内容摘要：起始于八十年代初期的农村改革，既使社会生产力得到了进一步解放。同时也使得农村出现了大量农村剩余劳动力并不断涌入城市，对城市社会秩序带来了严重的挑战，外来民工在城市的犯罪率急剧攀升，是这一挑战的现实表征。基于现代社会公众对社会秩序良化的天然要求，对城市外来民工犯罪的基本动因进行研究，寻求消解城市外来民工犯罪的法律途径，既是城市社会秩序管治的要求，也是城市社会经济进一步发展的基础。笔者希冀通过对城市外来民工这一特定社会群体在城市这一特定社会环境中的违法犯罪现象作深入分析的基础上，追寻其基本的行为动因，并提出相应的消解城市外来民工犯罪的基本对策。

关键词: 城市外来民工   社会秩序  犯罪  原因  管理  对策   

由于地区经济发展的不平衡，城乡二元结构模式的存在，大量的农村剩余劳动力源源不断地涌入城市。城市外来民工的大量涌入，给城市社会秩序带来了极大的挑战。

据资料统计，近年来我国城镇犯罪率又有新增。北京、广州等经济比较发达的城市表现尤为突出。据北京市公安部门统计，北京市从1995以来发生的刑事案件中，外来人口作案占50%左右，1998年查获的10519起刑事案件中，外来人员有11028名，占62%；据广东省公安部门统计，近年来广东公安机关抓获的犯罪嫌疑人中，流动人口占60%以上。1992年至2000年，全省各级公安机关共从暂住人口中破获刑事案件11万起，查处治安案件33万余起，这其中就有以扒窃为主的“新疆帮”，诈骗为主的“贵阳帮”、“安徽帮”，抢劫为主的“东北帮”，盗卖车船的“温州帮”以及盗窃为主的“苏北帮”等。民工犯罪的情形主要集中表现为暴力或带有暴力性的犯罪，诸如杀人、抢劫、抢夺、绑架、盗窃等。这些事实说明，外来民工犯罪现象在城市已绝非个别现象，而成为一个带有普遍性的城市社会问题和法律问题，有必要引起各界的重视。

一、城市外来民工对城市社会秩序的挑战

在城市，外来人口的管理已经从一般的社会问题演变为公共问题，引发了多方面的公众诉求，越来越成为城市政府公共政策议程的重要内容。外来人口引致的公共问题可以分为两种。

其一、城市环境和公共设施问题。外来民工的总量扩张增加了公用设施的承受压力，引起多方面的资源紧张。具体来看，主要的表现：

城市住房紧缺。进入城市打工的农民居住在城郊结合部，由于人口急剧增加，住房日益紧张。为了安置民工和增加自己的收入，城郊结合部的房东大量兴建临时的、简易的房屋，这样的住房非常简陋，卫生条件很差，建筑物杂乱无章。

教育设施缺乏。当大量劳动力转移到城市后，城市的基础教育设施滞后，政府通过户籍政策对民工子女的就学进行限制。城市的幼儿园、小学实行“就地上学”即在户口所在地上学，民工子女在城市上学必须交纳昂贵的借读费、赞助费等。因此，一些地下幼儿园、地下学校等非法教育机构应运而生，使他们无法享受到正规的义务教育。对他们造成了永恒的、深刻的伤害，也是社会财富的一大损失。

管理层面混乱。外来人口的大量聚集，形成了一个需求层次、消费能力与习惯都不同于本地居民的消费群体，并由此形成了一个新的廉价的商品供应和生活服务体系，如日用品供应、教育、医疗、公共电话、理发、浴池等，这些服务单位多数都属于无证或非法经营，使外来人口聚居区的社会管理呈现了一种混乱无序的面貌。

其二、城市社会治安形势的问题。城市外来民工的大量涌入，使得城市犯罪率逐年上升，给城市的社会治安带来了严重的挑衅。

大批农村剩余劳动力盲目地流向城市，由于自身承受着巨大的就业压力，造成了劳动力供大于求，使一部分人无工作、无收入、无固定居住地点，这群“民工”为了维持生计，只好铤而走险。

