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中国战略机遇期的财政问题
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 内容提要：本文从总揽全局的高度探讨一些有时空跨度的重大问题，包括近10年来财政运行中的问题与矛盾分析、财政矛盾产生的体制性分析、战略机遇期财政在改革发展中需要承担的任务、以及完成这些任务财政自身发展需要解决的几个问题四个方面。文章认为，经济中的诸多矛盾正呈现向财政集中的趋势；财政矛盾成为考察经济运行状况的一个窗口，其解决也必须着眼于体制；未来财政运行的效果直接影响到战略机遇期改革与发展目标的实现；财政职能总体上将进一步扩展。 在经济转轨过程中，财政始终面临着推进改革与改革自身的双重任务，这是由财政既作为宏观经济调控手段，又作为市场经济体制建设的一部分所决定的，这一特征将继续贯穿于整个战略机遇期的经济运行中。战略机遇期财政问题的核心是探讨如何认识这一时期两项任务的各自内容，以及如何处理好二者之间的协调、配套关系。这种探讨在时间跨度上会追溯到过去财政—经济关系中这两个方面的状况及可能延续到战略机遇期的问题，因此整个探讨是瞻前顾后、承接进行的。 一、20世纪90年代中期以来财政改革与运行中的矛盾发展趋势 20世纪90年代以来的财政改革与运行经历了两次大的调整，第一次是1994年实施的以分税制为目标的财税体制改革，初步建立了中央与地方之间以划分税种为基础的财政体制与税收体制框架；第二次是1998年以来已连续实施五年的积极财政政策与公共财政改革实践，试图按照一般市场经济国家的模式建立财政为公共产品、服务提供财力保障的管理框架。但是与此同时，经济生活中的诸多矛盾越来越集中于财政。 1.财政收支矛盾呈现向中央和基层两极集中的趋势。 1994年财税体制改革带来的分配关系上的最大变化是在很短的时间内提高了中央财政收入占全国财政收入、财政收入占国内生产总值两个比重，但新体制的运行也逐渐在“两个比重”提高的背后形成两个方向上的突出矛盾。一个是纵向的财权、事权关系不对称，县、乡财政困难成为矛盾的焦点(贾康等，2002)。1994年分税制改革后，在提高中央财政占全国财政收入比重的同时，由于省以下各级也大都采取了类似的集中财力的办法，形成了财权关系调整上的倒金字塔结构。而在事权关系方面，中国作为一个“二元结构”十分突出的经济体，过去基层的许多应由政府承担的支出实际上一直都是由农民负担的，改革开放以后，随着社会主义市场经济体制基本框架的建立和市场化程度的不断加深，市场与政府的关系在调整中逐步明晰，政府的事权也逐步明确，基层政府中过去通过税费、摊派等方式转嫁给农民的负担，逐步要由财政以公共支出的责任来承担，如义务教育、基础设施建设、环境保护等，因此与传统体制相比，市场经济中的基层政府事权呈现扩大的趋势，与省、市事权变化相比，这在某种程度上形成了事权关系调整上的正金字塔结构。1994年财政体制改革后，财权关系上的倒金字塔趋势与事权关系上的正金字塔趋势形成了明显的不对称，其结果是基层财政无力保证各项严格规定的必保的支出，农村公共消费品供给不足被认为是制约农村消费需求扩大的重要原因(文启湘等，2002)。 另一个是横向的财力不均衡，中央财政疲于应付，调控能力不足成为矛盾的焦点。 当纵向与横向的矛盾并行于体制运行中时，矛盾的焦点最终集中于中央财政和基层财政两极，特别在面对工资、社会保障等统一性的公共支出政策时，为了维护社会稳定，中央财政不得通过转移支付直接为县、乡财政负担支出。近几年基层财政的问题开始倒逼回中央财政，中央财政收支矛盾出现进一步激化的趋势。 2.经济运行中的矛盾呈现向财政转化的趋势。 积极财政政策连续实施五年后，逐步在财政政策与经济运行之间形成两种惯 性。