|
|
预算编制改革的理论与实践
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com [摘要]预算编制改革,是近年来中国财政改革的主要内容之一。科学编制部门预算,对理顺分配关系、解决政府财政“缺位”与“越位”,提高资金使用效益等有着重要的现实意义。 政府的财政收支活动,是政府把集中起来的社会资源,用于满足社会公共需要的过程,是社会资源配置的一个基本组成部分。财政预算是政府调控经济的财政计划,是决定党和政府活动方向的经济基础,是政府施政的财力保证。随着市场经济体制的建立和不断完善,公共财政的理财观念已经被人们所认同,而民主法制建设的不断加强,也使人们对原来的预算管理方式所产生的弊端有了认识。为了解决原来预算管理不规范带来的一系列问题,一场深层次的、根本性的预算管理制度改革已经进入实施阶段。 一、预算管理和预算编制改革的理论依据 (一)法理依据。依法治国是社会进步的基础,也是改革与发展的基础,建立发展市场经济体系,必须要以规范的法律作为保障,将中国经济融入世界经济,更需要依法办事,从制度上和法律上保证社会经济有秩序地进行。按照加入ＷＴＯ原则的要求,依法行政、依法理财是必须做到的,只有全面落实公平原则和提高立法、执法的透明度原则,才能被世界各国所接受。政府预算是国家意志的具体体现,反映政府的活动范围、规模和方向,是国家对宏观经济进行调整的重要手段之一。要实现以法治国、依法行政就必须做到依法理财、依法治财,这是一个法治国家必须做到的。因此,应着力解决现实生活中预算编制不规范、预算审批不严格、预算执行不认真、预算监督不到位等问题,严格按照《中华人民共和国预算法》的规定办事,实现预算管理的法律化、制度化、科学化和规范化。 (二)经济理论依据。社会资源配置中实现“效率优先,兼顾公平”,是市场经济的根本法则,也是财政分配的理论基础。在市场经济体制下,公平与效率的协调相当重要,财政分配在公平与效率两者之间的协调功能是不可缺少的,财政分配既要保证经济效率、社会效率最大化的实现,也要在分配中体现公平的原则。财政配置资源与市场配置资源相结合具体是通过预算来体现的,如何在不同单位和不同部门之间分配有限的财政资源,使财政的资源配置矫正市场配置资源的不足或影响市场资源的配置,就必须在预算分配和预算管理上做到规范、科学、公平、有效,保证有限的财政资源合理使用。为了提高财政资源配置的效率,预算管理工作的重点必须放在优化预算结构方面,通过优化财政分配结构实现国家宏观控制目标,从而实现财政资源分配的“公平效率”原则。 (三)管理理论依据。预算是各级政府的财政收支计划,是政府调节经济的重要工具,预算草案经过立法机关通过就应该成为具有法律效力和权威性的法律规定,预算管理过程就是财政预算的编制、审查、执行和结算过程,这个过程贯穿于整个财政分配活动的始终。在编制预算过程中就要采用先进的管理方式,通过科学的发展预测、实事求是的发展规划、详实的数据汇总、客观的因素分析、合理的指标体系来编制预算,使财政预算资源的使用具有更高的效率。按照这一要求,预算的编制形式必须由原来简单粗糙变为详细合理,将原来的分类预算转换为按部门编制预算和项目预算,通过编制部门预算、项目预算、综合预算、零基预算、标准周期预算,使预算成为理论决策的一个重要工具,通过提高政府公共决策科学性和透明度,适应经济市场化、全球化的客观要求。 二、传统预算编制中存在的问题 实践证明,预算编制环节存在的缺陷,不可避免地对后续的预算管理过程产生巨大冲击。长期以来,我国的预算编制质量较低,预算编制的质量影响了预算执行的质量和预算资金使用的使用效率。预算编制过程中存在的问题主要体现在以下方面。 (一)预算编制粗糙,内容简单。多年来我们各级政府向同级人大提交的预算报告,支出一般只列到类的预算数,具体到哪个单位是多少,预算报告中都无法体现,人大代表无法判定预算支出 安排是否合理。