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论程序权利
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：郭曰君 主题类号：D411/宪法学、行政法学 【 文献号 】1-1740 【原文出处】《郑州大学学报》：社科版 【原刊期号】200006 【原刊页号】18～22 【分 类 号】D411 【分 类 名】宪法学、行政法学 【复印期号】200102 【 标 题 】论程序权利 【英文标题】On Procedural RightsGUO Yue-jun(Law School,Zhengzhou University,Zhengzhou 450052,China) 【 作 者 】郭曰君 【作者简介】郭曰君(1970－)，男，河南获嘉人，郑州大学法学院讲师，法学硕士。郑州大学 法学院，河南 郑州 450052 【内容提要】程序权利是指为制约国家机关的权力，保障公民实体权利的实现，在一定的法律程序中为公民设定的权利。提出这一概念的理论根据是公民权利的运行理论和正当法律程序原则。根据不同的标准可对程序权利进行不同的分类。程序权利的提出是对权利理论的深化和发展；实体权利与程序权利的划分为实体法与程序法提供了准确的分类标准；加强程序权利的研究，对我国法制建设特别是以权利制约权力的理论和实践具有重要意义。 【英文摘要】Procedural rights mean that the civil rights in certain legal procedures in order to check the powers of government agencies and to safeguard the realization of the substantive rights of the civil citizens.The theoretical basis for proposing such a concept in the theory of the operation of civil rights and the principle of due Legul process.Procedural rights can be classified in various standards.The proposing of procedural rights deepens and develops the theory of rights;The classification of substantive rights with procedural rights provides an accurate standard to classify substantive law with procedural law.To strengthen the study of procedural rights is of great significance to the theory and practice of the rule of law especially checking the power by rights 【关 键 词】程序权利/实体权利/权力procedural rights/substantive rights/power. 【 正 文 】 中图分类号：D901 文献标识码：A 文章编号：1001-8204(2000)06-0018-05 实体权利这一概念在各种著作、论文中并不鲜见，与之相对应的概念是什么呢？大多数著作、论文均未提及，只有少数学者提出“将全部权利划分为实体性权利和程序性权利，将实体性权利进一步分为人身权利、财产权利和社会政治权利三部分，程序性权利是为了落实这些实体性权利而由主体享有的权利。”[1]笔者认为这种划分有一定的意义，在此仅对程序权利这一概念进行分析。 