第一种惯性是经济总量增长的压力向财政政策收敛，由于经济自主增长能力始终未能恢复，财政的扩张性拉动政策一直是国债投资一经济增长的应急、反射式的直接推动，1998年以来国债投资对当年经济增长的贡献率分别为19.2%、28.2%、21.3%、24.7%，2002年预计贡献率为25%。经济增长对财政政策依赖的成瘾性趋势，一方面使银行风险通过国债吸纳向财政转化，项目投资风险通过计划安排而确定了财政是风险的最终承担者；另一方面财政自身在支撑经济增长中的运行风险也迅速加大。1997年我国财政赤字占国内生产总值的比重为0.8%，国债余额占国内生产总值的比重为8.2%；2001年这两项指标分别达到2.7%、16.3%。随着累积债务规模的迅速扩大，近两年关于财政风险、危机和积极财政政策淡出的争论越来越多，有的学者将银行坏账、社会保障资金支付缺口等也列入财政负债，测算的比重更是大得惊人。第二种惯性是经济结构固化、强化的矛盾向财政政策收敛。在国债直接拉动的扩张性投资过程中，我们过去一直着力调整的一些重大经济结构出现固化和强化的趋势：一是所有制结构固化问题。1998—2001年全社会固定资产投资增长率分别为13.9%、5.1%、9，3%、12.1%；国债投资占当年新增固定资产投资的比重分别为28.9%、75.9%、54.3%、35.1%；国有及其他经济、集体经济、个体经济固定资产增加额的比例关系分别为81.1：9.8：9.1、58.7：10.1：31.2、71.0：14.4：14.5、72.9：10.5：16.6。三项数据表明民间投资的不确定性很大，国有部分的投资始终起着主导作用，并逐渐改变着固定资产的存量结构。二是地区结构固化问题。在投资总量扩张的同时，各地为了应对经济滑坡、增加就业，纷纷扩大了地方性投资，放松了某些项目的审批环节，以支持发展和新建地方性的支柱产业，使得小规模、低水平、重复性投资上升，投资不经济问题变得突出(社科院，2002)。三是产业结构固化问题。由区域性重复建设和其他因素引起的是钢材、玻璃、水泥等行业扩张过快、房地产投资出现局部过热的问题，产业结构的不合理有所固化。 3.部门内部的利益矛盾呈现向财政部门转移的趋势。 1998年以来在部门预算、国库集中支付和政府采购制度三项改革中，矛盾的焦点始终在部门预算上，因为部门预算的实质涉及到财力的分配权和部门行为的调整。部门预算制度并不是一个纯经济问题，而是以一定的政治制度为基础的，西方的公共财政管理模式特别是预算管理模式总体上是在代议制政府的框架下建立起来的，部门财力的分配权在议会，财政安排部门预算后有什么问题，部门可以到议会进行申诉并最终裁定(王玮，2001)。目前，我们的部门预算改革在一定程度上是财政通过部门预算这种形式和管理方式的调整简单地剥夺了原来部门分配内部财力的权力、约束了部门行为，也就是说财政在一定程度上代行了西方议会的财力分配权。而实际上中国的政治体制与西方有很大的区别，财政部在中国的行政体制中也并无那样的地位可以协调部门的利益。在财政部内部，这种具体的财力分配权又是层层下移的，往往是部领导定大数，司局、处室用具体的程序与规定就把部门的权力限制了。部门内部财力安排的所有问题汇集于统一的部门预算中，财政必然在改革中成为部门利益矛盾的焦点。 二、财政矛盾累积与激化的体制性根源 1.财政体制双轨并行导致其承载政策运行的能力不足。 1994年财税体制改革是第一次按照市场经济原则进行的分配关系的调整，在财政改革史上具有转折点的意义。这次体制改革的实质是财力结构的调整，是财政在财权上的振兴。现在回过头来看，虽然当时直接的动因是财政收支矛盾激化、中央财政宏观调控能力不足，是应急的、被动的调整，但实际上具有制度创新的内在合理性。这一变革从大的背景来看，是在已经确立社会主义市场经济体制的改革目标和社会主义市场经济体制基本框架初步建立的前提下进行的，意味着在新体制框架下市场与政府的关系也进入了一个新的阶段，单纯放权让利的思路结束，政府配置资源、逐步扩大公共支出的责任在增强。