预算编制粗糙,内容简单,缺乏详细具体的明细资料,而且所列的预算数中有很大一部分资金根本就没有落实到具体项目和单位,如基本建设、支援农村生产、企业更新改造、城市维护、环境保护等支出项目,都是在预算执行过程中,一边确定具体项目和预算单位一边执行预算,就是所谓的“一年预算,预算一年”。由于编制的简单粗糙和不确定性,给预算的审核批准、预算的执行、预算的监督、预算业绩考核都带来了很大的困难。 (二)预算编制的时间晚,预算编制周期短。按照多年来形成的习惯,地方政府都是在年初人民代表大会开会之前,按大类确定一个粗糙的收支盘子报人大审批通过,粗略的财政预算报告人大通过以后,按“切块”得到分配权的经贸委、计委、科委、农委等部门和财政内部的各个职能部门,根据通过的财政支出预算进行新一轮的预算分配。预算编制的时间晚,整个预算编制过程只有短短的1-2个月,预算编制质量不高是肯定的,而且年初几个月根本没有预算可以执行。由于年初处于无预算状态,单位预算批复下达的晚,更加上有一些专项资金如基本建设、支农投资、城市维护等资金分配方案出台更晚,许多资金只能够按上年度支出水平进行预拨,有一些专项支出甚至当年难以完成,只好结转到下一年度执行。 (三)预算编制缺乏科学依据,编制的程序不规范。首先是预算编制缺乏前瞻性,预算编制只是在既定的收支之间按排资金,缺乏科学的分析预测工作,没有很好地将预算编制与经济预测、社会发展规划结合起来,执行起来质量不高;其次是将资金“切块”分给一些主管部门进行分配,造成了多个部门行使财政分配资金的职能权利,严重影响了正常的财政分配秩序;第三是预算编制缺乏完整性,预算内外资金“两张皮”,没有将预算外资金作为政府宏观调控财力来安排使用,导致预算外资金游离于预算管理之外;第四是支出安排缺口大,随意性大,造成大量的预算缺口,年度的预算追加难以控制,财政部门在支出预算追加方面事务太多,影响了日常的财政管理。 (四)预算编制不科学造成分配上的不公平。长期以来预算编制方法主要是采用“基数法”,在上年度支出基数的基础上加上一定的增长比例,就成为本年度支出的预算数额。这种方法的最大弊端就是保护各部门的既得利益,不管原来的决策是否错误,原来的分配是否公平,原来的支出结构、支出方向、支出比例是否合理,都难以进行适当的调整,如若调整势必受到来自各方面的阻碍。长期如此,各部门、单位之间分配上的苦乐不均难以消除,一些支出项目呈现刚性增长居高不下,导致财政分配不能对有限资源进行合理配置。 (五)支出分配的透明度不够,有失于公平原则。由于年初预算资金分配粗糙,“切块”后财政对有关部门后续的分配就失去了有效的监督和控制,严重的是有部分主管部门根本不让财政部门参与后续的分配。对分配缺乏必要的控制和监督,就难以避免分配上的人伦化倾向,使个人感情色彩融入分配领域,有些部门或领导会按照自己的好恶选择支出项目,财政支出中出现大量的“首长项目”“关系项目”“感情项目”,这样做的结果是很难体现分配上的公平,更难实现有限财政资源的合理配置。财政部门内部也是一样,预算编制中的支出标准的不统一,数量安排人为因素比较大,特别是预算执行过程中大量频繁追加,很难做到体现公平合理的分配原则。 要从根本上解决上面所列的问题,必须要以依法理财、规范管理为核心,逐步建立符合我国国情、体现政府职能、具有法律约束、适应市场经济发展的预算编制模式,建立目标明确、程序规范、手段先进、指标科学、项目详实、公开透明的预算编制方法,真正把部门预算、项目预算、综合财政预算、零基预算、早编细编预算落到实处,使预算编制能够成为涵盖政府全部财政收支的综合预算、以公共财政为主体的复式预算、充分体现科学与民主的法制预算,从而保证切实加强政府预算的宏观调控能力和公平分配原则,优化政府财力资源配置,提高资金使用效益。 三、编制部门预算过程的分析 (一)成立专门的 预算编审机构。