大力推进财政职能的转换

改革开放的实践表明，我国在长期的计划经济体制中形成的财政职能，已经越来越不适应社会主义市场经济发展的内在要求，也与当前正在着手推进的政府职能转换与政府机构改革不相适应。传统的财政职能的典型的特征是：在“生产性财政”的模式下，财政大包大揽，大量介入政府不具比较优势的盈利性生产活动中，而对政府最值得关注的，也最容易产生市场失灵的社会公共事务很少介入，形成财政职能严重错位。在经济体制转轨过程中，又产生了大量的预算外资金，使原本统一的国家财政蜕变为名副其实的“部门财政”，财政的职能被“部门财政”所肢解，导致财政资金的使用效益十分低下，财政职能与政府职能发生严重脱节。

在市场经济中，与政府的职能转换相适应，传统的“生产性财政”模式必须转移到“公共财政”模式上来。国际经验和理论分析都充分表明，公共财政模式最能切合市场经济的内在要求，也是迄今为止唯一成功地实现了与市场经济体制相互兼容、相互促进的模式。公共财政并不等于“吃饭财政”，也不等于财政失去投资和建设的功能；而是要求政府的财政活动，应该以市场失灵为基础加以运作，重点是克服市场失灵，凡是市场机制能够发挥作用的领域，财政应该尽量少介入。在这一模式下，财政职能应定位于三个市场最容易发生市场失灵、从而也是政府最应该优先关注的领域。其一，财政应该致力于促进资源的有效配置，其核心是提供市场机制难以有效供应的社会公共服务，包括国防、法律、秩序、环境保护、基本卫生保健、基础教育和公共基础设施；其二，财政应该致力于促进宏观经济稳定，即通过制定和实施有效的财政政策，并与其他方面的经济政策协调配合，以努力促进经济增长，增加就业，抑制通货膨胀，平衡国际收支；其三，财政应该致力于促进公共的收入分配，即通过税收、公共支出和转移支付等政策手段，缩小过大的收入分配差距和各地区间基本公共服务的差距。

财政职能的转移涉及到一系列重大问题，为此应该抓紧抓好以下几项工作。一是要扩大预算管理的范围，努力维护预算的完整性和权威性，使预算必须明确而全面地反映政府活动的范围和方向。凡是以政府名义或凭借国家权利取得的一切收入，无论是税收还是收费或者其他形式的财政收入，都应该纳入到政府预算中，接受立法机构的审批和审计部门的审计监督，并由财政部门代表政府实施统一的预算管理。当前这方面的一项重要工作，就是努力推进“费改税”，据此将目前仍游离于预算之外的大量预算外资金纳入到预算管理的轨道上来；二是要对现有财政支出范围进行系统的清理整顿，确保财政资金用于政府最值得关注的领域。该取消的要取消，该削减的要削减，该保留的要保留，该增加的要增加。原则上，凡是与市场经济条件下政府职能和财政职能不相关的支出，应予以削减或取消，凡是密切相关的支出，则应予以加强；三是要着手开展对财政支出的成本效益分析工作，努力提高财政资金的使用效益。原则上，所有的支出项目都应该做某种形式的成本效益分析，只是那些效益确实超过成本的支出，才有必要予以保留。为此，应该有专门的机构和人员研究和制定支出效益的考核与监督指标，并负责对各个支出项目作出评估；四是要做好预算的准备和编制工作。这项工作意义重大，不仅关系到财政工作和财政政策能否配合政府的政策意向和每个时期的工作重点，而且关系到纳税人的资金能否被有效地用于为纳税人谋利益。财政部门应该本着有效地配合政府工作的态度，本着对纳税人认真负责的态度，来搞好预算准备和编制工作，切不可掉以轻心，草率从事。