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关闭企业的法律思考
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：马怀德/解志勇 主题类号：D411/宪法学、行政法学 【 文献号 】1-515 【原文出处】《人民法院报》 【原刊地名】京 【原刊期号】20010511 【原刊页号】③ 【分 类 号】D411 【分 类 名】宪法学、行政法学 【复印期号】200104 【 标 题 】关闭企业的法律思考 【 作 者 】马怀德/解志勇 【作者简介】马怀德 中国政法大学教授、博士生导师 解志勇 博士研究生 【 正 文 】 一、关闭企业行为的性质 关闭企业行为是指行政机关根据法律、法规、规章和有关国家政策的规定，对具有严重违法行为（一般是违反法律强行性规定）或者不符合国家产业政策、环境及资源保护政策的企业，按照法定的权限和程序，强制剥夺其市场主体（民事主体）生产经营资格的具体行政行为。关闭有时也称为撤销、封闭、取缔等，其主要形式有吊销、撤回许可证、营业执照，禁止生产经营，爆破、填埋、铲平等。从行政法意义上讲，关闭企业行为是行政机关依职权的行政行为，而不是依申请的行政行为，具有强烈的国家强制性。从民商法上讲，关闭企业的法律效果是导致企业解散和终结、终止。企业终止后即企业失去市场主体（民事主体）资格，其民事权利能力和行为能力均告终止。 关闭企业行为的行政法性质是依职权的具体行政行为，分为两种情形：处罚性关闭和撤回许可性关闭。 一是处罚性关闭。是针对具有严重违法行为的企业而言，他们一般违反了法律、行政法规的强行性规定，或者未经批准擅自开业经营。行政机关依据行政处罚法的规定，对企业实施最严厉的行政处罚，如吊销营业执照、注销登记、查封等。处罚关闭的程序参照行政处罚的一般程序进行，在多数情况下，实行“罚执分离”。但是，对于某些具有特别严重情节的企业，也会实行“罚执合并”，即处罚环节与执行合并进行。这种形式主要是针对那些没有办理有关批准、核准手续，并且生产经营性质涉及国家法律、法规明确禁止的范围，如非法种植毒品原生物罂粟等、加工、制造、贩卖毒品，非法印制钞票、淫秽出版物，非法制造、贩卖盗版光盘、印刷品，非法生产制造爆炸物或对环境、人身有毒有害违禁物品，非法采矿恶化环境等。其继续存在将会给国家经济、政治、环境、人民生命财产安全大局造成不可挽回的巨大损失。行政机关一般通过侦查、检查获取充分证据后，直接对违禁企业进行捣毁、炸毁、填平、销毁生产设备、断水断电等强制执行措施，当场实施关闭，即将行政处罚与处罚的执行合并进行。这种关闭企业形式，一般都伴随着对刑事犯罪的处罚，违法企业及有关责任人要承担行政和刑事两种法律责任。 二是撤回许可性关闭，又称为政策性关闭。是针对不符合国家产业政策、环境及资源保护政策的企业而言。这类企业并不是违反了严格意义上的法律或行政法规，因此不具有违法性，这是它与处罚性关闭的根本区别。这类企业在开办之初，是符合法律规定的。行政机关之所以撤回许可其营业的承诺，主要是因为，随着政治、经济的发展，国家会相应对国民经济发展规划、计划进行必要的调整，或者采矿企业，如煤矿、铀矿、钨矿资源枯竭，而他们的生产经营方针、策略、方式已不能适应这种变化，二者产生了不可调和的冲突、矛盾，他们必须服从国家的大局。国家对因政策调整而被迫关闭的企业应当给予必要的补偿，对该类企业职工进行就业安置或给予其他形式的救济等。 二、关闭企业的程序 关闭企业等于“宣判企业死刑”，对企业权益影响重大，应当严格按照法定程序办理。鉴于我国尚无专门的法律规定，只有一些原则性规定，勾画出关闭企业程序的框架，建议逐步完善。如新修正的产品质量法第五十六条规定：“拒绝接受依法进行的产品质量监督检查的，给予警告，责令改正；拒不改正的，责令停业整顿；情节特别严重的，吊销营业执照。”这项规定意味着，在关闭企业前，一般要有一个“前置程序”，即先给予关闭企业的警告，责令违法企业限期改正违法行为。如果企业积极改正，一般不会导致关闭。只有当企业不听劝阻，继续违法时，才导致停业整顿的严重后果。在停业整顿期间，违法企业如果仍然没有达到预期的整顿目标，或者拒不整改，最后将招致被关闭的严厉制裁。 1.处罚性关闭的程序。 行政处罚法对行政处罚的实施规定了相应程序。行政处罚程序有两种，即一般程序和简易程序。关闭企业程序只能按照一般程序设定，不能采取简易程序。根据行政处罚法和一些单行法律、行政法规的规定，处罚性关闭企业的程序如下：立案、调查取证［警告、责令限期整改、（听证）停业整顿］、作出关闭的初步决定、通知听证、正式决定关闭、送达并告知权利、缴销许可证或执照、申请人民法院执行关闭。 在这几个必需的程序中，要注意以下几点： 一是通过调查取证，对某些严重违法的事实查证属实后，行政机关应 当根据法律、行政法规作出关闭企业的初步决定。 二是要经过两次听证程序。