一 任何一个新的概念的提出，都应具有其理论根据，本文提出程序权利这一概念的理论根据主要基于以下两个方面。 （一）公民权利运行的理论 公民权利是以法律的形式对公民与国家、集体和其他个人之间利益进行分配的手段，是对公民主体地位的法律确认。因此，权利首先意味着实体权利，用法律的形式界定出权利的范围，并宣告公民权利神圣不可侵犯。但个体的利益总是在反抗集体利益，个体总是想获得更多的利益，不断破坏法律所规定的权利界限：为使公民权利能顺利实现，就有必要设置一种制约机制，权利人有权要求义务人为一定的作为或不作为，当义务人不履行法定义务侵害了权利人的合法权益，权利人和责任人可就私法责任协商解决；如当事人不能就私法责任予以解决，或需要追究公法责任，当事人可以诉诸有关国家机关，要求国家机关解决纠纷，追究责任人的法律责任； 有关国家机关为了国家和社会的利益，也可以依法主动采取职权行为，追究责任人的法律责任，恢复正常法律秩序。 一般来说，在私法关系中贯彻当事人意思自治原则，当事人的法律地位平等，可以自由处分其权利，因此，对程序的要求不太严格，一般不需要程序法的调整；而在公法关系中，当事人的法律地位不平等，国家机关对其职权不能自由处分，必须严格依照法律程序行使，需要程序法的调整。选举行为、立法行为、行政行为、司法行为都会影响公民权利，积极地滥用职权、超越职权的行为或消极地失职行为都会直接或间接地侵害公民的合法权益，为制约国家机关的权力，保证国家机关行为的合法性、合理性，处理结果的公正性、正确性，就需要为各方的行为设立一个客观、公正、中立的程序，为公民设定一些程序性的权利、义务，为国家机关设定一些程序性的职权、职责，它们相互对应，相互依存，公民在行使其程序权利时应履行其程序义务，国家机关在行使其程序职权时应履行其程序职责，国家机关的程序职责即公民的程序权利，也就是说，公民有权要求国家机关履行其程序职责，国家机关负有义务不得侵犯公民的程序权利，以保障公民程序权利的实现。 （二）正当法律程序原则 “正当法律程序”(The due process of Law)在普通法法系中具有重要地位。其理论根据是自然公正原则。自然公正原则认为，任何权力必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见。英国国会第一次使用“正当法律程序”一词出现在1354年爱德华三世第二十八号法律第三章：“未经法律的正当程序进行答辩，对任何财产和身份的拥有者一律不得剥夺其土地和住所，不得逮捕监禁，不得剥夺其继承权和生命。”[2](P1)美国宪法修正案第5条规定：“未经正当的法律程序不得剥夺任何人的生命、自由或财产”，这条规定适用于联邦政府机关；宪法修正案第14条规定：“任何州不得未经正当的法律程序而剥夺任何人的生命、自由或财产。”这条规定适用于各州政府机关。这两条宪法修正案的规定确立了正当法律程序在美国的宪法地位。 美国宪法所规定的正当法律程序有两方面含义。其一，实质的正当法律程序。它要求国会和州制定的法律必须符合公平和正义。如果法律剥夺个人的生命、自由或财产不符合公平与正义的标准时，法院将宣告这个法律无效。这种思想实质上等于承认存在效力高于现实法的自然法。美国宪法修正案第1条规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：建立宗教或禁止信仰自由：剥夺人民的言论自由或出版自由；剥夺人民和平集会以及向政府申冤请愿的权利。”第9条规定：“不得因本宪法只列举某些权利，而认为人民所保留的其他权利可以被取消或轻忽。”第14条规定：“各州皆不得制定或实行任何剥夺合众国公民的特权或豁免的法律。”这些宪法修正案都是公平、正义标准的法律化。其二，程序上的正当法律程序。它要求一切权力的行使剥夺私人的生命、自由或财产时，必须听取当事人的意见，当事人具有要求听证的权利[3](P382-383)。 美国学者巴伦和迪恩斯在其合著的《美国宪法概论》中也认为，正当法律程序包括实质性正当法律程序和程序性正当法律程序。