城市外来民工以青壮年占绝大多数，文化水平偏低，当他们到城市务工时发现，现实与他们的预期反差太大。一部分人为了达到致富目的，采取了暴力行为。

城市外来民工中青年和独身者居多，当地人对他们往往采取 一种不信任和歧视的态度，当地人对外地人的猜疑和排斥是城市外来民工不易立即融入当地社会的又一大阻力。

二、城市外来民工犯罪的特点

经济体制改革后，随着取消农民进城务工经商的限制和物价的全面市场化，农村剩余劳动力大规模地涌入城市,由于自身素质低下、保障机制缺失等一系列因素，使得城市外来民工的犯罪率呈逐年上升的趋势。

犯罪形态的团伙性。城市外来民工主要来自农村，乡土观念和血缘亲属关系等使其形成了诸多如盗窃团伙、抢劫团伙、制假贩假团伙等各种犯罪团伙，团伙成员互相鼓励和影响，并已有逐渐向黑社会性质团伙犯罪发展的趋势。有的地方外来民工结成帮伙后，沆瀣一气，妄图形成独霸一方的地方恶势力，与当地政府抗衡。这种黑社会性质的网络形成后，其后果不堪设想，发展壮大以后的黑社会团伙将更难以铲除，像西方有些国家那样，黑社会犯罪可能会成为影响将来社会的顽疾。

犯罪时间的季节性。在不同的季节里，外来民工显现出不同的犯罪特点，犯罪多发于春节前后，农闲季节，大中城市和沿海开放地区民工犯罪率高于内地和小城市，每年的12月、1月春节前返乡农民增多，这时的财产型犯罪也增多，这些涌入大城市的民工，本希望光宗耀祖，衣锦还乡，然而一年下来打工挣的钱并不多，这时就萌发了犯罪意图。

犯罪主体的低素质性。城市外来民工由于自身素质的低下，见识不广，在犯罪意图与行为方式上往往表现为思维方式简单、迟钝，思考问题判断事物单一，没钱就偷，不讲后果。突出表现在犯罪过程中，打工无着，生活遇到挫折或患红眼病，便不思考后果和危害，铤而走险，直到被捕入狱以后才知道闯下大祸。

犯罪类型的多元性。城市外来民工的犯罪类型，以侵犯财产性犯罪为主。据调查显示，城市外来民工犯罪，原先以盗窃为主，后逐渐发展到了几乎所有的犯罪领域，所以，如不及时治理，外来民工犯罪对居住的城市造成的危害将会越来越严重。

三、城市外来民工犯罪之原因

应该说绝大多数的民工到城里打工是期望通过劳动致富，而不是企图通过犯罪发财。那为什么会有那么多民工走上了犯罪道路呢？笔者通过调查，试从以下几个方面分析：

客观方面的因素主要是：

社会保障机制的缺损，容易铤而走险。现在的社会保障制度主要保障城市居民，对于外来民工基本上难以顾及。1994年《劳动法》的颁布有一定改观，没有城市户口的外来民工的工伤保险权利得到了劳动法及配套法律法规的明确肯定，在有的城市里，还开始为外来民工办理养老保险。但是，社会保障制度的关键内容——失业保险和失业救济却没有变，而且在一定的时间内也不可能变。失业保险和失业救济制度如何安排，对社会稳定和社会治安影响极大。外来民工实际上是城市中最不稳定最容易失业的劳动者，他们永远只能是临时工，签了合同也无济于事，政府出于特定目的，比如：解决下岗问题也时常成批成批地清退外来民工。这样，当难忍的饥饿来临之时，就没有什么道德规范和法律规范可以阻止他们去偷去抢了，从而引发了一系列的社会问题。

合法权益被侵犯时，救济途径阻却。城市外来民工由于各种因素的干扰和影响，如歧视、偏袒、无钱请律师、害怕报复、地方保护主义等，使得他们往往很难通过正常的或合法的渠道，来实现自身权利的维护。使得他们在遇到权利维护阻碍时，不想采用合法的方式来解决问题，而采取极端的私力解决方式，从而使简单事情复杂化，使个人和社会都付出了大量的不必要的成本。