这是整个经济体制变迁作用于财政体制的更为深刻的变化，意味着改革以来一直 以财政退让→调整国民收入分配结构→提高企业和家庭部门收入水平→推动微观供求机制形成来突破讷克斯“贫困的恶性循环”的发展阶段基本告一段落。因此，1994年建立的分税制财政体制能够在总体上适应和支撑1998年以来的积极财政政策在体制、财力等方面的要求，并非误打误撞，而是有着内在合理性的。 但是1994年财政体制的双轨并行特征也是十分明显的，如以1993年为基数承认了既有分配格局的合理性(刘小明，2001)，对地方虚增基数等问题引发的矛盾采取通过未来收入增长消化的办法，对省级以下层层集中财力的现象给予默认，对省以下事权划分无力规范或暂时未予规范等。另外，由于对体制变化的深刻性认识不足，当时的调整主要着眼于中央与省的财权关系，对整个事权关系界定和省以下财权关系界定的重要性估计不足，在体制设计时没有预留更多的空间。正是这些体制设计的不完善和体制调整的策略性安排，导致1998年以后的财政运行始终交织着承载积极财政政策实施和修补不完善体制的矛盾，二者相互形成压力，使原来的薄弱环节演化为阻滞，财力安排在服从政策取向的同时，还必须应付体制中的冲突，体制承载力不足和内部运行不畅的矛盾也就逐步激化。 2.市场机制传导的障碍根源于经济转轨的制度性约束，但财政承受了实际的压力。 消费需求的难以拉动除了经济周期性波动的原因外，更主要的来自于经济转轨的深刻影响。就经济转轨的一般命题而言，需求约束的强化是市场经济体制形成的必然结果，1996年我国经济运行中的过剩现象开始普遍化，1998年以后主要商品全部处于供大于求或供求平衡状态，长期困扰经济运行的短缺消失。这种现象背后的实质是经过二十多年的改革开放，我国的经济体制转轨已经发生阶段性质变，社会主义市场经济体制的框架基本建立。随着市场机制在资源配置中发挥基础性作用，需求约束和产品的市场实现问题等规律性的东西也随之发挥作用，消费需求的增长逐渐成为经济持续发展的长久动力，成为发动机。 但是值得注意的是，我们在进入市场机制运行以后不久就过早地受到了供给过剩、需求不足的制约，积极财政实施的目的本来是想通过投资拉动→启动消费→实现经济自主增长，是为了维持一定的经济总量而促进消费力的恢复。但实践的结果表明，扩张性拉动始终只能完成机制传导的半个循环，即投资→增长的直接拉动。消费的难以启动使市场机制的运行发生了阻滞，其关键在于旧的社会契约对消费的桎锢。 在传统计划经济体制下，为了实现快速工业化和经济增长的目标，政府与公众之间相应形成了一系列的社会契约，这些契约一方面要求公众必须忍受工业化和经济增长带来的消费利益的牺牲，以使积累保持在较高水平；另一方面则通过统一标准将较低价格的福利和社会保障安排于企业成本或单位中。改革开始后，随着价格改革、企业经营机制改革的渐次推进，福利性公共品提供的价格逐步提高、成本逐渐外部化，这一部分福利性公共契约的解除就成了越来越大的一个包袱。相对于改革前期的价格补贴等支出而言，国家公务员和企事业单位职工的公共医疗费、公共养老金、公共住宅和公共失业保险方面的负担、城乡居民家庭子女受教育的公共补助等方面的成本支付在金额和影响上都要大得多。正是这些旧的社会契约的限制，使刺激消费的政策大打折扣，日益突出的就业和社会保障问题，既影响着经济增长和社会稳定，又吃掉了大量的财政支出。在这一过程中，财政既要不断通过直接的国债投资吸纳储蓄，以缓解“储蓄过量漏损”和多“二元结构”的矛盾，维持经济增长；同时又要不断出台政策提高工资、增加职工收入，以期增加消费弹性，承受着制度障碍释放的实际压力。 3.处理财政管理方法与政府行政体制关系上一定程度的倒置，使得公共财政管理改革的目标难以界定。 在公共财政实践框架的构建中，预算制度的改革是一个核心问题。从发展线索来看，现代预算制度的实质是在代议机关与政府之间建立起了一种财政分权格局，它使市场通过代议机关掌握了政府及其财政行为的根本决定权和监督权，进而将政府财政的 根本权限转移到了社会公众手中。