根据各地的情况看,部门预算的编制、审核、批准工作分别由三个层面组织落实。 1、财政部门成立部门预算编制机构。在财政部门内部,建立了以局长、分管支出的副局长为领导的编制班子,由预算管理部门具体负责日常事务,具体落实试点单位、确定指标系统、明确开支标准、制定编报表格由预算管理部门负责,由预算与各个相关职能部门组织、指导、落实各个财政资金使用部门编制预算工作。预算管理部门对各个部门上报的初步预算进行初审汇总,根据需要与可能编制全市详细的财政收支预算上报审批。 2、政府成立预算编审委员会。各级地方政府成立了以省长、市长为组长、主管财政的副省长、市长为副组长的预算编审委员会,委员会成员由政府办公室、财政、人事、税务、审计、收费、计委、经贸委、城建委、农委、教委、科委等各部门领导组成。预算编制审核委员会的主要工作职能是:组织领导财政预算编制审核工作;审核财政部门提出的预算编制原则、指导意见及财政部门初编的预算,经报省、市政府批准后下达给有关预算编制部门、单位作为编制预算的依据;审核各预算编制单位提交的年度单位预算、部门预算和项目预算,审核财政部门初步平衡的汇总预算,经省、市政府批准提交人大审议批准、下达实施。 3、人民代表大会对预算报告进行审议批准。在部门预算编制过程中,政府邀请人大财经委领导参加预算编制审核委员会的工作,建议、邀请人大财经委参与年度预算编制审核的全过程,尽可能使预算编制和初步审议同步进行。人大常委会组织有关部门和专家对市政府提交的预算草案在人民代表大会前逐项审查,将修改意见反馈给省、市政府,政府责成财政部门对预算报告修改,经批准后正式报人民代表大会,由人民代表对政府报告的财政预算(包括详细的部门预算和项目预算)进行审议批准。 (二)明确有关部门在预算编制中的法律地位和责任。预算编制的主体应当是预算资金的使用部门,这些部门在预算编制中的作用是汇总单位和项目预算,编制部门预算向政府提交。其职责是保证部门预算编制的完整性和合理性。各申请使用预算资金的单位必须向有关部门(本单位的上级主管部门或计委、建委、科委等综合管理部门),并同时向财政部门提交预算申请,并对本单位预算项目申请的完整性和合理性负责。财政部门是政府主管预算编制的职能部门,负责审核各部门提交的部门预算,并汇总平衡上报政府,经政府审议后报人大。经人大批准后负责批复预算。财政部门在上报部门预算时,除了要报经财政审核后的预算,还必须将各部门提交但因财力等原因无法安排的重要项目,一并提交给政府审议。人大是预算的审批机关,只有人大正式会议审议通过的预算草案才成为具有法律效力的“财政预算”。 (三)做好部门预算编制的基础工作。保证预算编制制度改革的顺利实施,加强和改进预算编制的基础工作是非常必要的。 1、大力宣传编制部门预算的重要意义。政府领导和财政部门通过各种渠道并在各种场合进行宣传,指出编制部门预算是对财政预算管理存在问题的改革和完善,是政府财政自己在革自己的命,是根据法律规定自己削弱自身的权利。同时指出,预算编制改革是历史潮流,是政府行为法制化、规范化的需要,是市场经济发展的客观需要,是中国经济融入经济全球化的客观需要,没有力量可以阻止,尽早开展可以争取更大的主动权。 2、进行广泛的调查研究。加强预算编制的前期调查研究工作,学习理解中央关于经济社会发展的路线、方针、规划、措施,综合分析国家的经济政策和财政分配政策,年度预算编制前要组织力量认真研究本区域社会经济发展的形势和政府工作的主要方面,根据政府的工作目标,确定预算编制的原则,确定财力分配的重点方向,提出支出结构调整的方案。对于预算中提交的重要投资项目,财政部门根据上报的投资项目进行调查分析,组织有关专家进行分析论证,通过认真的对比分析提出预算安排的具体意见,从而保证预算编制的顺利进行和财政资源配置合理。 &nb sp; 3、建立部门预算编制计算机管理系统。