朱总理2000年6月在考察内蒙古自治区草原沙化退化问题时指出：“治沙止漠刻不容缓，绿色屏障势在必建”。我国是世界草原大国，但草原畜牧业仍然沿袭传统的天然草场作业方式，生产效率很低，经营落后。我国的草原面积几乎占到了国土面积的1/3，即50多亿亩，300多万平方公里，而以天然牧场为生的牧民，只有350万左右，大约占全国总人口的不足1/350，差不多1人平均占有1平方公里。每平方公里总平均理论载畜量不超过50个羊单位，但实际上超载平均在30%以上（一说，50%），而且超载越是严重的地区，一般也是越贫穷的地区。对内蒙古大草原考察后，考察组认为：天然草原畜牧业目前实际面临着生产方式上的一场革命，其根据是天然草场的承载能力已经越过了生态极限，生态与生计之间的关系，必须重新评估。修修补补，可以解决一时的问题，但不具有可持续性。

　　草原生态治理，目前覆盖面较大的只有环京津地区的防沙治沙项目，并被列为全国六大生态工程项目。而针对全国草原生态治理的主导方针和总体方案尚未出台。也就是说，绝大部分的沙化退化草原，尚没有一个国家层次的整体规划。比如像退耕还林这样覆盖全国的生态治理项目。目前我国西部草原的沙化、退化、荒漠化的势头仍在发展，危及国家的经济安全，形势十分严峻。从一定意义上说，草原生态的问题，因其面积50倍于陡坡退耕面积，所以其危害和治理的紧迫性和重要意义绝不亚于退耕还林。

　　为进一步明确草原生态治理的总体思路和实施政策，国务院发展研究中心农村经济研究部与农业部畜牧兽医局草原处组成联合调查组，在内蒙古自治区畜牧厅及各地有关部门的大力配合下，从6月6日到6月23日对内蒙古自治区中部以西的5个盟市，9个旗12个苏木，17个嘎查，21户牧民，进行了比较深入的调查，行程6000多公里。考察期间，调查组与各地的政府部门领导和有关专家，进行了深入座谈，重点对所涉及的相关政策性问题，广泛交换了意见，形成了一些政策性思路和意见。

　　一、内蒙古草原沙化退化的程度进一步加剧，绿色屏障千疮百孔，触目惊心，形势极其严峻

　　内蒙古自治区2002年的降雨是近10多年来同期最多的，到目前为止全区大部分地区降雨已经达到100毫米左右，特别是自治区的西部地区，降雨较大，使连续多年的大旱得以初步缓解。但即使如此，我们沿途所见仍然是大片大片一望无际的荒漠和荒漠化草原，植被恢复较好的草场在大面积荒漠的背景下显得十分有限。特别是鄂尔多斯市的大部地区，阿拉善盟的几乎全部，乌兰察布盟的四子王旗北部，锡林格勒盟的苏尼特右旗、苏尼特左旗，已经正在向流动性沙漠演化。我国通往蒙古国和俄罗斯的国际铁路线，在锡盟西部和二连浩特段，已几乎被流沙掩埋。这些地区2002年降雨相对较少且分布不均，返青草场不连续，大面上仍然是光秃秃的荒漠戈壁。内蒙古自治区的草原面积13亿亩，占全国草原面积的将近1/4，占全自治区国土总面积的74％。据第三次草原资源调查的数据，全区中度以上退化沙化的草原面积约5.8亿亩，占可利用草原面积的56.9%。天然草原的产草量普遍下降了30％到70％。目前，全区草原退化平均每年以1200万亩的速度扩展。就我们考察的典型地区，乌盟的四子王旗，草原退化沙化面积2890万亩，占可利用草场的90％，产草量比50年代下降了50％到70％；鄂尔多斯市的杭锦旗，沙化、退化面积1125.6万亩，占可利用草场面积的70％；鄂托克旗，“七五”期间草场平均亩产干草49.54公斤，草原植被覆盖度为70～80％，到“九五”末期，天然草场亩产干草降到了35.26公斤，植被覆盖度仅为30～40％。全市5.7万平方公里草场有80％沙化退化。库布齐沙漠和毛乌素沙漠每年仍以380平方公里的速度扩大。锡盟苏尼特右旗，荒漠化面积占79.5％，苏尼特左旗，草场的沙化、退化面积占82.3％，每年沙化仍在吞没10万亩左右的草场。草原生态的恶化，致使鼠害、虫害频繁发生。这次我们考察正赶上锡盟发生大面积蝗虫灾害，当地的领导对我们讲，目前每平方米虫口在200头以下的（一般60头/平米即为成灾），暂时还顾不上。蝗虫所过之地青草连根吃掉，据说草场第二年都不返青。