这一关系可简单描述为：市场机制→公共物品提供→公共需要满足→社会公众意愿→代议机关(政治制度)→集体偏好形成→财政管理体制(综合、部门预算)→政府配置资源→公众福利最大化的链式结构，其基本含义是：在市场经济体制下，公共需要的满足、公共物品的提供无法通过私人部门完成，而必须通过政府部门进行资源配置，政府配置资源行为的合理性，即是否较好地反映公众意愿，需要通过一个政治选择过程，以集体偏好的形式表现出来，而实现集体偏好的事权和财力安排也被相应纳入政治监督过程中，通过对政府配置资源行为的约束保证公众福利最大化目标的完成。表面看来，预算制度在其中的作用只是形式上的，但这种综合、部门原则体现的实质和核心却是对政府部门行为、政府部门财力分配权的约束，因此其影响是不容忽视的。 但是这种通过管理形式所实现的实质约束，即市场或社会公众对政府活动的约束是需要一定的制度前提的，即必须通过特定的政治程序才能完成，这一政治程序在西方社会中就是代议民主。也就是说在代议民主下，通过作为权力机关的代议机关与作为执行机关的政府间建立起相互约束、相互制衡的机制，现代预算制度才可能有效运转起来，因此现代西方预算制度的根本是代议政治制度的建立，代议政治制度的发展程度决定了预算制度的完善程度。从这一点来看，预算制度是以政治制度为根本的，没有相应政治制度改革为基础，预算管理形式的单兵突进只会起到技术上改善的效果，不可能取得实质性进展，而更值得讨论的问题是我们应该在自己未来的政治制度改革目标下改革预算管理制度，还是模仿西方的政治制度与预算制度，这是公共财政实践框架中的最根本、最核心的内容。 三、战略机遇期财政面临的任务与压力 1.短中期：继续应对经济周期性变化，承载积极财政政策的实施。 由于受制于诸多制度性因素的制约，加上世界经济前景预期总体不佳，未来一段时间里经济是否能较快恢复自主增长能力还存在较大的不确定性，积极财政政策淡出的可能性不大。估计有三个方面的关系是判断财政体制承受力和财政政策经济效果的关键。 一是财政体制与财政政策的关系，即现行的体制是否还有能力继续承载政策的实施，核心是财政收支和偿债能力。财政收支方面，作为积极财政政策的一个重要内容，今年将继续增加公职人员工资，这意味着工资性支出的专项转移支付方面，在2001年安排892亿元，2002年预算安排1180亿元后，今年将再次大幅增加。除此之外，社会保障、农村税费改革等方面的支出也将继续增加。从趋势上看，随着全国性统一支出政策的渐次出台，收支矛盾将进一步激化，而矛盾运行的趋势会继续由基层倒逼，向中央财政集中，专项转移支付的比重将继续增大，转移支付的刚性和应急性特征会更明显。基层财政和中央财政仍然是面临矛盾最尖锐的两极。 偿债能力方面，预计两三年内有关债务的各项指标都将超过国际警戒线，但实际判断必须要结合我国的国情。关于积极财政政策是否需要淡出需要结合三条线来考察：第一条是政策目标底线，主要是看经济是否已经恢复自主增长能力，财政政策的效果是否仍然不可替代；第二条是实际可承受底线，主要看经济持续稳定增长的潜力、吸纳新的国债的潜力和税基增长的潜力，以及现行财政体制组织收入的稳定性和潜力；第三条是技术操作底线，主要看经济增长、财政收入增长与国债发行密度、期限设计的匹配情况，防止在某一时点上出现支付危机。 二是财政体制与经济结构调整的关系。投资拉动作用于总量增长而反映于结构变动上，并最终影响到财政体制的运行。主要是两个问题：(1)大量增加的投资是有利于结构调整，还是固化、强化了原来不合理的结构，将直接影响到中长期经济增长率的潜力和财政收入的潜力，对未来体制运行有着战略意义。但囿于经济转轨的原因，结构调整将受到多种制约，需要配套改革来实现。(2)大量增加投资产生的风险由谁承担的问题，仅1998年以来的五年中，国债投资6600亿元，拉动社会投资总量超过3万亿元，这其中因投资失误、经营不善等原因可能形成的坏账与不良资产会在以后逐渐暴露出来。这些经营不 善的项目将来是视同国有企业一样由财政直接承担下来，还是采取类似于银行处置不良资产那样通过资产管理公司来承担，再由财政发债间接承担下来，还是采取别的方式化解呢?