由于行政处罚法规定作出“停业整顿”的处罚要经过听证，虽然这里的“停业整顿”只是前置程序，但也有可能成为最后的处罚结果（这种情况下，还必须告知复议或起诉的权利，但不停止执行）。所以，只要相对人（企业）申请听证，就不能省略该前置程序中的听证程序。当行政机关作出关闭的初步决定后，要主动通知相对人第二次参加听证。第一次听证一般要由相对人申请，质证的中心问题是“是否应受到停业整顿处罚”；而第二次听证，则必须进行，行政机关没有自由裁量权，其质证的中心问题是“是否应受到关闭企业的处罚”。 三是作出正式关闭决定的裁决后，送达并告知权利，同时通知工商行政管理等机关缴销企业许可证、执照。 四是强制关闭企业要申请人民法院执行。环境保护法第四十条规定：“……当事人逾期不申请复议、也不向人民法院起诉、又不履行（关闭）处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。” 2.撤回许可性关闭的程序 目前，我国还没有关于撤回许可行为程序的完备的法律规定，只在某些行政法规、规章中有零星的规定。撤回许可行为虽然不同于行政处罚行为，但是，在行为结果上表现为取消或剥夺权利这一点上是一致的，都属于负担行政行为，而且关闭企业是涉及重大权益的负担行政行为。因此，可以参照处罚性关闭程序设定撤回许可行为程序。其流程图为：发布政策、通知整改、提出补偿方案、通知限期自行关闭、听证、作出强制关闭决定、送达并告知权利、缴销许可证或执照、申请人民法院执行关闭、给予行政补偿。 撤回许可性关闭的核心问题是补偿问题，它是行政机关在提出的关闭企业方案的重要组成部分，行政机关应当级成专门的补偿工作机构。其听证的核心有两个：一是“是否符合关闭条件”，二是“补偿方案是否可行”。 三、应注意的问题 关闭企业行为是具体行政行为，合法有效是对它的基本要求。具体说来，就是要按照主体法定、职权法定、标准法定、程序法定的要求办理。 一是主体法定。根据我国法律的规定，只有行政机关有权依照法律、法规、规章和有关国家政策的规定关闭企业。其他任何国家机关、社会团体或个人都没有这个权力。这是因为我国法律规定，企业的设立采取登记许可主义原则，企业终结也必然经过注销登记这一环节，而只有行政机关才享有登记和注销登记的权力。另外并不是所有行政机关都有权关闭企业，只有法律、法规、规章授权的主管行政机关或其他行政机关才可以行使关闭企业权力。 二是职权法定。主要是针对有权行政机关的管辖权而言。一般来说，主管行政机关有权关闭所属企业。其他行政机关行使关闭企业权力，由特别法专门授权。环境保护法第三十九条指出“……罚款由环境保护行政主管部门决定。责令停业、关闭，由作出限期治理决定的人民政府决定；责令国务院各部门直接管辖的企业事业单位停业、关闭，须报国务院批准。” 三是标准法定。就是关闭企业的条件要按照法律、法规规定执行。关闭企业涉及企业的重大财产权益，法律、法规应当规定明确的标准。从行政法上讲，关闭企业是羁束性行政行为，关闭标准是强行性的，执法行政机关几乎没有自由裁量权，应当严格按照法定的标准执行，不得违法操作。该关的不关，不该关的随意关都是违法行为。有关的审批机关要严格把关。 四是程序法定。也就是关闭企业的方式、步骤、方法要依照法律、法规的规定。如果是处罚性关闭，主要依照行政处罚法规定的程序。如果是撤回性关闭，主要由颁发许可证机关依照国家政策和法定程序办理，并应注意给予被关闭企业以适当的补偿。要充分考虑被关闭企业转产的可能性，及时给予政策性关闭企业以相应的行政补偿，以及提供相应的行政帮助或优惠，以帮助被关闭企业从事其他生产经营活动。对于无力转产的企业，要帮助解决好职工安置和其他生活问题。政府要积极探索经验，逐步完善关闭企业法律规定，不能搞没有善后的“关门大吉”，确保被关闭企业的合法权益依法得到保护。 从目前来看，关于关闭企业法律依据的层次和规定的标准、方式不尽一致。如：公司法第一百二十九条规定为“公司违反法律、行政法规被依法责令关闭”。国务院的外资企业法实施细则规定为“违反中国法律、法规、危害社会公共利益被依法撤销”。2000年北京市政府办公厅转发文化局《关于治理全市电子游戏经营场所行动的方案》规定：“对不合格的场所注销登记或吊销营业执照，对无照经营的坚决取缔。”2000年国务院总理朱ｒóｎｇ＠①基在九届人大三次会议上所作的《政府工作报告》，在谈到加大工业结构调整力度时指出：“进一步关闭技术落后、质量低劣、浪费资源、污染严重的小厂小矿；淘汰落后的设备、技术和工艺，压缩一些行业的过剩生产能力。”由此可见，关闭企业的依据既有法律、行政法规、地方性法规，也有部门规章、地方性规章，还有国家产业、环 保、资源保护政策。 应当指出，从全国人大及其常委会颁布的法律的指导思想来看，企业关闭的实质要件的依据只能是法律和行政法规（或国务院的政策），其形式要件（主要是程序要件）可以同时以地方性法规、规章为依据。 字库未存字注释： ＠①原字钅加容
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