　　沙化的草原又为沙尘暴的形成准备了主要的物质条件。据中国科学院寒区旱区环境与工程研究所的研究，“中国沙漠和零星沙地的平均含尘量为2.56%；沙漠边缘地区平均含尘量为11.94%；旱作耕地含尘量为30.37%；沙质草地平均含尘量为51.86%；干旱湖盆及干旱河床平均含尘量为63.08%。”其结论是：沙漠并不是沙尘暴和浮尘天气的主要成因，沙质草地、干旱湖盆及干旱河床才是沙尘暴的主要源头地区。而从面积的权重上，退化草原面积要远远大于湖盆、河床，因此，退化的草原无疑是沙尘暴的主要源头地区。仅就沙尘暴对海河流域地区的影响来看，1999年以来连续几年沙尘暴天气的频发，恰恰与内蒙古自治区连续3年大旱草场严重退化相吻合。专家测定环京津地区的沙尘源，60％左右就在锡盟西部苏尼特草原和乌盟的四子王旗北部靠近中蒙边境一带。另外沙尘暴天气的日趋严重，也从另一个方面证明，我国草原的沙化问题已经进入快速演化的阶段，预示着这种退化正在接近崩溃的临界点。

　　草原的大面积沙化，导致风蚀的进一步加剧。据观测，和裸露的沙地相比，草地可以使气流的阻力增加17～26倍。也就是说，草原的大面积沙化使得沙丘移动的风动力大幅度增强。内蒙古的九大沙漠和草原荒漠带几乎连为一体。我国三大风口通道的西北向地区，现在已经和蒙古国的阿勒泰大戈壁相通，从二连浩特算起，穿过荒漠化的苏尼特草原，5万多平方公里的浑善达克沙地，直抵华北沿海地区，长达1000多公里，宽度平均200多公里。目前严重风蚀沙化的苏尼特草原与浑善达克沙地西缘已经汇合，放眼望去，确有大漠孤烟长河落日的气势，令人触目惊心。另外华北正西方向的风蚀带，也同样咄咄逼人。从新疆塔克拉马干大沙漠算起，一条穿过甘肃河西走廊影响我国内地，另一条穿过内蒙古的巴丹吉林沙漠、腾格里沙漠、乌兰布和沙漠、库布齐沙漠、毛乌素沙漠，进入黄土高原影响华北的海河流域地区。据我们这次的调查，目前内蒙阿拉善盟境内的巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠很快就要合拢，并东向乌兰布和沙漠推进；鄂尔多斯市境内的库布齐沙漠和毛乌素沙漠也已相距不远，并与乌兰布和沙漠仅隔一条黄河，且北向与巴音温都尔沙漠遥相呼应夹击威胁富庶的临河农区，同时使处于不远下风地区百万人口的包头大工业城市岌岌可危。

　　如果大面积的草原退化沙化仅仅是每年发生多次沙尘暴天气的话，则危机尚有缓冲的余地和时间，但事实上问题比人们能看见的沙尘天气要严重得多。大面积的草原出现沙化退化，致使地表的温度出现大幅度的升降变化。据乌盟四子王旗的报告，草地比裸露沙地，夏天的近地表温度中午和晚间能相差40到50度，气温在夏季，草原可比荒漠化草地低3到5.5摄氏度，冬季则提高气温6到6.5摄氏度，对地表的水蚀冲刷减少80％左右，同时明显有利于集雨云的形成。也就是说，地表温度的大幅度大面积升降，会明显加剧气候的干旱，气候的干旱又进一步加剧草原的沙化退化，由此形成恶性循环。地表温差大幅度升降，打乱了这一地区原有的大气环流，破坏了这一地区原有的水气动态平衡，对海河流域的大范围集雨区产生致命的冲击。内蒙古自治区有大小河流1000多条，湖泊数量仅次于湖泊众多的湖北省，但这次我们考察所过的5个盟市，行程万里，除了黄河及其引水灌区外，几乎不见一条河流，不见一片水面。而这些地区据我们访谈的牧民们讲，仅仅在30多年以前，水草还是相当丰美，河流还随处可见。处于下风下水的环渤海地区，是我国北方的经济发达地区和人口高密集区，特别是对全国影响极大的京津核心地区，工农业及众多城市均面临水源断流的致命威胁。从全国的数据来看，到1999年底，沙化土地面积已扩展到174.3万平方公里，折合土地26亿亩，占国土面积的18.2％，而且扩展速度继续加快。20世纪70年代年均扩展1560平方公里，80年代年均扩展2400平方公里，90年代后期年均扩展达到3436平方公里，速度惊人。90年代以来，因沙化面积的扩展所造成的直接经济损失，年均达到540亿元。专家们的结论是：局部得到治理，总体继续恶化。

