黄金客户利率下降，同时允许其有一定的呆帐率，建立风险准备金制度，允许担保公司按比例逐步提风险准备金，用于冲抵代偿支出和弥补呆帐、坏帐损失。 2. 促进中小企业担保基金良性运行的财政补偿机制。一是保证担保基金有长期稳定的资金来源。基金是“以国家产业政策为导向、政府财力为支撑”，为了充分发挥担保基金的杠杆作用必须扩大基金规模，政府应继续采取扶持政策，把建立担保基金所需资金纳入财政预算，定 量投入，定期拨付，帮助解决启动资金，在预算中按排补偿基金，建立基金定期补偿制度。比如，成都市和深圳市的各区县市财政将每年拔付的技改和科改等3项费用委托担保公司管理由担保公司依年度向委托方所在的区县企业提供5倍的担保贷款贷款企业只需提供抵押率在60%以内的反担保措施，委托期限为五年，期满后，公司将资金归还委托方，委托方按双方协商比例付予担保公司服务费。这样既增大了担保资金，又使技改和科改三项费用的使用市场化，可更有效的发挥作用。也可由各级政府划拔给中小企业担保机构土地使用权，免征或减征土地出让费。但，必须避免由财政全资组成基金。二是建立风险补偿机制。财政资金可以通过为民营担保业提供代偿补贴的方式介入担保业的发展，充分发挥其杠杆作用。比如：上海于2002年2月出台了一项政策，对民营担保公司由于代偿形成的坏帐，每年给予担保总额的3-5%的补贴。成都市则规定：补偿比例可在未来担保余额3-10%内确定，原则是不应低于担保机构的净损失，不高于担保而增加的财政收入。 （四） 建立健全中小企业担保基金监管体系 1.建立信用保险制度，支撑信用保险业。一旦中小企业不能按时偿还银行贷款，则由担保基金代替中小企业偿还贷款，而信用保险公司对担保基金损失的总额的70%给予赔偿，其余30%由信用担保基金自担风险，以强化其担保和经营责任。 2.分层次（中央、省、市、县）成立中小企业管理局 。专门为中小企业的发展制定政策，协助、监督中小企业的发展，也使目前中小企业融资担保机构的管理和归属间题得到解决。 一是负责中小企业担保基金的运行，确保适格中小企业从商业银行获得贷款。二是成立中小企业辅导中心，为中小企业提供信息以及免费培训、管理和法律咨询等公共服务、资助中小企业发展，帮助中小企业担保基金开展业务。三是由中小企业管理局会同财政、人民银行、工商行政管理部门以及商业银行组成中小企业信用担保监督管理委员会，负责对辖区内中小企业担保机构的监督管理。四是建立风险预警考核机制，严格控制担保风险使其在确保安全的基础上，追求资本的流动性和社会效益性，督促担保机构规范运作。 三 治理途径之二：中小企业担保基金自身的发展定位 （一）中小企业担保基金的功能定位 建立中小企业担保基金，是为了解决所有中小企业贷款难的问题，还是有条件地解决部分中小企业贷款难的问题？对这个问题的理解直接关系到基金本身运作的成效。我认为，不能刻意抬高中小企业担保基金的融资地位，中小企业贷款难，究其根本，还是其自身在市场开拓、机制创新、内部管理、经营绩效等方面存在许多问题所导致的，中小企业担保基金并不能解决所有中小企业贷款难的问题。因此，对中小企业担保基金的功能定位应该有一个科学的认识，不能把中小企业的发展障碍完全归结为资金间题。明确这一认识，也有利于我们认识基金本身的运作规律：基金的良性运行依赖信用体制、法律环境、风险制度、内部管理机制等多方面的因素。在这些因素不具备的条件下，仓促建立中小企业担保基金是有可能导致新的金融风波。 （二）中小企业担保基金的性质定位 中小企业担保基金是政策性担保还是商业性担保？这直接关系到基金运作的成败。我认为，中小企业融资担保基金不能定位于政策性担保，也不能单纯地定位于商业性担保，而适宜定位于政策性资金商业化运作这样一个层面，即将政府对企业的直接拔款、解困、贴息、救济等资金转化为对担保基金的资本注入，然后通过担保基金的市场化运作，向符合条件的中小企业提供信用担保。其原因是：第一，开展政策性担保必须有雄厚的财力支撑，我国现有的财力不允许开展政策性担保。基于政策性担保的非盈利性，无法向社会、居民筹资，因其无法给予投资回报，欠发达地区有许多市县均未 建立担保基金就是事实。第二，纯商业性担保面临着保费低、风险大、本金小、银行积极性不高，仅仅依靠自身担保费用和担保基金的利息收入连担保损失都无法弥补，如果没有财政资金的持续投入，很难维持发展甚至生存。第三，政策性 担保易走向政府点贷和指令性贷款，过去的实践证明，行政化的非盈利模式，存在着内部人控制，低效，责权不清等问题。长期以来，不少地方对中小企业的投入并没有减少，但中小企业的局面并没有大的改善，其症结在于，这些投入未形成商业化运作机制。因此，融资担保基金不能重复以前的行政模式。 （三）中小企业担保机构的建立模式 明晰了基金的功能与性质，思考其机构的构建模式，其核心问题在于：担保机构是建立国有独资还是混合所有制的股份公司？