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如何加强对外资金融机构的监管
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com [摘 要]：面对中国的入世，我国的金融市场在未来几年内将逐渐开放，如何加强对外资金融机构的监管则成了当务之急的大事。文章从我国对外资金融机构监管的现状入手，从宏观上分析和探讨了如何驾御“三驾马车”（即银监会、证监会和保监会）对外资金融机构进行有效监管的理论方案和实践经验，从多方位、多角度探讨了如何完善我国金融监管体制的现实路径。另外，对于我国未来金融监管体制发展也提出了几点设想。 引 言 随着2001年12月11日多哈会议一声槌响，中国正式加入世界贸易组织，并成为是市贸组织第143个成员。按照我国入世前的承诺，我国将在5年内逐渐开放金融市场，这对于我国目前尚不健全的金融监管体系来说，则面临着一个艰巨的任务，即如何加强我国对外资金融机构的监管？ 一．我国对外资金融机构监管之现状 谈到对外资金融机构的监管，我们首先要来了解一下，何谓外资金融机构？外资金融机构是指在我国境内从事经营活动的以外国资本为主的金融机构，外资金融机构包括：外资商业银行、外资保险公司、外国投资银行等①。而最早进入中国的外资金融机构，则是香港南洋商业银行于1981年在深圳设立分行。随着中国市场经济的不断发展，越来越多的外资金融机构已经在中国落地生根。 在外资金融机构进入中国之后，我们就应当对其进行必要的监管，这就涉及到对外资金融机构的金融监管问题，金融监管是指一国政府的金融监管当局依对有关金融机构实施的行为监督和业务管制，包括市场准入、业务范围、风险控制、市场退出等诸多方面的立法、执法以及行政管制等②。我国对外资金融机构的监管发展起步较晚，在最近几年才渐渐发展起来。因此在许多方面都存在着不足之处，下面就简单介绍一下我国目前对外资金融机构监管之现状： （1）市场准入缺乏相应的制度性规范 就中国目前的经济现状而言，当然应当积极引进外资，但外资金融机构进入中国在市场准入方面缺乏相应的配套规定，各地区之间的差异明显，有的地方为了吸引外资甚至不惜国家的整体经济利益。 （2）分布上的不均衡性 外资金融机构主要分布在沿海开放的城市，例如北京、天津、上海、广州等大城市，在这些地区其的贷款率也相对较高，较好地促进了该地区经济的发展，但同时也拉大了东西部地区间的经济差距，不利于中国经济的整体发展。在这一点上，相关部门也缺乏对外资金融机构进行宏观上的引导，也欠缺相应的协调机制。 （3）国民待遇地位的扭曲 中国政府一方面对外资金融机构的经营范围、经营地域有严格的限制；另一方面为了吸收外资的进入，又在监管、税收政策等方面给予许多优惠，这种政策上的不明确，不仅不利于中国外贸的发展，而且也不利于中资银行与外资银行的公平竞争。 （4）外资金融机构来源的地区性明显 有关资料反映，进入中国的外资金融机构主要来自于亚洲的经济发达国家和地区，例如日本、韩国以及我国的香港、台湾地区。而欧洲、北美洲等国家和地区则相对较少，这种不均衡的布局客观上易受亚洲市场的局部小环境的影响，严重影响了我国金融市场在整体上的稳定性。 （5）缺乏行业间的相互合作与协调 我国对金融业采取分业监管的体制，在银监会未成立之前，主要是由中国人民银行、证监会、保监会分别对银行业、证券业以及保险业进行分业监管，且不论人民银行集宏观货币政策的制定和发布以及金融监管的体制是否合理，单是在行业的监管上，各监管部门也缺 乏相应的合作的协调，各自为政的情况严重，加了行业间监管空白区出现的可能性，也严重影响了对我国宏观金融秩序的维护。 以上只是目前中国对外资金融机构监管现状的一个反映，就中国金融监管的现状而言还存在着许多问题，特别是在监管手段、监管的国际合作、监管法律规范的完善等方面均存在着不足之处，需要我们去加以加强和完善。 二．外资金融监管体制之完善 （一）“三驾马车”式的金融监管体系的形成 2003年初，银监会的成立，标志着沿用了近50年的中国人民银行宏观调控和银行监管合一的管理模式正式结束。银监会正式从人民银行中独立出来，担负起对银行业进行宏观监管的重任，这同时也标志着以银监会、证监会、保监会为首的“三驾马车”式的金融分业监管体制的正式形成。 “三驾马车”式的分业监管体系的最终形成也预示着中国金融监管体制不断走向成熟的标志，从中国金融监管体制纵向发展的过程来看，“三驾马车”式的金融分业监管体制的形成也是中国金融监管体制发展的第三个阶段③： 第一阶段： 国务院 中国人民银行 银监业 证监业 保监业 第二阶段： 国务院 证监会 中国人民银行（外汇管理局） 保监会 第三个阶段：国务院 证监会 银监会 保监会 对于银监会的独立以及“三驾马车”式的分业监管体制的形成，笔者认为中国人民银行作为货币政策的执行机构，如果也负责金融监管，则很有可能因过多地关注商业银行的稳健性而实行放松的货币政策，形成较高的通货膨胀率，加之如果在监管方面出现失误有直接影响货币政策执行的效果，因此两者的分立以及在职能上的明确区分，可以更好地发挥两者在各自领域（即货币政策领域和银行监管领域）内的作用 。 （二）多渠道、多角度加强对外资金融机构的监管 “ 三驾马车”式的金融监管体系，即以银监会、证监会以及保监会为主的分业监管体制。在客观上构建了对外资金融机构进行监管的立体平台，而我们需要做的就是在这一平台上创设相关的制度性规范以及相应的操作程式。对外资金融机构实行全过程监管，即从市场准入、机构的市场运行以及市场退出三方面加强对外资金融机构的监管，从而整体上完善对外资金融机构的市场监管。 <1>市场准入的监管： 由于中国已经成为世贸组织的成员，因此按照我国向其成员国所作出的开放金融市场，允许外资进入金融市场的准入承诺 。我国也必将放宽对金融市场准入的限制，对此笔者认为，应当从以下几个方面逐步加强对外资金融机构市场准入的监管： 1、市场容量的准确定位 虽然从长远来看，中国金融市场是异常庞大，但发展是一个过程，需要时间，更需要经历不同的阶段，盲目地追求跨越式的发展是不切实际的，这也不符合中国的现实国情，必将导致资源的阶段性盈余，对中国整体金融业的发展也将极为不利。因此在外资金融机构进入中国市场前，首先要对我国不同阶段的金融市场容量作一个科学的认定，通过制定阶段式的发展计划，逐步发展我国的外资金融市场。 2、外资金融机构设立的条件和程序性要求 对于外资金融机构，应当根据其是否具有营利性，而在设立条件和程序上作相应的区分。取消在某些方面对外资金融机构的“超国民待遇”，确立略严于国内的标准，在国内金融市场实现转型和初步发展之后，逐渐恢复其与国内金融机构同样的设立标准和程序要求。例如：对于有限业务的外资金融机构的设立应当相应的放宽，而对于全方位外资金融机构的设立就应当严格的限制。 上述只不过是加强对外资金融机构市场准入的两方面的具体措施，而从总体上来讲，还应当从地域范围等方面进一步加强和完善。 <2>加强对外资金融机构在市场运作过程中的监管： 外资金融机构进入中国市场之后，就成为了中国金融市场的主体，监管的对象了。市场运作过程中的金融监管作为整个监管体系中的重要一环，对于其的加强和完善则更具有现实意义。 1、加强三大金融监管机构的协调和合作 金融监管作为一项系统的工程，必须大力加强该系统内部各组织间的协调和合作。目前我国所确立的“三驾马车“式的金融监管体系，在制度上已经比较完备了。但在实际运行过程中还有待提高，这首先要求系统内部有明确的分工，即专业化分工明晰，切实有效地对自身监管领域范围内的外资金融机构实施有效的市场监管。其次还应当加强相互间的信息交流与合作，尽可能多地将监管范围辐射到监管的空白区域，对那些逃避监管的经营主体进行合理有效的监管。另外对于由于因监管重叠而产生的矛盾，则应当做好相互间的协调工作，在法律的框架内合理的处理好这些矛盾。 2、监管手段的提高与创新 目前，我国对外资金融机构的监管主要是通过现场检查的手段来实施的，存在的偶然性因素较大，也不能对外资金融机构进行有效的监管，这就要求我们在监管手段上有所提高，有所创新[1]（p。235）。在现场检查的基础上综合运用非现场监管的相关定性、定量分析方法，对数据进行分析处理，最终对其的相关情况作出一个科学的评判。特别是对外资金融机构开办的新型金融业务，例如外资银行所开办的金融租赁、投资组合、保险中介以及金融衍生产品等业务，对其的监管就应当借鉴和吸收国外管理者的先进理念和经验，引入与之相关的一整套指标体系，对其进行全方位的监管。在这一点上，美国对外资银行的监管方法对我们有重大的借鉴和参考价值，他们对外国分行通过以下几种方法进行监管： （1）通过现场检查的方式进行roca评级；（2）综合评级，包括roca和风险管理质量；（3）sosa评级，即财务状况、母国金融监管水平、风险转移能力以及管理和控制能力[2]（p。246）。可以说，这种管理思维和模式可以从整体上更好的对外资金融机构进行监管。 3、实行分业监管 对于金融机构可以按照其的资信、风险等因素的不同而进行区分管理。在对银行业的监管方面，香港的分级牌照值得我们借鉴。香港采用银行三级制，银行分为持牌照银行、有限制 牌照银行与接受存款公司。三类银行在注册资本、存款最低期限及受限制情况等方面都有不同的规定[3]（p。118） 4、加强金融监管的国际交流与合作 现代金融服务的国际化，使得对金融机构的监管也已经突破了一国的界限，由多个国家进行分别监管。