他们认为，实质性正当法律程序用于决定政府所采取的具体措施，即当联邦或州的立法限制公民行使其生命、自由或财产权时，要遵循正当法律程序，司法机关可对其进行附带性审查；而程序性正当法律程序则要过问政府行事的方式以及所采用的执行机制。检验政府程序是否适宜有两个标准：其一，生命、自由或财产是否受到威胁；其二，为确保公平处理，必须采取何种程序[4](Chapter 5)。 实质性正当法律程序是对立法行为的要求，实现立法程序的民主化、法律化、制度化是提高立法质量，制约国家权力，实现公民权利的重要保障。为实现立法程序的民主化、法律化、制度化，就应坚持专门机关与群众路线相结合的立法原则，并将这一原则进一步具体化、规范化，在立法程序中赋予公民直接参与立法活动的程序权利，如法律议案提案权、立法通告权、立法评议权、法律议案公决权、立法知情权等。选举制度是公民参与国家民主管理的重要制度，选举权是公民的一项重要的政治权利，在选举程序中，公民享有选民名单异议权、选民资格申诉权、候选人推荐权、对候选人的知情权、委托他人代为投票权、对破坏选举和罢免的行为的控告权、检举权等选举程序权利。程序性正当法律程序是对行政行为、司法行为的要求。行政行为是与公民权利联系最广泛、最密切的国家机关的行为，司法是公民权利的最后一道屏障，为保障公民权利，制约行政权、司法权，就应在行政程序、司法程序（诉讼程序）中为行政相对人、诉讼参与人设定行政程序权利、诉讼权利。上述各种权利统称为程序权利。 二 至此，什么是程序权利就比较清楚地显现出来，我们可以将程序权利定义为：程序权利是指为制约国家机关的权力，保障公民实体权利的实现，在一定的 法律程序中为公民设定的权利。 程序权利具有以下几个特征： 第一，程序权利的权利主体是公民，义务主体是国家机关。公民的程序权利与国家机关的程序职责（义务）对立统一，公民的程序权利的存在以国家机关的程序义务的存在为条件。国家机关不履行程序义务，侵害了公民的程序权利应承担相应的法律责任。我国著名的行政法学家应松年教授认为“在行政法律关系中，以行政机关为一方，以相对人为另一方，都有程序权利和义务。在我们讨论程序权利与义务是否独立存在，从而能否追究法律责任时，实际生活中，相对人一方的程序义务，即行政机关的程序权利，实际上早已独立存在，并严格依照规定追究责任。这种程序义务大都由单行的法规、规章规定。”“由于相对一方程序义务一般都由单行法规、规章规定并在实际中已经落实，因此，我们在讨论程序权利义务的独立性与法律责任时，实际上仅仅指的是行政机关的程序义务和相对人的程序权利及其法律责任问题。”[5](P4) 第二，程序权利的设定目的是通过制约国家机关的权力以保障公民实体权利的实现。每一实体权利中都包含着具体的实体利益，程序权利是实体权利的自然延伸，并不直接包含具体的实体利益，对实体权利有一定的依附性。 第三，程序权利具有相对的独立性。程序权利是实体权利的自然延伸，但程序权利一经法律确认就具有相对的独立性，它并不因实体权利的变化而变化。不同实体权利的救济可以通过行使同一程序权利来实现，同一实体权利的救济也可通过行使不同的程序权利来实现。 第四，程序权利规定在一定程序法中，也需要在一定法律程序中得以实现，离开了法律程序就无程序权利可言。程序权利与实体权利一样具有法律性。侵害公民程序权利的行为也是违法行为，应承担相应的法律责任。 三 程序权利的内容非常丰富，为进一步具体地认识程序权利，有必要根据不同的标准，从不同的角度对程序权利进行分类。 （一）根据所属法律程序不同，程序权利可分为选举程序权利、立法程序权利、行政程序权利和诉讼权利。这是程序权利最基本的分类。 选举程序权利是指选民在选举程序中享有的权利。立法程序权利是指选民在立法程序中享有的权利。其具体内容上文已列举，此处不再重复。 行政程序权利指行政相对人在行政程序中享有的权利。主要包括公平对待权、听证权、要求表明身份权、要求告知权利权、申请回避权、要求行政行为符合法定方法、形式的权利、要求在法定时限内完成行政行为的权利、申请复议权、提起行政诉讼的权利、请求国家赔偿权等。 