人格歧视现象的存在。我国目前仍在实行的城乡分割的二元结构，造成了城乡居民身份不平等和社会经济地位不平等。在现有的户籍制度下，仍严格划分农业户口与非农业户口。户口不仅是一种身份的体现，而且是对资源、利益享有权的确认，承载了就业、教育、经济、医疗等许多公民权益事务。现行户籍制度作为计划经济时代的产物，形成并确保了公民身份的不平等，人为地把社会一分为二，将农民降为二等公民，造成城乡之间巨大的差异。不可否认，城里人对外来民工有排斥心里，民工们干的是城里甚至近郊农民都不愿干的粗、重、赃、累活，但在同等情况下工资和福利比城里人低得多，同工却不同酬，有时还要受到用工单位的克扣。民工的劳动力价值已低到不能再低的地步，加班加点更是司空见惯。工头老板又经常无故克扣民工的工资，甚至随意打骂民工。民工被视为社会底层的人，人格、尊严被贱踏得体无完肤。据报道，2002年“两会”期间，青岛有人公开提议设立“公交车民工区域”，其理由是“民工素质低，不讲卫生，满身油污”，所以要把乘坐公交车的民工隔离起来，以“减少市民的厌恶感”。如此公然的歧视归因于对民工平等权利保障的软弱无力。

管理方式、手段的任意与专横。民工的合法权益在城市里受到侵害的情况层出不穷，各类新闻媒体所披露的实际上只是冰山一角。比较多见的受侵害情况发生在受雇过程中，如：用人单位及其老板收取或变相收取押金，扣押身份证或暂住证，拒绝签订劳动合同，超负荷加班加点不按法定标准支付加班费，无故或借故拖欠和克扣工资，缺少必要的劳动保护设施与用品，工作和居住条件恶劣不安全，随意斥骂、侮辱或殴打职工，拒绝给工伤职工支付医疗费，不提供伤残补偿金并且随意解雇因工伤残的职工等等。尽管绝大多数民工在绝大部分情况下均选择忍气吞声的方式委曲求全，但少数民工可能会依法抗争或求助于合适的法律救济手段，一般都不会直接导致严重的社会后果，但总有极少数忍耐力不强又对法律渠道毫不知晓的民工在遇到权益被严重侵害时可能铤而走险，以犯罪的手段来“维护自己的权益”即自我救济。

从上文而言，城市外来民工作为城市中的一个特殊人群，在一定程度上也是社会的受害者，那么，为什么他们又会从受害者变为侵害人的呢？这就与民工主观因素密不可分。

低劣的文化素养。犯罪民工的文化教育程度普遍较低，其中，文盲、半文盲占有相当的比例。据统计，犯罪民工中小学以下(包括文盲、半文盲及小学)文化程度的占67.5%，初中为22.5%，高中为9.9%，与《2000年第五次人口普查主要数据报告》中的小学以下文化程度的公民占51.3%，初中文化程度为33.9%，高中文化程度为14.7%相比，民工犯罪的文化程度水平低于国家的平均水平①。文化程度偏低导致了他们的整体生产技能低下，是非辨别能力比较差，容易受到不良因素的影响而产生犯罪意识。城市外来民工由于自身文化素质的低劣，进入城市后，他们在文化习俗和价值观念上不能完全地城市化，处于强烈的文化冲突之中，从而处于矛盾和困惑状态；由于自身思维的单纯，使得他们容易受到城市不良文化，如黄色文化、流氓文化等的影响和不良行为人的诱导，久而久之，不知不觉地实施越轨行为直至犯罪行为。

脆弱的心理承受能力。由于地区经济发展的不平衡，社会成员间的贫富差距拉大，农民在经济上仍处于社会的较低阶层。当他们从相对落后的农村进入城市后，极易产生心里的失衡，但由于城市外来民工多数是从农村剩余劳动力，他们文化水平低，专业技能较差，很难揽到相对稳定收入较好的职业。工业化社会的城市环境使民工看到自己的生活水平低于城市居民，而城市向他的居民展示不断增长的物质财富，使他们的金钱欲大大增加，“贫困不会产生犯罪，但是对贫困的不满却会，而且奇怪地足以产生犯罪”②。因此，社会日益城市化的不幸后果之一就财产犯罪的增加，因为外来民工“企图用非法手段使他们感受的剥夺得到赔偿”③，自身的不良景况与相对被剥夺感的心理因素相结合，会促使某些外来民工走上犯罪的道路。

错误的价值取向。对经济利益的追求是城市外来民工形成和数量不断扩大的首要原因，也是民工犯罪的主要原因。由于农村劳动力过剩和城乡生活水平的明显差距，使得千万计的农村剩余人口怀着对美好生活的愿望而流入城市，挣钱成了涌入城市的外来民工中的最直接的目的和最迫切的需要。由于城市的外部原因和外来民工自身的原因，外来民工在城市里一般只能从事城市职工不愿从事的脏、累、重的活，这些工作劳动条件差，收入也低，但是仍然有相当一部分外来民工找不到稳定的工作，经常处于失业或半失业状态，有的甚至不能满足基本的生活需求，严峻的就业竞争形势，就业希望的落空，以及繁华的都市生活，特别是耳闻目睹了城市中高消费与自身打工谋生的艰辛及发财求宝的欲望相矛盾。就业竞争的加剧，追求金钱的欲望破灭，而导致犯罪。