　　二、人为因素是造成草原大面积沙化退化的主要原因

　　在考察中我们听到对这一问题的解释存在两种观点。一种认为主要是气候变化造成的，另一种意见认为还是人为的因素为主。前不久新闻界曾披露了中国科学院的一份研究沙化问题的报告，其结论是：大面积草原的沙化退化，人为的因素占到56％左右，其它为大气变暖的自然原因。但大气变暖，特别是在短期变暖的一个重要原因在于人类的工业化活动大量向自然界排放二氧化碳及工业三废造成的。也可以说，全球的工业生产通过生态恶化把成本转向农牧业。来自国际方面的权威研究文献也证明：人为活动通过对地—空能量平衡的影响，引起旱地地表和大气组分的变化，对区域气候和小气候产生影响，气候有变暖和变冷的趋势，并已被众多数量化模型所模拟，被大量野外试验所证实。荒漠化对气候另一根本性的影响是导致水文循环的破坏，风蚀、水蚀加速，土壤盐分累计增加，土壤结构稳定性减弱，通透性和持水力下降。人为因素在牧区主要表现在两个方面：

　　一是超载问题。内蒙古自治区1947年成立时，可利用草场有13亿亩，773.3万头大小牲畜，到1985年，可利用草场面积为11.85亿亩，而牲畜发展到3204.9万头，增加了4.1倍，一个羊单位占有的草场从168亩下降到37.5亩，密度增加了4.5倍。1992年存栏达到4841.8万头，1996年末，牲畜存栏达到5119.7万头，比1992又增加了5.6％。2001年的牧业年度，牲畜存栏超过7000万头只，比上年同期又增加了3%。巴盟60年代天然草场载畜量为300多万个羊单位，到1988年，仅为150多万个羊单位。而1999年实际饲养量已超过210万个羊单位，超载40％以上。又据锡盟调查的资料，1949～2000年的52年间，牧区人口增长了3.5倍，牲畜头数增加了11.5倍，载畜量从80亩一个羊单位，到2000年下降到10.8亩一个羊单位，草原亩均干草产量从1949年的90公斤，下降到2000年的21.2公斤。2001年全盟实际载畜量与理论载畜量相比较，冷暖季分别超载469万个羊单位和857万个羊单位。在我们考察所经过的地区，凡是围封禁牧的地块，围栏内外有明显的区别。说明在相同的生态条件下，没有人为的扰动，植被可以得到相对的恢复。国内专家们的研究结论是：西北地区近70％的草场因过度放牧而退化，草场畜牧超载率为50％到120％，有的高达300％。浑善达克沙地因过度放牧，导致荒漠化，1989～1996的7年间，该地区流沙面积增加了93.3％，草地面积由1989年的60.25万公顷，减少到1996年的43.01万公顷，减少了28.6％。

　　二是滥垦、滥伐、滥采问题。内蒙古自治区在1958年大跃进期间，1962年困难时期，文革时期，3次共开垦草原4600万亩。据科研部门测定，一般草原开垦1亩就要沙化3亩。改革开放时全区有耕地8000多万亩，目前已达到1.9亿亩。据阿拉善盟的调查，解放初期，围绕腾格里沙漠和巴丹吉林沙漠有长达1000多公里的灌木梭梭林带，后由于人口的快速增加，大量灌木林被砍伐烧掉，现已所剩无几。伊盟多年来砍伐沙蒿和沙柳，每年平均达到5～10亿公斤，30多年来因此而造成的草原沙化、退化面积在3000万亩以上。该盟的乌审旗每年用于作燃料的沙蒿达5363万公斤，平均每年破坏草原近50万亩。解放初期，锡盟浑善达克沙地为固定沙丘，沙丘间的平地草高达到50～70厘米，灌木丛生。多年来由于滥伐，导致流动沙丘扩大了10几倍，形成了距京津最近的5万多平方公里的荒漠带。另据阿拉善盟、巴盟的反映，草原因盛产一些名贵药材和特产，如麻黄、甘草、苁榕、发菜等，由于开采不当，造成草原的大面积破坏。