不同的处置方式对未来财政体制的压力和冲击显然是不一样的。 三是财政体制与收入分配的关系。从短期看，不断增加的工资性支出潜伏着两个问题： (1)收入增长与消费意愿不足并存，增加的工资没有提高消费倾向，而是强化了储蓄倾向。这部分储蓄如果不能被民间投资所吸纳，就只能继续由财政以国债吸纳，使财政在投资拉动中的压力越来越大，拉动效果有可能减弱。(2)工资性支出的连续增加与支付，逐步成为中央财政专项转移支付中的重要组成部分，而这项转移支付几乎包揽了各级财政在这方面的支出缺口，既限制了中央财政的调控能力，更重要的是这项支出的刚性增长最终可能意味着财政体制在中央与地方的分配关系上需要再一次进行改革。 2.中长期：承担逐步解除旧的社会契约，支付转轨成本，最终建立适应社会主义市场经济体制的新的契约关系的任务。 就财政改革与发展而言，从市场经济体制框架基本建立到建成完善的社会主义市场经济体制的过程有两个方面的含义：一方面市场机制的主导作用与市场失灵、市场缺陷会同时存在于经济运行中，与之适应的政府与市场关系的基本框架也需要逐步确立，这其中包括政府行政管理体制，也包括作为主要调控手段的财政体制，公共财政职能与相应的管理模式是财政发展的基本取向。财政逐渐由直接介入生产、搞建设到弥补市场失灵、提供公共物品、应对市场实现危机所内生的经济波动，按需求约束的特征来发展经济。另一方面，经济转轨并未完成，从计划到市场过渡中遗留下巨额的转轨成本需要支付，如果不能统筹安排、妥善解决，市场容量受到限制得不到迅速扩张，需求不能持续启动，就会使我们在告别短缺进入市场经济不久，即在低水平状态过早碰到需求不足和过剩问题。近年来我们一直提出以结构调整来扩大内需，其目的就是要扩大市场容量、改善供给水平，但一直也未能较好解决的原因并非改革方向不明确，主要还是改革成本的支付问题不好安排，这可以说是改革至今遗留下来的最大的几个问题，既是完善市场经济体制的关键所在，同时也直接决定着积极财政政策的最终效果和淡出时间。 前面的分析中曾谈到，传统体制的运行与发展战略是通过政府与公众之间的一系列契约来实现的，这些契约的核心是对个人低成本的福利保障。改革开放后，随着市场体制的建立，新的福利契约主要通过市场机制来配置，而旧的契约的解除与补偿则被搁置下来，成为政府的最大包袱和影响市场机制传导的最大障碍。 这些契约可划分为三类：第一类是政府与农民之间的契约，农村税费改革实质上就是要解除旧的契约，建立新的契约，由政府承担新的事权支出。基层财政困难的原因，除了县、乡经济竞争力不足、财政体制不合理以外，还有一点正是解除与农民的旧的契约带来的收支矛盾。即在市场经济中，政府事权明确后，原来县、乡对农民合理的摊派、收费变成了不合理的剥夺，取消不合理收费和扩大政府公共支出形成了两个反向的趋势，财权缩小而事权扩大加剧了县、乡财政的困难。农村税费改革的制度原因是基层事权的逐步明确缺乏相应的财力匹配，从而导致乱收费、乱摊派、乱集资泛滥和基层政府与农民矛盾的激化，因此取消对农民不合理的剥夺是明智的选择。但基层事权的财力匹配问题仍然未从体制上加以解决，就目前来看，主要是通过中央财政直接的转移支付在被动地支付成本，反弹的内在压力仍然存在。就2000年率先以省为单位进行试点的安徽省来看，公布的减负率在30%左右，效果是明显的，但反弹的体制性压力也不容忽视：一是过去累积的乡村债务在新的财力分配格局下如何消化解决；二是基层政府机构臃肿、人员过多等属于尚未规范的行政体制与职能导致的支出压力如何控制，压缩机构、精简人员的成本支付如何解决；三是农村税费改革后农民减负导致的财政减收与转移支付之间的经费缺口如何弥补，尤其在村、乡两级(范利祥，2002)；四是农村税费改革在全国推开后，这笔庞大的、连续性的专项转移支付中央财政是否能够承受，以后又如何从体制上规范。 ; 解除基层政府与农民的旧的契约导致县、乡财政困难加剧是经济转轨中的一种现象，是市场化过程中基层财权关系、事权关系以及相互之间关系的重建，由于1994年财政体制改革的设计中没有预留应对的空间，随着农村税费改革的全面推开，预计矛盾会越来越激化，要么无法继续推行下去，要么收支矛盾倒逼回中央财政。如何化解这些矛盾，并最终通过体制安排来固化新的契约关系，估计会贯穿整个战略机遇期。而理顺这些体制关系对下一阶段经济发展的意义无疑是战略性的：(1)调整日益明显的“二元结构”和多“二元结构”问题；(2)加快小城镇建设，解决农村劳动力的转移和农业发展潜力问题；(3)切实理顺政府与农民的契约关系，使农民的负担减轻的前提下，各项基础事业的发展又能得到有效的保障。 第二类是政府与国有企业职工之间的契约。长期以来我国国有企业改革主要是通过明晰产权、强化内部激励和发展非国有经济、强化外部激励来推进的，企业所承担的社会成本，即政府与职工之间的契约关系一直未曾有实质性的触及。这种契约关系中主要的两大块是：国有企业离退休人员的养老金及相关费用；国有企业失业下岗人员的基本生活保障金及相关费用。随着国企改革的深入，下岗分流、减员增效使这块企业的潜在负担和亏损转化为直接的社会成本，财政被认为是应该承担这部分成本的主体(李培林等，2000)。关于这方面的问题已被多个角度加以关注，陈淮(2002a)将转轨成本概括为四个方面：有偿解除劳动合同、完善社会保障体系、银行不良资产、回赎国有资产的支配权，认为改革成本不能靠分摊到经济运行过程的经济性支出里面的方式来化解。斯蒂格利茨(1998)则将关注点集中在两类支出方面：养老金和老年人的其他福利，偿付银行存款，认为这些过去由国有银行和企业负担的承诺最终都要由政府来负责解决。樊纲(2002)则强调了这部分契约已经固化在国有资产存量中的历史性，以及以“赎买”方式减小阻力的重要性。不管实际的解除方式如何，有一点是肯定的，就是这项支出最终都会在财政收支活动中反映出来。从近几年情况看，财政主要通过在经常性收入中列支来不断增加对社会保障的投入，2001年仅中央财政用于“两个确保”和城市居民最低生活保障的支出就达508亿元，是1998年的5倍多。但这种方式杯水车薪，既不能迅速改变居民的消费预期，又影响了财政的正常收支安排，显然不是治本的办法。而这一契约处理的情况直接影响到国有经济布局调整、国有企业改制与竞争力以及社会稳定等诸多方面，是个牵一发而动全身的难题。 第三类是政府与公职人员之间的契约。随着社会主义市场经济体制的逐步完善，在政府与市场关系、政府职能的界定过程中，政府行政管理体制的改革已经成为一项重要任务，也是全面建设小康社会的重要目标，其核心是提高政府配置资源的效率，直接涉及到的则是政府机构和人员的精简，即降低行政运行成本(傅光明，2002)。目前，在财政运行暴露的问题中，行政开支膨胀是一个突出矛盾。从全国来看，财政供养人口在4000万左右，行政管理费支出1999年达1525亿元，是1980年的22倍，而同期财政支出只增长了9.7倍；行政管理费支出占财政支出的比重“六五”时期为6.8%，“七五”时期为8.8%，“八五”时期上升到11.9%，1999年为11。6%，仅财政供给的人头费一项已占整个财政预算支出的40%(项怀诚，2001)。从基层来看，县乡财政困难中机构人员庞大是支出膨胀的重要原因，全国县市财政收入1994年为967亿元，2000年为2636亿元，年均增长18.2%；同期县乡财政供养人口由2251万人增加到2959万人，增加708万人，仅此一项一年增支1000多亿元。全国地方党政群机关超编60万人中主要集中在县级，县级超编比例在一半以上(傅光明，2002)。与机构人员膨胀相对应的是基层政府债务的扩大，到1999年底，我国乡村两级净债务已达3529亿元，其中乡级债务1776亿元，平均每个乡镇负债400万元(王青云，2002)。但是，与裁撤机构、裁减超编和部分在编人员、消化历史债务的成本支付相比，目前膨胀的支出负担又显得微不足道，政府行政体制改革对未来财政运行的压力可想而知。 