计算机的应用对于预算编制制度改革是非常重要的,尤其是实行部门预算,涉及到大量的数据处理,按部门预算方式编制预算,涉及到近百个部门,几百个预算单位,几十种标准,几百个专项,还有大量的预算外收入、事业收入信息,每一个基础数据的变动都要涉及一连串的汇总数据变动,都要立即进行总预算盘子的重新平衡,没有一个好的计算机硬件和软件系统,要完成这样大的工作量是无法设想的。 4、部门预算与功能预算互相衔接。各地在实际工作中体会到编制部门预算并不是偏废功能预算,在对预算平衡分析时,按类统计的功能预算仍很重要,它可以从财政收支的经济类型分析财政收支结构的变动调整。为了衔接部门预算和功能预算,具体的做法是在编制部门预算时要细化到单位,同时要按财政预算科目细化到“类”和“款”,并利用计算机汇总成部门预算,同时转换生成按功能预算列示的汇总预算,在功能预算列示中要细化到“类”、“款”和部门,将相互衔接的预算向人大报告,实现部门预算与功能预算的统一。 (四)做好财政内部的协调工作。为了保证部门预算编制工作的顺利进行,减少财政部门内部之间的相互制约和互相推诿,根据财政改革和机构改革的具体要求,财政部门对内部职能机构的职责范围进行了明确或重新划分,要求在预算编制、预算下达、预算执行和预算监督过程中各司其职、各负其责,不越位、不添乱、不乱开口子。有关业务部门负责审核各提交预算部门的编制和人数,审核各种专项支出,对部门上报的预算提出初审意见。预算部门负责人员经费和一般公用经费的预算编制及审核,负责对经业务部门审核的各种专项经费进行综合平衡,将确定后的预算盘子汇总上报。国库部门根据批复的部门预算,由使用预算资金的部门根据预算提交分月用款计划,经有关业务部门审核交国库部门执行,控制预算支出。明确了各个部门的职责分工以后,根据编制部门预算的统一部署,财政内部各个职能机构按照要求进行布置、测算、汇总、分析,提出具体的建议意见。在部门预算编制工作实施过程中,财政内部各部门分工合作,相互配合,保证预算编制改革的顺利进行。有关业务部门除承担财务管理和监督职能外,还应参与必要的预算编制和管理职能,使预算部门和国库部门能更好地完成预算编制、预算执行任务。 四、编制部门支出预算采用的方法 (一)提早编制部门预算,延长预算编制时间。要做到预算编制科学、准确,要有一定的时间开展调查研究,对预算项目进行充分地论证,对预算标准进行全面地测算。为了解决预算编制简单粗糙带来的各种问题,只有提前预算编制时间,扩大延长预算编制周期,才能实现细化预算,提高预算的科学性、准确性,提高预算的透明度。据各地的情况来看,一般是从上年5月份开始准备,召开财政内部职能部门协调会议,酝酿制定编制下年度的部门预算的各种表格,提出编制预算的各种标准指标,选择试点单位,从10月起,提前编制下一年各项财政收支预算。 (二)统筹预算内外财力,实行综合财政预算。政府财力实际上包括两个部分,一是预算内资金,一是预算外资金。各地方编制部门预算,充分考虑到所有财政性资金,所编制的部门预算包括单位的预算内收支预算、预算外收支预算、基金收支预算。财政部门在编制预算时,通过部门预算编制工作的全面铺开,全面落实预算外资金管理制度,行政性收费和政府基金基本纳入财政预算统一管理,对于不纳入预算管理的部门预算外资金视同财政预算内资金,统筹考虑部门的预算内外财力,对部门的财政预算拨款、预算外专户核拨资金和其他各项收入,统一作为部门收入进行综合安排。安排部门支出时,首先考虑部门的财政专户核拨资金和其他各项收入,不足部分考虑由财政预算资金安排。 (三)建立科学、规范的预算编制程序。财政支出预算的编制质量直接影响到政府施政的绩效,财政资源的分配在各部门比例相对合理,财政支出使用方向符合经济发展需要,是财政预算分配过程中需要解决的问题。为了提高预算编制质量,保证政府施 政的客观需要,完成政府确定的社会经济发展计划,科学、规范的预算编制程序是必要的保证。