　　当然从较长的气候趋势来看，气候的因素导致干旱是不能否认的。比如有些降雨极少的地区，围栏、飞播、禁牧等措施的效果均不十分明显。像苏尼特左旗、二连浩特和四子王旗的部分地区，长期的干旱，使得围栏内外的草场区别不很明显。当然这一地带的风蚀强度过高，即生态的高脆弱地带一旦崩溃，恢复极为困难。也就是说人为因素和气候因素都不是绝对的，要有相对的前提条件。

　　三、各地治理草场沙化退化的要点

　　(一)内蒙古自治区自1984年开始实行“草场公有，承包经营，牲畜作价，户有户养”的“草畜双承包”责任制。1989年进一步实施草场“双权一制”的经营制度

　　其含义是：落实草原所有权、使用权和承包到户责任制。1996年自治区做出了《关于进一步落实完善草场“双权一制”的规定》，提出把草原彻底承包到户，并坚持30年不变。目前，全区落实双权的草原面积已经达到10.4亿亩，同时承包到户的草场面积7.99亿亩。也就是说80％以上的可利用草场面积已经政策到位。目前内蒙古自治区实施的禁牧休牧政策，在具体的区域、时间和方式上主要由旗县一级自定。一般来说地方政府是根据各地的实际承受能力来制定不同的办法，即出发点首先是牧民的生计问题。比如，全年的禁牧区大多选在农牧交错区，以便解决舍饲的饲草问题。季节性的休牧（一般为2～3个月），大多是生态恶化较严重的草原，如果再继续延长则会出现饲草不足的问题。这种模仿农区承包到户的办法实行草场承包到户，其意图：一是调动牧民的生产积极性，二是希望能保护草原的生态平衡。但从目前的结果来看，草原生态的目标显然没有达到。也就是说，牧区经济的发展至今仍在较大程度上依靠了草原生态的透支。

　　（二）禁牧舍饲、季节休牧、围封禁牧、划区轮牧的措施及效果

　　1998年伊盟（现鄂尔多斯市）开始在部分旗市进行禁牧休牧试验，后推广到全盟8个旗，并制定了配套政策。主要内容是：3年内牧业税和绒毛特产税先征后奖；苏木的财政减收，由盟、旗两级财政转移支付；对牧民的舍饲给予贴息贷款的扶持；同时对违反禁牧的行为也制定了相应的处罚办法。到2000年，伊盟禁牧休牧的面积达到5220万亩，占全盟草原总面积的62.56％。伊盟在连续3年遭受历史上罕见的特大旱灾的情况下，凡实施禁牧的草场，植被覆盖度由原来的20～30％，提高到60％以上，地表径流减少60％，地面冲刷减少50％，天然梁地草场和沙地草场产草量分别由亩均19.7公斤、31.3公斤，提高到59.1公斤和93.9公斤。锡盟苏尼特右旗选择了较好的草场搞划区轮牧。据连续3年的测定，同自由放牧相比，划区轮牧能够减少牲畜游走35％，提高产草量20～30％，增加草群盖度15～25％。乌盟四子王旗的季节休牧，产草量提高了20～40％，封育改良的草场，产草量可提高3～5倍。事实证明，退牧育草，草畜平衡，是可以使草原生态得到很大恢复的。但为此地方政府和广大牧民付出了很大代价。如果想把恢复的草原保持下去，就必须重新改造传统的单纯依赖天然草原为生的畜牧业。