以上三类契约的解除是转轨国家面临的共同问题(麦克康耐尔等，2000)，只是由于转轨路径的不同，解除方式和成本支付的方式各不相同。俄罗斯的私有化通过经济增长大幅倒退、贫富差距迅速拉开、恶性通货膨胀，以最简单、也是最残酷的方式 将成本扔给了“家庭部门”；我国从价格形成机制改革渐进起步，“政府部门”以最温和、也是最负责任的方式，完成了反短缺、压通胀过程中对“家庭部门”实施全过程保护的艰巨任务，保持了经济增长和改革绩效的持续释放，然而“福利性公共契约的计划出清困扰”的沉重包袱却不能不在时间上一再延缓，最终累积为转轨中后期的一大难题。由于这些旧的契约已经形成对市场机制传导的阻滞和进一步改革的阻力，在某种程度上我们可以说财政负担支出、承载政策的能力决定着转轨的速度和市场机制运行的效率(斯蒂格利茨，1998)。旧的契约解除快一些会加大财政的压力，但有利于经济自主增长能力的恢复和市场机制的完善，慢一些可以缓解财政的压力，但必将影响到经济运行的全局。这就决定了财政体制运行在中长期面临的任务将是战略性的(陈淮，2002b)，其支撑经济转轨完成的责任、其面临的压力，丝毫不比转轨前期的放权让利战略轻松。 四、战略机遇期财政改革与发展中几个重大问题的思考 战略机遇期的财政内涵是，财政作为重要的宏观调控手段，以有效的体制承载政策运行，提供财力保障，推动经济改革与发展目标的实现。就未来20年改革发展进程来看，这一内涵可分为两个方面：一方面，根据建成完善的社会主义市场经济体制的要求，财政要为政府配置资源提供相应的财力支持，即建立公共财政体制的基本框架，使政府提供公共产品与服务、调节经济运行等职能得到保障。另一方面，在“布新”的同时，在维持社会稳定和经济稳定的前提下继续“除旧”，仍是转轨的一项重要任务，财政要在支付转轨成本、改革攻坚方面承担很多过渡性的职责。这些职责有的需要财政直接通过收支来组织，有的需要财政来协调和统筹，因为政府的资产负债最终都会反映到财政运行中来。这两方面的结合构成了未来财政改革与发展的方向，简单地强调某一方面而忽视另一方面，都可能会影响到财政的可持续发展和经济的可持续发展。财政总体上面临进一步扩展职能的趋势，在实际的操作上，既要求公共财政的体制安排具有前瞻性，同时又必须将过渡性应对措施融入体制设计中，因此体制与政策都必须有足够的弹性。具体来讲，有几个方面的工作应该成为重点： 1.财政体制的与时创新问题。 社会主义市场经济体制从一个基本框架到最终建成决定了作为其组成部分的财政体制也必须在实践中创新和完善。从下一步改革来讲，由于中央财政宏观调控任务的加重、基层财政事权范围的扩大，中央与基层应属于财权逐步强化的两极，在体制设计上，应逐渐向这两极倾斜，制止层层集中财力和强化中观调控的思路。这就需要调整省以下财力结构，将目前中央对工资等转移支付下移至县、乡，将省、市级中一部分财力上移，既保证中央财政收入占全国财政收入的一定比重，又增加县、乡本级的财力。同时就支持农村税费改革而言，解除对农民的不合理的契约而带来的成本支付不是一次性的，需要通过新的契约关系来解决，这种新的契约关系要通过财政体制来固化。 2.公共财政体制框架建设的次序问题。 公共财政框架应该包括三个层次的内容，第一层次是公共财政的制度合理性问题，即如何划定政府与市场的边界、政府行政管理体制、财权事权关系，并相应确定公共财政的职能范围和各级财政之间的基本关系；第二层次是公共财政的体制规范性问题，即通过什么样的管理体制来使公共财政的职能得到落实，并在各级财政之间形成合理的职能划分和财权、事权关系；第三层次是公共财政的管理科学性问题，即如何使体制的运行最有效率，防止其流于形式，部门预算、国库集中支付和政府采购制度都主要是属于这一层次的内容。以上三个层次形成“制度合理→体制规范→管理科学”的递进关系，构成有中国特色的公共财政体系的基本框架，也决定了深化财政体制改革的基本次序。