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我国实施产业调整援助的原因及政策建议
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 一、我国实施产业调整援助的原因 产业调整援助政策是产业政策的重要内容，是指政府对一些因结构转换而处于困境中的产业采取的一系列援助性的结构调整政策。某些产业部门经济地位的衰退是与经济发展相伴随的必然现象。经济的发展往往伴随着消费结构、生产结构和生产方式、产业区位、要素相对价格的变化和对外开放度的扩大，这些因素往往都会导致一些行业陷入困境。收入的增长和由此带来的消费结构的变化使劣质物品（需求收入弹性小于零的物品）的行业因需求减少而陷入困境；技术进步、新的替代资源的发现和运用会使被替代产业受到严重冲击，如石油、天然气对煤炭的替代；劳动力成本的增加会对劳动密集型产业的竞争力产生消极影响；对外开放度的增加则无疑会加速一部分不具备国际竞争力的行业的衰退。总之，经济发展及与之伴随的产业结构的转换内在地决定了产业具有生命周期，在时间序列上表现为在特定时期某些产业必然会处于衰退、困境之中。这已被世界各国经济发展的实践所证实。我国是一个体制转轨国家，同时又是一个经济增长较快的发展中国家，相应地由发展而引致的产业结构变迁和衰退产业的援助调整也就成为必然和必要。 资产专用性的存在会阻碍衰退产业的顺利退出。许多企业之所以不能从衰退产业中退出，往往是“非不为也，乃不能也”。也就是说，退出壁垒的存在阻碍了企业的资源再配置。这主要是由于资产专用性导致的沉淀成本（sunk cost）引起的。所谓沉淀成本，是指企业进入一定的产业和市场所投入、积累而退出该市场时不能回收的那部分投资，如专用机器和厂房、具有特定技术的劳动力、已经形成的销售渠道和营销网络等往往都会因企业转产而不能完全回收当初的投资。这部分差额就形成了沉淀成本。比如纺机、织机的专用性很强，只能生产纱、布，一旦转产，这些机器设备很难另作它用。沉淀成本的存在加大了企业退出衰退行业的机会成本，再加上进入其他行业和市场需要的必要资本金、绝对规模等进入壁垒的存在，在没有政府援助的情况下，衰退行业中的企业往往只能长期低效率地运营，市场机制并不能保证企业在各产业间进退自由。（这也说明，由鲍莫尔等人提出的“完全可竞争市场”，仅仅是一种理想化的模型。） 除了上述共性原因以外，我国转轨期间的经济体制和历史原因也使得实行产业援助调整政策成为必要。长期以来，我国片面追求提高生产资料公有化的程度和实施重工业优先发展战略，造成国有企业战线过长，大量存在于一般竞争性行业中。而且相当一部分国有企业是在五、六十年代建成的，其产品结构、区域位置和职工收入呈现出较强的刚性。随着市场机制作用的增强，这些企业（如老工业基地的国有纺织企业等）的产品结构、区域位置已不具有竞争力。与此同时，这些企业又大都背着较沉重的历史包袱，包括企业办社会、高比例的退休人员等。国有经济面临产业结构、区域结构、企业组织的多重调整，若政府不实施产业援助调整政策，很难想象这些企业能够靠“自组织力”短时期内顺利转产。 经济快速发展带来的国民经济结构剧烈变化和全球经济一体化使得我国实行产业援助调整政策变得更为紧迫。我国在过去的20多年中，由于改革开放对生产力的解放以及“后发优势”的作用，国民经济一直保持着快速发展的势头。与此相关，产业结构的剧烈变化是必然的。目前，技术进步导致的产业融合、产业分离、产业淘汰呈加速趋势，于此同时，我国结构性经济过剩问题也相应地越来越凸显出来。在内贸局统计的650种产品中，4/5处于过剩，而且60％主要产品的产品生产能力利用率仅为55％左右。银行系统存在着的，且呈不断加大趋势的存贷差和宏观经济的通货紧缩已进入第五年。