为了保证预算编制工作能够符合实际的客观需要,按照有关法律法规的要求,在确定财政收支总规模的前提下,部门支出预算采取“两上两下”的编制程序。第一步,各个部门根据确定的标准编报年度部门经费预算和项目预算,上报财政部门审核;第二步,财政部门与相关部门一起根据政府的社会经济发展计划和财政总财力,对部门的正常经费需要和经过论证的专项资金项目需要进行初步审核,审核后下达部门正常经费和专项经费控制指标;第三步,部门根据财政审核后下达的控制指标,编报详细的支出预算计划,上报财政部门审批;第四步,财政部门根据部门上报的预算计划进行综合平衡,将平衡、调整后详细的支出预算上报预算审查委员会,由预算审查委员会审核后向人民代表大会报告,经人民代表大会批准后下达到各个预算部门执行。 (四)细化预算编制,提高预算的透明度。为了解决预算编制粗糙、内容简单和缺少详细的项目支出说明材料带来的分配不公、苦乐不均,减少预算分配的随意性,提高预算的透明度,财政部门应设计制定比较详细的收入、支出预算项目表格,对部门编报的预算计划提出了具体要求,部门所需要的资金必须落实到具体的单位、项目,每个基层预算单位的每个收支项目都能够在预算中有所反映,每一笔支出都要有根有据,项目预算和特殊需要的专用项目,还要上报审定过程中需要的依据及明细材料、论证材料。财政部门和相关的主管部门乃至预算审核委员会,依据成本效益原则,审核具体的支出项目和相关的说明材料,切实履行审核预算的职能,对具体项目提出调整意见,上报人民代表大会及其常务委员会审核批准。这样做,可以保证人大等机关在审核预算时,不仅可以审核财政收支总规模,而且可以审核按照各个部门、各个项目的具体收支项目排的详细预算,推进人大对财政预算的审查从程序性向实质性转变,提高预算的透明度,保证预算分配的公开、公正、公平。 (五)确定合理的指标体系和开支标准。科学的预算编制依据,不仅仅是编制程序科学、编制时间科学、编制方法科学,还需要科学的指标体系和开支标准。摒弃以上年既得利益为依据的“基数法”,逐步采用不考虑基数的“零基预算法”,是预算编制改革的基本方向。实行“零基预算法”的基本要求就是应有合理的指标体系和开支标准,实行标准化的定员、定额。标准化的定员、定额比较客观地反映了各个部门在人员配置和资金物资的筹集、分配、使用等方面所遵循的标准或应该达到的水平。是财政部门与主管部门编制、核定单位预算,考核预算执行情况的重要依据。这是一项政策性强、涉及面广、业务量大、技术要求程度高的工作。按照党政机关、事业单位的不同性质和实际工作中的客观需要,在保证编制内人员的前提下,遵循编制计划与经费计划相统一、兼顾需要与可能、预算内外相结合、节俭高效、内容清楚、简便易行的基本原则,建立一整套合理规范项目指标体系,制定各个支出项目(包括人员经费、公用经费等具体项目)的开支标准,为编制、核定单位预算、部门预算和考核预算执行情况的提供依据和保证。 (六)不留预算缺口,严格控制预算追加。财政部门在编制预算时,应改变过去严预算、松追加的分配观念,在分析论证的基础上,合理制定开支标准,要求各部门、单位在上报年度预算时,尽可能地预计当年的支出因素,全面考虑部门年度内必需的支出需要,将必不可少的经费尽量打足安排,不留硬缺口,从根本上减少或杜绝预算执行中的追加。在预算执行过程中,对于一些临时性而且确实需要在年内开支的新增支出,实行定期审批制度,集中审批。为了能够做到这一点,严格执行《预算法》的有关规定,各地应加强对预算支出特别是追加预算支出的管理,根据财政的财力情况和项目的具体需要,提出审议意见,报政府办公会议审批后下达执行,重大项目还要经过人民代表大会及其常务委员会审核批准。
|
|
|||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
|
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
加入最爱
热门小游戏分类 