薄弱的法制观念。由于自身法制观念的薄弱，外来民工在权利受损时，他们往往排斥通过正常的或合法的渠道，来实现自身权利的维护。而是采用私力解决的方式，从而使简单事情复杂化，使个人和社会都付出了大量的不必要的成本。

三、消解城市外来民工犯罪的基本对策

法律的普遍性维护着法律最起码的公平和正义。自近代以来，法之为法的合法性就在于确认人人平等的前提，正所谓“从身份到契约”的运动，所谓法律、权力的“非人格化”。但社会上的强势群体和“弱势群体”都会向法律的普遍性提出挑战，要求法律的例外对待，强势群体希望以更多的法外特权保证自己的强势地位；而“弱势群体”则要求法律的格外照顾以打破自己永远的弱势。因此，法律如何在普遍性与例外对待之间寻求平衡是一个法学的永恒问题。而权利义务对等原则是法律基本原则之一，正是基于这一原则要求，法律必须对由于制度性原因形成的民工犯罪问题实行特殊的对策。笔者认为消解城市外来民工的基本对策，可以从管理和制度两大层面入手。

（一）、管理层面的基本对策

对城市外来民工的管理应纳入到外来人口管理的机制之中，应该实行综合治理。

制定全国性的外来民工管理法规。国务院虽颁发了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》、《流动人口计划生育管理办法》等单行法规，以及《劳动法》、《治安管理处罚条例》等涉及外来民工管理的法规，但其内容分散，规定较少。而各地多以政府发布的规章、制度、办法来进行政策性调整，且令出多门，规定与规定之间不一致，管理的力度还是非常薄弱，从总体上看，外来民工的管理仍缺乏系统配套的法律依据，应由国务院牵头制定出包括暂住人口、劳动就业、出租房屋、计划生育等为一体的综合性外来民工管理法规，各地方政府可根据统一法规，制定出实施细则，使对外来民工的管理有法可依、有章可循。

在外来民工聚居地应加强管理。对外来民工的管理，应综合运用法律、经济、行政等手段，防止形成滋生犯罪地段，这是防止外来民工团伙犯罪的根本手段。结合居民自治组织，杜绝对外来民工的管理失控的现象。同时，应明确外来民工管理的机构，设立专门性的有同管理职能的常设机构，专人管理、专司其职、专负其责，改变过去那种“谁都在管，谁也管不了”、“谁都管，谁也不负责”的局面，使外来民工的管理工作形成至上而下、齐抓共管，落实到实处的管理模式。

建立暂住人口和信息化网络系统。传统的书面登记或记录信息在加工、处理和传递上成本很高，效率很低，而且相关部门不能有效沟通，不能信息共享。因此，对于现阶段暂住人口的管理，需要借助现代化计算机网络技术，构建暂住人口信息化管理的基本网络，登记上网，申办相应的证明文件，便于各地管理部门掌握真实的情况，进行网上核查， 借助网上工业还可以发布相应的用工、劳务信息，调整人员流动的方向。计算机网络技术的运用，必将对外来民工的管理工作产生巨大的促进作用，导致外来民工管理工作有新的突破。利用强大的电子信息技术便于理顺部门关系，加强部门的沟通与协作，堵塞管理漏洞，使外来民工的管理工作走上系统化、科学化、规范化的道路。

做好对暂住人口的服务工作。在对外来民工的管理中，应做好对外来民工的管理工作，把管理寓于服务之中，以服务来促进管理，积极为外来民工创造一个良好的生活和工作环境是必要的。管理部门的工作应变消极限制为积极引导，化消极因素为积极因素，培养外来民工对居住城市的威情，培养他们主人翁的责任感，使他们把自己与暂住的城市紧密地联系在一起。管理部门应解决外来民工中实际存在的问题，关心外来民工的疾苦，对外来民工进行好子女上学，合法权益维护等全方位的服务，使外来民工欢心而来，安心工作，高兴而去，促进社会秩序的健康发展。