按照这样的判断，政府管理体制改革、对1994年确立的财税体制的完善分属第一层次、第二层次的内容，应该首先加以解决，至少应强调改革的配套性，只有这样管理层次改革的效果才能更好地显现出来。 3.国有资产的进退与转 轨成本的补偿问题。 国有资产的进退是改革的中心环节，牵涉面广，难度也最大。从财政角度而言，包括以下内容：(1)与国有经济布局调整相联系的政府与市场关系界定，政府配置资源范围的界定。原则上讲，财政未来的取向主要是公共产品与服务的提供方面，但财政的职能还不能简单地等同成熟市场经济国家的财政职能，这是由政府经济职能所决定的，并将贯穿于整个战略机遇期；(2)与国有资产资本化(陈淮，2002a)相联系的经营与效率问题，既包括国有资产经营体制与体系的改革，也包括资本市场上国有股减持的解决与现代公司制度的建设；(3)与解除旧的契约关系相联系的国有资产转让收益的历史补偿问题，比如在社会保障基金方面，现在的国有资产存量中有一部分是过去职工的社保基金形成的(樊纲，2002)，原则上讲，在国有资产处置过程中，这一部分历史欠账应该进行归位和补偿，使社会保障体系得以完善；(4)与国有资产进退相联系的调整成本和历史债务的清偿问题，主要是指企业历史上形成的不良资产，国有资产调整中对人员的安置、对隶属关系、既得利益的打破所需要支付的成本(陈淮，2002a；樊纲，2002)。这些方面的成本负担可能并不需要财政通过经常性收入来列支，可能会有专门的机构来负责处置，但最终都会反映和影响到财政的收支活动，需要财政进行战略性的统筹，并安排适当的应急措施。从这一点来看，在战略机遇期财政的主要职能是如何减小经济改革与发展的阻力，使改革的每一次推进都能惠及更多人的利益，因此财政职能的进一步扩充应是必然的趋势。 4.公共投入的民营化问题。 国债资金怎么花是值得探讨的。实际上，连续五年的国债投资后，进一步扩大投资既面临着选项上的困难，同时也面临着地方配套上的困难。调查发现，一些地方迫于配套搞建设的压力，不得不以国债资金为资本金进行公司化运营，通过国有或民营股份公司来募足剩下的建设资金。这种被迫的选择倒是为公共产品和服务的提供创造了一种新模式，即以国债资金引导民间投资、以市场的方式运作项目，既避免了对民间投资的挤出，又分散了项目投资失误可能产生的政府风险、银行风险。 主要参考文献： 贾康等，2002.“县乡财政解困与财政体制创新”，《经济研究》2002年第2期。 文启湘等，2002：“积极改善农村公共消费品供给”，《光明日报》2002年8月6日。 社科院，2002：《中国经济前景分析—2002年春季报告》，中国社会科学出版社，2002。 王玮，2001：“政府预算改革：我国构建公共财政框架的关键”，《首都经济寅易大学学报》2001年第5期。 刘小明，2001：《财政转移支付制度研究》，中国财政经济出版社2001年版。 江泽民，2002：《全面建设小康社会开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告》，人民出版社2002年版。 范利祥，2002：“农村税费改革‘尖峰时刻的攻坚战’”，《中国经营报》2002年4月11日。 李培林等，2000：《国有企业社会成本分析》，社会科学文献出版社2000年版。 陈淮，2002a：“新产权关系与转轨成本”，《21世纪经济报道》2002年6月17日。陈淮，2002b：“财政的政策性职能何去何从”，《经济研究参考》2002年第89期。 斯蒂格利茨，1998：“中国第二步改革战略”，《人民日报》1998年11月13日。 樊纲，2002：“论国资产的退与进”，《21世纪经济报道》2002年5月13日。 傅光明，2002：“降低县市行政运行成本”，《经济日报》2002年3月29 日。 王青云，2002：“一些县域经济缘何陷入困境”，《经济日报》2002年3月29日。
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