因此加强国际间的交流与合作则显得尤为必要。通过与国外金融监管当局签订双边和多边协议，建立定期联络制度，保持经常性的联系与磋商，进行广泛的监管信息交流[4]（p。193）。而在此过程中，我们也可以借鉴和吸收国际上先进的管理理念和相关经验，从而为我国金融监管体制的完善作出贡献。 在对外资金融机构实施的市场行为的监管过程中，除了要加强上述几方面的措施外，还应当加强地市场风险的防范，如提高资本充足率等。通过这一系列的措施的具体实施，逐渐完善对外资金融机构的市场行为的监管。 <3>市场退出的监管： 如果说市场准入监管意味着外国金融机构“不能想来就来”。那么，市场退出的监管则意味着“不能想走就走”。所谓市场退出是在金融机构发生信用危机或可能发生信用危机时，相关的监管机构出于对相关利益的保护以及恢复市场秩序，认为有必要关闭该机构，以及其他原因主动退出市场时，依法对退出全过程的监管[5]（p。73）。 我国商业银行法对此种监管设了专章“接管与终止”，其中列举了商业银行解散的三种情况，即合并、分散或者出现公司章程规定的解散事由。而外资金融机构解散除了上述三种事由外，还有一种，即股东会或董事会决议解散。此外外资银行退出市场的还有两种原因是外资银行“自动终止业务活动”或“超过清理期限仍无力清偿到期债务”[6]（p。73）。对外资金融机构市场退出的监管，虽然在整个监管体系中是末尾环节，但只有把这一步也走好了，我们才能使整个监管系统发挥其最佳的效能。 通过上述三方面的努力，可以从整体上构建我国相对完善的金融监管体系，另外为了更为有效地促进该体系的运行和发展，我们也应当在宏观上健全对外资金融机构监管的立法。与此同时，我们也要加大对金融监管人才的培养，相信通过这一系列具体步骤的实施，我国的金融监管体系一定会越来越完善。 三．对未来中国金融监管体制发展的设想 面对国际上监管模式有分业监管向统一监管的转变，中国金融监管业将何去何从？当然中国也必将走由分业向统一的监管发展道路。就目前中国的现实经济状况而言，发展统一的金融监管体制还为时过早，但2003年初中国银监会的设立，已经向我们发出了这样一个信号，即中国正在朝着由分业监管向统一监管的道路前进，统一监管体制的最终确立也只是个时间问题。对此，有的学者建议在现有的“三驾马车”式的分业监管体系之上设立一个领导机构，暂时称其为金融监管局（司），如下图④ ： 金融监管局（司） 银监会 证监会 保监会 这种设想可以把对各个金融部门的监管置于一个机构之下，在其中建立单一的管理机构使其可以指导或必要时强制各个职能部门之间的紧密合作和信息共享。通过这种合作，并根据委任的主监管者的决定，可以更容易地堵塞监管漏洞和消除监管重复，这种安排也会有助于国际间的合作，因为对外国监管者来说，所有的监管事务只有一个连接点[7]（p。13）。的确 ，从总体上来讲，通过金融监管局下属的三大金融监管机构的分业监管以及金融监管局的宏观指导和协调，可以有效弥补原先的监管空白区，更好地对全行业进行系统监管。但对于领导机构是否吸纳下属的三大监管机构，最终设立一个监管机构，对整个行业进行统一监管尚存在着争议。 可以说，上述这一些理论上的设想，可以促使我们从更高的角度来探究中国金融监管体制的发展之路，寻找市场化过程中如何加强对外资金融机构进行有效监管的最终路径，促进中国宏观金融监管体制的纵深发展，最终实现中国经济的可持续发展。 相关尾注： ① 吴志攀著 《金融法概论》 北京大学出版社，1996年版，第57页 ② 梁维和著 《入世后中国金融业改革与开放》 中国社会科学出版社，2003年版，第226页 ③关于第二阶段的图文，参见 梁维和著 《入世后中国金融业改革与开放》 中国社会科学出版社，2003年版，第227页；另外两个阶段的图文均为笔者个人的理解，可能存在不足之处。 ④ 国外的实践表明，缺乏统一机关的领导，各方在任命主监管者时是很难达成协议的，因此有学者建议中国在未来金融监管业的发展过程中也应当建立一个统一的领导机关。 参考文献： [1] 梁维和著 入世后中国金融业改革与开放[m] 中国社会科学出版社，2003 第226页 [2]同[1] 第246页 [3] 钟鸣，杨蕾等编著 wto与中国金融法律制度的冲突与规避[m] 北京:中国城市经济社会出版社, 2001 第118页 [4] 同[3] 第193页 [5] [6] 刘定华，董岚著 银行法[m] 长沙:湖南出版社，2002 第73页 [7] 刘仁伍，吴竞择编译 国际金融监管前沿问题 [m] 中国金融出版，2002
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