笔者认为，应定位于混合所有制股份公司。其理由是：第一，国有独资公司面临资本金过小以及缺乏内部制衡机制等问题。据统计，截止2001年底，全国300多家国有担保公司无一例外地陷入了亏损困境，不少地区己经完全给国有担保公司断奶。第二，混合所有制股份公司是发展的主流。十六届三中全会明确提出要大力发展混合所有制企业，这意味着担保公司可以包括国有股集体股、个体或私营股以及公民个人股。这样的担保公司既可以最大限度的为不同性质的中小企业服务，又可以通过现代产权制度的构建，健全机构内部管理机制，避免内部人控制。 （四）中小企业担保基金的客户选择 客户选择直接与以下命题相关。是建立普惠型基金？还是建立特殊性基金？ 即政府是控股或参股商业性担保机构？还是互保机构？互保机构面向的是会员企业，风险相对较小、收益明显；而商业性担保机构面对的是社会一般适格企业。互保机构不能向会员外企业筹资，而商业性担保机构可向一般企业和居民筹资。笔者以为政府选择商业性担保机构有利于尽可能多的解决中小企业贷款难的问题，体现其政策性的一面；另一方面，商业性担保基金的客户选择必须是有条件的，只能是创业企业，抵押品不足但有前途的企业，或者是能够正常经营但暂有困难的企业，应重点支持解决就业、技术进步和开拓市场的企业或项目（科技创业型、都市吸劳型、资源深加工型、出口创汇型、社区服务型，以及以仓储、配送、分销为主要内容的商贸物流型中小企业）。同时，对这些企业的扶持不能是终生的，只能是短期的，既体现商业性（是扶持而不是扶贫），又体现政策性（尽可能多解决中小企业贷款难的问题）。当然，我们必须清楚的是，担保基金在现有信用条件下，面临的风险比银行大得多，这是中小企业担保基金存在的一个不可避免的现实。因此，在客户选择上，我们不能对中小企业要求过高（只能低于银行标准，依赖信用作保证），否则，极易丧失其存在价值。 （五） 中小企业担保基金的比例管理 比例管理是确保担保基金安全性，确保流动性的根本手段，也是担保业务健康发展的基础，主要控制指标包括：.放大倍数，即担保贷款总额与担保基金的比较倍数，主要由担保贷款的风险系数决定。就企业现状而言，湖南株洲、长沙等地的放大倍数大多在1：1，极少数在1：3-5。一般放大倍数宜定位在1：3，实行再担保后，可扩大到5倍以内。单项担保比例，即对每笔具体贷款担保业务的控制比例。一般讲，单笔最大担保数额不得超过担保基金总额的20%。保证金比例，一般应要求在10-30%之内。比例的确定，只是技术性措施。最关键的是要处理好二大关系：第一，担保机构要加强与银行的战略合作伙伴关系。信用担保机构不搞全额担保，仅为贷款的70-80%提供担保，银行承担20-30%的风险；将银行的授信审查与信用担保的风险审查在双方独立审核的基础止相结合，以避免一些地方担保机构因与银行平时不相互联系，缺乏理解和信任，而出现指责和埋怨，从而阻碍担保基金业务的健康发展。一些担保公司的实践表明，成立初，银行一般要求100%的保证金。但，在信用逐步积累的同时，发展与银行的战略伙伴关系，可以更有效的扩大这一比例，实行多方共嬴，比如，2002年8月，中科智与浦发行在深圳签订合作协议：凡中科智提供担保的深圳市中小企业，只要单笔贷款额不超过3000万元，浦发行将在一天内完成放贷，双方按照8：2的比例分担风险、分享受益。第二，担保基金要加强与银行及财政的良性互动关系。有条件的政府可成立再担保机构，对众多直接担保机构进行风险整合，直接担保机构以本地中小企业为服务对象，再担保机构以本地区直接担保机构为服务对象，并对其进行业务辅导与监督，有利于促进银行与金融与担保机构的密切合作，真 正实行比例管理 。 注 释： ① 中小企业担保公司是中小企业担保基金的管理机构 参考文献： ① 曹凝蓉：《如何建立和完善中小企业担保基金》，《统计与决策》2000.10 ② 吉振华：《中小企业融资担保问题初探》，《新疆金融》 2000.7 ③ 王小霞：《中小企业融资与信用担保制度》，《宝鸡文理学院学报》 2003.3 ④ 邹 燕：《我国中小企业融资困难问题分析》，《山西财经大学学报》 2003.6 ⑤ 杨林瑞：《中小企业融资问题的法律研究》，《中国法学》 2003.3 ⑥ 李庚寅：《中小企业融资担保体系亟待解决的问题》，《财经理论与实践》 2001.5 ⑦ 李 和：《对构建中小企业融资担保体系的研究》，《金融论坛》 2000.5 ⑧ 顾毓斌：《健全我国中小企业融资担保制度》，《现代经济探讨》 2001.2 ⑨ 潘有典：《完善我国中小企业融资担保体系的政策建议》《商业经济与管理》 2002.1 ⑩.郭永昌：《浅析我国中小企业融资担保体系的发展与完善》 《商业研究》2003.9
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