这在我国人均GNP只有900多美元的情况下，主要是由于结构性供给不合理造成的（这一点已成为人们的共识）。也就是说，大量企业生产着市场并不需要的产品，这中间存在着相当一部分需要国家援助的从原有产业中退出的企业，如纺织、煤炭、一般机械等。如果不及时对这些衰退产业进行调整援助，必将对我国经济快速、健康发展产生负面影响。同时，我国业已加入世贸组织，国内市场将进一步开放，国际跨国公司的直接投资及大量进口商品的涌入，必然会对国内相当一部分产业形成强大冲击。因此，产业调整援助政策应当成为我国今后产业政策的主要内容之一。 二、实施产业调整援助政策的原则 谨慎性原则 以上所述的推行产业调整援助政策的原因，实质上说明当生产要素的自由流动存在明显障碍时，单靠市场机制本身并不一定保证资源的有效配置，况且我国目前市场发育的水平，尤其是要素市场的发育水平还很低。在这种情况下，就需要政府对这些企业的退出行为制定援助政策，以降低退出壁垒，促进产业结 构的合理调整。但是，产业政策毕竟是一种“区别对待”的政策，其本质是与公平竞争这个市场经济的基本准则相背离的。运用产业政策来调整产业结构，就是给予不同产业、不同企业以不同的政策。把社会资源投向低效率产业的退出，也就减少了对高效率产业和公用事业的投入，因而市场机制的自发调节作用被减弱。所以说对产业援助调整政策要慎重运用，只有当涉及面较广、市场机制进行调整确实存在显著失效时，采用结构调整援助政策才有充足的理由。也就是说，进行产业调整援助需要把握谨慎性原则。谨慎性原则还意味着大力培育市场体系，尤其是生产要素市场是极具意义的。这会有利于使市场机制产生作用以使衰退产业和企业自主退出。 效率优先原则 政府的产业调整援助政策还应着眼于国民经济的整体效率，运用效率优先原则，而不仅仅是为了国有企业脱困。国有企业在国民经济中的作用有其内在的规定性，不应大量存在于一般竞争性行业中，这一点已成为人们的共识。因而对于大量已经存在于竞争性行业中的国有企业，结构调整主要表现为退出。这一点对于我国当前结构调整的方向是极其重要的，尽管由于历史、国有企业制度等原因，使得产业调整援助政策要更多顾及到国有企业（如国有企业在传统产业中的比重大、区域分布不合理、历史包袱重等），但并不意味着应对国有企业实行倾斜政策。这和以往的做法应有本质区别。 区别对待原则 除了谨慎性和效率优先原则之外，区别对待原则也是应该在实行产业调整援助政策过程中得到贯彻的。需要进行产业调整援助的产业存在两种情况。一是劳动密集型的制成品产业，如棉纺业等轻工业。这些产业产品的生产实际使用和需要的先进技术较少，资产专用性高，劳动力成本比重大，这部分产业的援助以劳动力的转岗、再就业为主。相应的，开办技术培训中心、职业教育中心、人才市场等成为产业调整援助的主要手段。另一种是资金和技术密集型的制成品产业，如一部分机械、冶金行业等，它们具有较高的技术要求，产业的调整援助政策可以着力于产品结构的调整。企业的生命周期由其产品生命周期的外包络线形成，因而产业的衰退并不必然意味着企业的衰退，对那些具有一定技术实力、处于衰退产业中的企业（如当前的一些VCD生产厂家），对其可实施促进技术升级、要素获取等方面的倾斜政策，促使其二次创业。 三、我国实施产业调整援助的政策建议 深化企业制度改革、大力培育市场体系以形成衰退产业中企业的自主退出机制，这应该成为我国进行产业调整援助的基本途径。我国衰退产业的退出壁垒，最关键的还是制度性退出壁垒。企业缺乏自组织力，而且由于国有企业“条块分割”的管理体制和发育极不完善的市场体系，也不具备退出的外部条件，再加上由于长期形成的观念和政府的利益所在，造成了国有企业“好死不如赖活着”。而尚未完成改制的乡镇集体企业大部分仍由社区政府控制，这既不利于要素的流入，也阻碍了要素流出。