诉讼权利是指诉讼当事人（行政诉讼中仅指原告）和其他诉讼参与人在民事、刑事、行政诉讼中享有的权利。主要包括提起诉讼权、应诉权、要求告知权利权、委托诉讼代理人（辩护人）权、获得法律援助权、出证权、质证权、辩论（辩护）权、上诉权、申诉权、请求检察机关抗诉权、请求司法赔偿权等。 （二）根据程序权利之间的因果关系，程序权利可分为第一性程序权利和第二性程序权利。 第一性程序权利又称原有程序权利，是指由法律直接赋予的，与国家机关无纠纷的情况下享有的程序权利。例如：候选人推荐权、对候选人的知情权、各种立法程序权利、公平对待权、要求表明身份权、要求告知权利权、委托诉讼代理人权、获得法律援助权、出证权、质证权、辩论权等。 第二性程序权利又称补救性程序权利，是指与国家机关发生纠纷，第一性程序权利受到侵害时享有的程序权利。例如：听证权、申请复议权、提起行政诉讼的权利、请求国家赔偿权、上诉权、申诉权、请求检察机关抗诉权、请求司法赔偿权等。 （三）根据公民在法律程序中的角色不同，程序权利可分为选民的程序权利、行政相对人的程序权利、诉讼当事人的诉讼权利和其他诉讼参与人的诉讼权利。 选民的程序权利是指公民作为选民在选举程序和立法程序中享有的程序权利。包括选举程序权利和立法程序权利。行政相对人的程序权利是指公民在行政程序中作为行政相对人享有的行政程序权利。诉讼当事人的诉讼权利仅指公民的诉讼权利，不包括国家机关作为诉讼当事人在诉讼程序中享有的诉讼权利。其他诉讼参与人的诉讼权利是指公民作为证人、举报人、报案人等在诉讼程序中享有的诉讼权利。 四 程序权利的提出是对权利理论的深化和发展。现代法学认为，从一定意义上讲法学就是权利之学，法律应以权利为本位。近十几年来，我国法学界对权利理论与实践进行了广泛而深入的研究，但仍有许多问题的研究有待进一步深化。现阶段的权利研究，主要侧重于实体权利，认为每一权利都包含着具体的利益，虽然把行为权、要求权和请求权作为权利的三种形式，但并没有明确提出程序权利的概念，没有突出程序权利的地位。笔者认为，权利可分为实体权利和程序权利，两者既有区别又有着密切的联系。实体权利是规定或隐含在实体法律规范中，主体以相对自由的作为或不作为的方式直接获得 利益的一种手段；而程序权利是规定在程序法律规范中，主体以相对自由的作为的方式通过保障实体权利的实现间接获得利益的一种手段。两者的区别主要表现在：第一，实体权利既可明确规定又可隐含在实体法律规范中，对实体权利可以进行权利推定，而程序权利只能明确规定在程序法律规范中。第二，实体权利既可以作为的方式也可以不作为的方式享有或行使，而程序权利只能以作为的方式行使。（沉默权是一个例外。沉默权是否应成为法律权利，国内外学者存在较大分岐，各国法律规定也不尽相同，我国刑事诉讼法未确认这一权利。）第三，每一实体权利都包含着具体的实体利益，通过行使或享有实体权利可直接获得具体的实体权利，而程序权利中并不直接包含具体的实体利益，只能通过保障实体权利的实现间接地获得实体利益。两者的联系主要表现在：实体权利是程序权利产生的前提和基础，不享有实体权利也就谈不上程序权利；程序权利是为保障实体权利的实现而设定的，通过行使程序权利避免和减少对实体权利的侵害，避免和减少纠纷的产生，使受到侵害的实体权利得到及时有效的救济，使侵害行为承担应负的法律责任，使纠纷得以及时解决，使处于不确定状态的实体权利得以确定。程序权利和实体权利从逻辑上构成权利的完整体系，缺一不可。程序权利理论的提出，丰富和发展了权利理论，必将推动法学理论的发展，为程序法学的发展提供新的理论支撑点和滋生点，完善法学体系的建构。 实体权利与程序权利的划分为实体法与程序法提供了准确的分类标准。程序法与实体法的划分被认为是法的一种基本分类，但我国各种法理学教材对其具体分类标准皆语焉不详，如有的教材称“实体法一般是指规定主要权利和义务（或职权和职责）的法律，如民法、刑法；程序法一般是指保证权利和义务得以实施的程序的法律，如民事或刑事诉讼法。