　　四、草场治理的补贴成本和存在问题

　　禁牧休牧的政策实施以后，牧民普遍表示拥护和理解，但在经济上同时又表示时间长了难以承受，地方政府也感到财政上压力很大。在休牧期间，饲草需要到外面购买。为了支持牧区的休牧，自治区各级政府从财政上每年要拿出一大笔资金用于购草。2001年，仅自治区财政就为此支付了1400多万元。在饲草款的支付上，一般政府补贴一半，同时牧民还要支付另外的一半。2002年锡盟的牧草大多是从千里以外的黑龙江、吉林外购的，到牧民手里1公斤干草将近0.5元。鄂尔多斯市的牧草（实际大多是玉米秸杆）相当一部分要到宁夏购买，1公斤也要0.4元左右。在2～3个月的休牧期间，一般牧户都要保留150～200只左右的牲畜。当地按饲养的低标准平均计算，牧民每天需要为每只羊支付0.5元的草料钱。如果按150只羊60天的休牧期计算，则每户牧民家庭总共要为此支付4500元，仅此一项就相当于2口牧民1年的纯收入。纯牧区全年禁牧几乎不可能。据我们的考察，牧民普遍反映为支付休牧期间的草钱，他们已经花掉了全家几年的积蓄。显然靠牧民长期购买牧草的办法恐怕不大现实。这样地方政府为了休牧政策有可持续性，大多采取以户为单位进行饲草料基地建设，就是允许每户在承包草原上开一块50～80亩的人工饲草料耕地。综合各地的实施情况和中央有关部门的测算标准，就地按户建设的投资和补贴情况大致如下：围栏，亩均投资40元；饲草料基地建设，亩均投入500元；棚圈每个150平方米，投资3万元；打井100米深左右，投资12万元左右。另外，对于生态极度恶化的地区，在地方财力允许的范围内，实施少量的生态移民，一般户均投资1万元。

　　按照这样低标准的投资方式，仍然存在两大问题：一是仅按人均的硬件投入已经远远高过人均目前的年均纯收入水平。现在全自治区的纯牧民人口大约有56万左右。如草场生态的建设按30万人计算，人均纯收入水平按偏高的2500元统算，总金额为7.5亿元。而以上各项投资：围栏仅按3亿亩计算（全自治区为13亿亩），总金额120亿元；打井只按1万眼计，每眼按10万元计，总金额10亿元；饲草料基地按300万亩算（人均10亩），总金额15亿元；舍饲棚圈按5万个算，总金额15亿元。合计下来，内蒙古自治区仅中度退化沙化的草场治理，按很不完全而且最低的投资统计就要投入160亿元，相当于项目区内牧民年总纯收入的20多倍。如果全国中度以上退化、沙化的草场搞一年禁牧，牲畜只按1.5亿只羊单位，仅饲草一项就要补贴270多亿元。这种投资方式恐怕要重新推敲。二是即使按照上述方案实施，是否就能控制住草原生态恶化的问题？也就是说，草原条件好了，牧民是不是会更多的养羊？这种投资会不会出现河床高了加堤，堤高了河床再抬高的“黄河现象”？仍据上述的全国草原调查，在样本户内，内蒙古牧民户均拥有草原4832亩，养畜规模为275头；西藏户均拥有草场700亩，养畜规模为120头；新疆户均拥有草场606亩，养畜规模为106头。其结论是：草原面积大的地区，家庭经营的畜群规模也比较大。同时调查表明，牧区的人口增长与牲畜增长基本同步。这种从农区借鉴过来的承包到户办法是否可持续下去，似乎很值得讨论。一个基本的判断是：天然草原由于其面积超大，因此与森林、海洋、冰川并列为地球上的几大生态系统，这一点与耕地不同。如果把草地单纯作为生产资料承包下去，而缺乏对生态功能的有效控制，其后果可能是十分严重的。

　　五、政策建议

　　草原生态的防护有几大特点：第一，面积超大，全国有50多亿亩，几乎占到国土总面积的1/3，保护起来确有难度；第二，天然草场的牧业人口极少，全国统算大约只有350万人左右，真要解决起来，并不太难；第三，一旦牲畜超载，就全局来说其损失要远远大于收益；第四，治理特点：保人易保畜难，人工治理难，自然天成易。事实上草原在进入生态的临界状态后，面临的一个核心问题是：草原畜牧业到底是以生态为基础？还是以生计为基础？“坡与窝”的关系到底如何摆？也就是到底把资金放在解决加高“河堤”上，还是放在解决降低“河床”上？如果我们面临的问题是“覆巢之祸”，“卵”的问题恐怕就要排在第二位。显然不同的判断会引导出不同的决策。考察组认为：草原畜牧业必须以生态为基础。治理、补贴的资金必须放在“河床”上，在人畜总体超载的情况下，意味着生产方式需要做出根本性的调整。也就是说修修补补的分项目投资办法已不再具有可持续性，必须从生产方式的内在逻辑上彻底改革。为此，建议：