集体企业这种社区封闭性使得企业不仅无法在内部进行要素优化配置，也无法吸收新的要素所有者加入联合，从而在宏观层面上不利于衰退产业的退出和产业结构高度化。所以说，深化企业制度改革，培育市场体系，形成产业结构自主调整的行为主体和环境，是进行产业调整援助的关键。 可对一些衰退企业中的技术相对密集的部门进行分立、股份制、技术入股的改革。并非衰退产业、衰退企业中的每一个部门都“衰退”，都应退出。比如，对服装生产企业的设计车间、机床厂的数控机床车间进行剥离，由原厂方与车间职工共同组建为独立的股份制企业，职工以资金入股，技术人员还可以以技术入股。这样做的好处一是技术密集的核心部门不再仅仅面对原企业的生产配套需求或生产计划，而是面对更广阔的市场需求和更大的发展空间；二是从质和量上提升了本部门及下游产业产品的技术含量；三是职工入股、技术入股壮大了改制部门的资金实力，提高了职工，尤其是技术人员的积极性，有利于改制部门的发展；四是可以成为国有企业改革、解困的一条途径。衰退产业中国有企业改革的难度比较突出，这种部门分立式改革可在整体一揽子改革难以到位的情况下逐步推进。2001年初，中国社会科学院经济所对一些国有企业改制的情况做了调研，发现分立式改革大多取得了很好的效果。 应该把衰退产业的退出和新兴产业的发展有机结合起来，实现在发展中调整。从我国衰退行业、衰退企业的产业布局来看，相当一部分位于大中城市的中心城区，且其厂房结构良好，配套设施齐全。对这些企业可以转换角色，进行“转型”调整：一是从自己办企业转变到当“房东”，吸引新的各种城市型工业企业进来；二是从自我封闭的工厂化管理转变到工业园区化物业管理；三是从一家企业到多家企业；四是从单一的国有经济转变为多种所有制形式共同发展。通过这种转型，配以政 府的税收优惠政策，可以提高原企业存量资产的利用率，拓展和增加就业岗位，使老企业走上新的发展道路。以上海为例，自1999年以来，通过市、区两级政府协调，把衰退企业的工业用地和厂房改建成城市型工业园区或楼宇，新入驻的企业注册在所在区，大大促进了衰退行业和企业存量资产的利用。目前，全市9个中心区已完成改建、新建城市型工业园区（楼宇）150多万平方米，引进电子产品加工、软件开发、广告印刷、服装服饰、食品加工、钻石工艺品等企业450多家，增加就业岗位1.2万个。至2001年7月底，全市都市型工业企业已达6000多家，年产值100多亿元，成为上海经济新的增长点。 在实行产业调整援助时，我们认为还可以设立两种类型的产业调整援助基金。一种是由政府参股，民间资金为主的专门从事产业调整援助的机构，可通过发行债券来筹集资金，政府出面提供担保。等运作成熟以后，可撤消政府担保，依靠其信用等级筹集资金或推荐部分业绩好的基金上市。另一种以财政拨款为主，由政府对企业的自主调整行为做出“奖励”，以降低其调整的机会成本。如对从衰退行业中的退出、转产的企业给予优先或优惠贷款，采用特别折旧率，也可以向企业购买旧设备，并对其购买技术专利给予一定比例的补贴，对高技术产业对传统衰退产业中企业的收购、兼并和技术改造给予类似支持等。 实行一定程度的行业间补偿。随着我国加入世贸组织，一些行业因竞争的加剧会在一定时期内陷入困境，但这类行业存在一段时间之后具备一定竞争力和生存空间的可能性，如仪表仪电等行业，因而对这类行业有必要实行一段时期的产业调整援助。另外，加入世贸组织则使我国某些行业会因比较优势更为充分的利用获得很好的发展机会，如服装、家电等。因此，一个进行产业调整援助可行的办法是让受益行业分出一部分收益用于补贴受损行业。比如，优势行业出口关税由30％降至10％，则可将少付的20％中拿出一块交给有关政府部门或金融机构，再由政府无息或低息贷给产业调整援助基金，支持受损行业的设备更新和转产。
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