当然，诉讼法本身也规定了有关国家机关和诉讼参加人在诉讼活动中的权利和义务（职权和职责）。”[6](P56)那么，哪些是主要权利和义务？为什么它们是主要权利和义务？为什么诉讼权利和义务不是主要权利和义务？区分主要与非主要的标准是什么？该教材的修订版认为：“实体法是指所规定的主要是法律关系主体的实体权利和义务（或者职权、职责）的法律；程序法是指所规定的主要是保证法律关系主体的权利和义务得以实施的程序或方式的法律……程序法也不是完全不涉及实体的权利和义务问题，实际上，诉讼权利本身就是一种非常重要的实体权利。”[7](P351)既然所有权利都是实体权利，其主要与非主要的划分标准是什么呢？人们很难对上述问题作出满意的回答。如引入实体权利与程序权利的划分，则实体法与程序法的分类标准非常清楚准确，实体法是指规定实体权利、义务（职权、职责）的法律规范的总称，程序法是指规定保障实体权利、义务（职权、职责）得以实现的法律程序和程序权利、义务（职权、职责）的法律规范的总称。需要强调指出的是，我国法学界普遍存在对程序法的狭隘理解，例如《中国大百科全书·法学》中认为，“凡规定实体法有关诉讼手续的法为程序法，又称诉讼法”。类似的表述在各法理学教材上也颇为常见，例如“程序法是规定实现实体法的过程中有关诉讼程序的法律。程序法又称诉讼法。”[8](P54)无可否认，诉讼程序是最典型的法律程序，但法律程序不仅仅指诉讼程序，它还包括选举程序、立法程序和行政程序等；诉讼法是最典型的程序法，但程序法不仅仅指诉讼法，它还包括有关选举程序、立法程序和行政程序等的法律规范。 “社会法律生活表明，权利和权力才是法律世界最重要、最常见、最基本的法现象，法学应当以权利和权力为最基本研究对象和分析起点，从而形成新的范畴结构和新的法现象解释体系。”“由权利和权力的实际地位所决定，社会法律生活最基本的矛盾……是权利与权力的矛盾。”[1]党的十五大报告和宪法修正案第13条都明确把“依法治国，建设社会主义法治国家”作为我国社会主义法制建设的目标。法治的核心问题即正确认识和处理国家权力与公民权利的关系，现代法治文明的真谛所在就是要以法律界定和制约国家权力，以法律确认和保障公民的各种权利，而制约国家权力是为了保障公民权利。以法律制约权力，就是要通过法律对国家权力及其行使设定各种制约机制，以充分体现以权利制约权力和以权力制约权力的原则和原理。公民通过行使实体权利以制约国家权力固然必要，但在社会经济生活要求国家自由裁量权相对扩大的今天，实体权利对国家权力的制约功能有所缩减，而程序权利对国家权力的制约功能大大增强，程序权利对国家权力的制约作用更为重要。实体权利受到侵害，如果不能通过一定的程序予以救济，这些权利就等于虚置。我国宪法和法律关于公民基本权利的规定可谓详尽完备，但其实现的程度却不尽如人意，究其原因，很重要的一点即程序法不完备，缺乏严密的正当法律程序，对公民程序权利规定甚少，甚至未作规定。我国长期存在重实体轻程序的传统，无论立法还 是执法、司法莫不如是，行政执法尤为严重。有关国家机关在创制法律、法规时，较多关注公民的实体权利、程序义务、国家机关的职权，而对公民的程序权利、国家机关的程序职责规定较少，对国家机关违反程序职责、侵害公民的程序权利的行为应承担什么法律责任几乎未作规定。行政、司法机关在行使职权时，程序意识淡薄，不严格遵循程序法的规定履行程序职责，法律所规定的并不完备的公民程序权利经常受到侵害，而行政、司法机关对其程序违法行为往往又不承担任何法律责任。由于法律程序、程序权利对国家权力的制约作用不能充分发挥，公民的实体权利便得不到应有的保障，由此受到侵害且得不到及时有效的救济也就不足为奇了。因此，加强对程序权利的研究，不但对法制理论研究具有重要意义，而且对我国法制建设具有特别迫切的现实意义。 收稿日期：2000-06-06 【参考文献】 [1]童之伟．再论法理学的更新[J]．法学研究，1999,(2)． 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