　　(一)要在草原法里明确：草原畜牧业经济的发展在总体上应当以生态功能的保护为基础，生计要服从生态，治理方针和方案设计要以此为原则。重新规制天然草原畜牧业生计与生态内在的制约关系。就我国目前的国情来说，靠牺牲300多万平方公里的1/3国土生态，来透支300多万人口的生计，用每年草原生态500多亿元的净损失，来支撑每年牧民100多亿元的纯收入，这个“单”中国买不起。

　　(二)建议把草原生态治理单独立项，作为国家第七大生态工程项目。在治理政策上尽快研究、出台具体、详细的措施、规范、标准、细则。在管理体制上，草原的治理问题主要归口由农业部及各省、自治区的畜牧部门分管。涉及到各部门的工作协调、协作问题，可以由西部开发办或计委统一调度。特别应当提出的是，我国是世界草原大国，但在农业部专职管理草原的草原处只有4个人，这不仅说明我国对近1/3国土面积的草地资源地位的忽视，而且也难于在世界上树立起我国草原大国的地位和形象，难于步入世界草原畜牧业强国的行列。

　　(三)建议国家制定草原生态保护区的分类、分级标准，以此为据制定生态保护的具体措施、条例及实施程序。比如，内蒙古高原、青藏高原的草原，就其生态的影响范围来讲，无疑应当列入国家一级生态保护区，但在这样一个面积超大的空间范围内，还必须要按区域的重要程度，划分甲、乙、丙类，以避免把生态的核心保护区划得过大，不便于实际工作的开展，不便于处理保护与开发之间的关系。同时，凡列入国家一级生态保护区的保护、治理方案，总体上要由中央和省、自治区两级，通盘设计解决。

　　(四)鉴于我国天然草场目前的生态状况，建议：对全国中度以上沙化、退化的天然草场，尽快实施3～5年的禁牧。对生态极度恶化、脆弱的地区，特别是强风蚀带，实行无限期禁牧。该项目要与目前的粮食购销体制改革相结合，用草原的生态恢复来消化国库大量积压拍卖的粮食。其总量估计每年可以达到250亿公斤左右（含轻度沙化草原的适量补贴），而且弹性很大，便于操作。因为这是新增的粮食需求，不会造成对原有市场的冲击。禁牧期间，牧民的口粮按年人均200公斤全额补助，估算涉及人口大致为150～200万，每年补贴粮食总量不超过40亿公斤。所涉及的纯天然草场牲畜大致在1.5亿只羊单位左右（农牧交错区，半农半牧的牲畜不包括在内）。解决方案，一半左右出栏处理，（因总量占全国畜产品比例很小，不会冲击市场）按目前的价格估计总金额在100亿元左右，按200万人口计算，人均5000元，该项收入相当于目前牧民2～3年的收入（尚不含粮食的补助）。此后的若干年货币性补贴，中央可根据届时的实际制定补贴标准。另一半除少量留用自食以外，其它尽量向农区和农牧交错区转移，委托饲养，按目前内蒙古自治区农牧民的交易习惯，只保留将来归还的羊单位数量，或其他交换协商的习惯标准。同时该区域的耕地尽量向高效牧草地调整，农民的口粮可以考虑按人补贴。这部分口粮估计涉及1000多万农民，人均按年150公斤补贴（农牧交错区的粮田不会全退），总量为15亿公斤。转移委托饲养的牲畜所需饲料粮，按每天每只羊单位0.5斤计算，每年总量在70亿公斤左右。这70亿公斤的饲料用粮，国家可按拍卖的半价收费（牧民少量自养牲畜所需饲料粮应全补），价格大致为每公斤0.4元，总金额为28亿元。农民的口粮也可以按市场价格的半价供给，价格大约为每公斤0.5元，总金额为7.5亿元，前后合计可收回资金35.5亿元。此资金可列入项目实施的补贴中去。这样总算人畜用粮每年估计在125亿公斤左右。对全国轻度退化沙化的草原地区，可以考虑每个羊单位按拍卖的半价补贴50公斤粮食，以日历年度末存栏计，大约2亿只左右，总量100亿公斤。收回的40亿元也纳入草原项目投资。时间暂按3年预算。这样前后合计，该项目每年可以消化230亿公斤左右的库存粮食。另外，对有些牧民居住周边草场条件比较好的，也可允许每年一定时间的放牧，但补贴相应减少。对粮食补贴中央按项目起始期的牲畜保留数，掌握供应总量，并在项目实施期总量不变。粮食具体核定到户，各级政府有权根据具体情况据实拨补。牧民和农民口粮补贴可根据户口变动，酌情调整。