加强教育，提高外来民工的素质。外来民工有人称其为“盲流”，其原因是盲目无序流动，往往是带着发财致富的梦想流入他乡却难以找到工作，加上外来民工大都文化基础差，法制观念淡薄，遇事不知该如何处理，这些总将成为犯罪的隐患。如能建立专为外来民工喜爱的电台，宣传法制，宣传各地政策和法规，宣传外来民工中奉公守法，发财致富的典型，或者传播科技知识和职业技能，使他们在法制、道德、城市生活知识等方面都受到教育。让民工学有所成，学 有所用。同时让外来民工文化融入城市文化，预防外来民工犯罪亚文化的滋生与蔓延。文化风俗的转变很难在短时间内，文化迁移是一个长久的过程。其中关键是教育，最先引导文化意识的转变。因此，进入城市的外来民工应对他们进行一定的法律意识，城市习惯的教育。及时整顿治理流动人员聚居地，防止犯罪行为的方式，在流动人员内部的恶性传染。

（二）、制度层面的基本对策

加强劳动保护立法，确保民工合法权益。在立法上应该加重对侵害劳动者合法权益的用人单位和直接责任人员制裁处罚的力度。如：用人单位收取押金、扣押职工身份证暂住证、不近情理的罚款与克扣工资、辱骂、搜身、体罚、殴打职工等等的行为，加以严厉的制裁和处罚。如：吊销营业执照、剥夺经营资格、行政拘留等形式，并由工商行政管理机关、公安机关等执行。所有侵害劳动者合法权益的行为都规定相应的制裁、处罚措施，不留立法空白；明确规定对各种侵害行为适用的处罚标准，减少执法人员的自由裁量权；建立惩罚性赔偿金制度，对无故拖欠工资、拒付工伤医疗费的用人单位设定支付双倍或数倍与拒付额的赔偿金义务，并明确规定受害人享有要求获得惩罚性赔偿金的权利与诉权；加重对漠视劳动者生命健康的恶劣行为的制裁处罚力度，对一再发生工伤事故的单位应予吊销营业执照，对拒送工伤职工上医院治疗或拒付医疗费的有关负责人员应予拘留，对由此而造成工伤职工死亡或残疾的直接责任人员应规定适用刑事制裁措施。同时，还应加强劳动执法，完善劳动监察体制，解决劳动监察执法人员数量不足，监察工作开展不够普及等当前的突出问题。确实保障民工的合法权益，减少犯罪率。

大力创造就业机会，保障民工的劳 动权。我国宪法第42条规定：中华人民共和国公民享有劳动的权利和义务。劳动权指有劳动能力的人获得劳动的机会和适当的劳动条件的权利。劳动权的行使是人们赖以生存的基础，同时也是行使其他权利的物质前提。公民享有劳动权意味着国家必须积极地提供和保障劳动的机会和条件。我国宪法第42条第2款规定：国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。这一条款从纲领上规定了劳动权保障的主要内容。因此，政府应该大力创造就业机会，使那些有劳动能力得失业民工尽快获得劳动机会，保证稳定的经济收入，从而保护个人的尊严与价值的物质基础，减少犯罪率。

贯彻落实法律援助制度，保障民工获得法律救济的权利。法律救济是权利保护的最后手段，是对受到侵害的权利的补救与恢复，对损害或侵害行为予以纠正和惩罚，没有权利的救济，基本人权的保障往往会落空。目前，城市外来民工因为经济困难，“请不起律师，打不起官司”，无力维护自己的合法权益。为了保障民工不受经济困难所制约，享有与普通公民同等的法律救济权，保障司法公正，实现“法律面前人人平等”，的宪法原则。人民法院要努力做到“让那些合法权益受到侵害，但经济确有困难交不起诉讼费的群众打得起官司”，“让那些确有冤情，但正义难以伸张的群众打得赢官司”。实践中，应当制定配套的办法，如对司法救助案件实行立案优先、审理优先、执行优先，帮助城市外来民工及时实现利益，减少犯罪率。

四、结论

总之，城市外来民工犯罪是由多方面因素综合作用的结果，对城市外来民工的关注，并积极采取措施矫正权利失衡，是通往社会正义、建立社会长久和谐的必经程序，也是国家走向法治，实现依法治国不可逾越的一步。同时，对城市外来民工犯罪的治理是一项涉及各方面的系统工程，也是我国现代化，城市文化过程中需要长期关注的社会问题。

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