　　(五)国家应尽快制定法规，实施科学的休牧制度。为严肃、郑重起见，建议参照全国休渔的法规，每年由农业部发布指令，各省、自治区分区具体制定实施规则、细则。与此相应，国家应加强草原监理队伍的建设。

　　(六)尽快取消全部的牧业税和乡级统筹款。目前的牧业税基本是按照牲畜的头数计算，平均每个羊单位每年大约5元左右（马、牛、羊不同），加上乡统筹还要再加3元钱。这笔税款对国家来说很少，但却刺激了牧民多养畜，养“黑”畜。其结果是加剧超载，进一步危害草原的生态，同时减少了牧民的货币纯收入，加大了牧区行政的成本。这实际上是迫使牧民拿生态交税。此税无疑是弊大于利。

　　(七)根据调查，提出一种新的畜牧业经营模式：“公司加牧户，草场股份制”。其具体内容是：(1)牧民相对向水草、交通条件较好的地方和农牧交错地区集中居住。这样有利于牧民生产生活设施的建设，降低成本，比如就医、就学、运输、水源、救灾、行政（比如1万人以下的乡、苏木，5万人以下的旗、县，均可考虑撤并的问题，大面积的无人区，可考虑按事业性生态保护区进行管理）等等。另外有利于草原生态的保护、管理和监理。(2)牧民所承包的草场评估后划为股份，不必再层层围栏，但居住区周边条件较好的草场可以分户围栏。草场与耕地、四荒地，包括沙地、沙漠，总体包装后，可以由村委会或某一级政府组织代理向全社会各类产、学、研、商及个人招标统一经营，包括向港澳台和国际组织与企业招标。包装规模的大小、组合结构及利益分配最终要由市场决定。经营权可以考虑延长到90年。政府的底线，第一生态不能恶化，第二牧民生活水平只能上升不能降低。政府对草原生态治理的财政资金投入和贴息贷款等，可以直接面对中标的公司。这样可以把畜牧业的生产、加工、销售、定单、融资、保险、标准、渠道、载体、信息、交流、学习、技术进步、科学饲养、优化组合、繁育分区、农牧结合、草场改良、结构调整、法律诉讼等等融为一体，使畜牧业走向科学的产业化经营道路。草场采用股份制的企业化统一方式经营，统一管理，草畜分家。股份除可以获得收益外，也可以转让出售，还可以向国家出售转为养老社会保险，这实际也是国家的一种生态投资。但牲畜仍然由牧民自养，冬春回到定居点，舍饲或半舍饲，草场封禁，夏秋开禁则分散游牧。开禁游牧要由草原监理部门根据年景情况发放许可证，以控制草畜的平衡。(3)草场股份不作为信贷的抵押物，一旦公司破产，牧民的草场经营权和牲畜不受任何损失。

　　(八)建议在民航总局成立“经济保护作业司”，相应成立若干个“经济保护作业飞行总公司”，统一指挥、负责各部门需要大面积飞行作业的项目。草原、森林、海面因为面积过大，因此其监理、勘测、信息传递、飞播、人工降雨、灭蝗、灭虫、灭火、疫情控制、撒药、甚至包括远距离生产紧急援救，地面作业不仅困难，费用大，而且速度太慢，作业效果差。另外因为项目和作业区需要层层报批，资金划拨难于及时到位，往往因时间上的延误而造成巨大经济和生态损失。因此，对于草原、森林、海区的超大面积经济保护作业，应由中央的主管业务部门，直接与民航总局进行作业联系，资金上由中央主管部委办直接与民航业务部门结算。

　　(九)建议将草原的休牧期与国家的粮食储备调节结合起来。在全国粮食生产过剩的情况下，政府可以宣布延长休牧期，扩大农区种植牧草的面积，适当对牧区和退耕农区的口粮，对休牧期间的饲料粮予以补贴。相反，当粮食歉收时，政府可以适当缩短休牧期，减少饲料粮的需求和补贴。这样可以把粮食风险基金和国家的部分生态投资合为一体，互相调节使用，扩大国家粮食风险基金的来源和使用范围。同时可以自如有力地保护农牧民的经济利益，使我国的草原又多了一个重要的经济功能。