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改进国有资产管理方式 为大企业“走出去”创造条件
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 竞争性行业的大企业是“走出去”的主体，这些大企业的所有制形式是多种多样的，包括国有独资公司、国有控股股份有限公司、集体企业和民营企业等，其中竞争实力最强的主要是国有企业。因此，企业“走出去”整体战略的实施，不可避免地涉及境外投资中国有资产管理的问题，即使对于非国有企业，境外资产管理也是其海外发展的核心问题之一。 一、境外投资中，国有资产管理的现行体制及其效果 (一)主要管理内容和涉及国有资产管理的有关规定 政府对境外国有资产管理所遵循的原则是：国家统一所有、政府分级监管。目前，这一原则在对外经贸相关法律法规中主要体现在：一是对国有企业境外投资的严格审批。政府部门审查包括项目可行性报告、外汇风险、项目合同等内容，实际上涉及投资风险，其目的是希望通过各个层次、各个环节的严格审批，把投资的事前风险降到最低限度。二是对国有资产投资形成的海外资产实行事后监管。1999年9月由财政部、外交部、国家外汇管理局、海关总署联合发布了具有指导性的《关于“境外国有资产管理暂行办法”的通知》，就境外国有资产管理的主体及其职责、境外国有资产的经营和监管、基础管理的内容、国有资产海外投资的绩效评价、以及如何追究境内投资者和境外机构中方负责人的法律责任(境内投资者对所属境外机构行使出资者职能；境外机构的中方负责人是国有资产经营责任人，对境外机构占用的国有资产负有安全有效使用和保值增值的责任)。等问题做出了明确的规定。国家对境外国有资产的管理职责由财政部等国有资产管理部门承担，主要包括：制定相关规章制度并对管理失职的责任人给予相应的经济和行政处罚、建立境外国有资产经营责任制，组织实施境外企业国有资本金的绩效评价；审核境外企业重大国有资本运营决策；组织境外机构的国有资产产权界定、产权登记、资产评估等各项基础管理工作；从总体上掌握境外国有资产的总量、分布和构成；检查监督境外国有资产的运营状况；政府授权管理的其它事项。 有关境外国有资产经营，实行政企职责分开、出资者所有权与企业法人财产权分离、政府分级监管、企业自主经营的原则。有关人事管理、日常经营和财务管理等，除遵守与其它企业相同的境外投资相关法律法规外，仍依照国有企业的相关管理办法。 (二)对海外国有资产经营状况的分析 根据外经贸部业务统计，截止2001年底，我国累计批准境外投资企业共6610家，中方协议投资总额83.6亿美元。如果加上未在外经贸部备案以及未经政府批准的投资，我国在海外投资总规模要比这一数字大得多。至于在海外形成的资产规模，至今尚未看到完整的统计。据有关部门的调查分析，境外投资项目盈利、持平和亏损各占1/3。一部分基本持平或亏损的企业实际上处于“休眠”状态，即没有多少经营活动，其尚未撤资、注销的原因是项目报批成本很高，投资者宁可勉强维持，也不愿轻易放弃海外的“窗口”和据点。经过批准的境外投资企业大多为国有企业，总体上看，境外投资和国内投资的效果大致相同。 总结一些国有企业境外投资失败的教训，源自企业自身的问题大致可分为两类：一是投资决策失误，导致项目亏损。例如，有的企业自身实力不强、国际化经营能力与经验不足，也不具备所有权优势，加上对海外市场缺乏深入了解，盲目投资造成国有资产流失。在竞争性行业中，企业投资决策失误在所难免，但国有企业是在财政和银行软约束条件下成长起来的，一些经营者或主管领导“情况不明决心大”，为“营造自己的王国”，或为创造“政绩”，不惜用纳税人或债权人的资金去从事高风险投资。这种由于扭曲的企业行为造成国有资产流失的情况曾经十分突出。二是投资主体治理结构不健全造成的海外资产流失。一些海外公司机构设置不规范、管理不完善，给内部人控制、违规操作和化公为私以可乘之机。问题出在海外公司，其根源却在投资主体的内部管理机制。例如，有的企业投资兴办的夫妻店式的贸易公司或“窗口公司”，往往兼有企业海外招待所和小金库的“功能”，有的投资主体允许海外机构以避税为名搞两本帐，以谋取小团体的利益。这类企业出了问题母公司也不敢或无法利用法律手段维护自己的利益。虽然此类企业一般规模较小，但任其发展，亦会形成国有资产流失的黑洞。 近年来，我国境外投资也出现了许多成功的典型，其中既有国有企业，也有民营企业；既有多年从事国际经营的企业，也有新进入海外投资领域的企业。从资产管理的角度分析，这些企业的成功经验有以下几点：第一，从事境外投资的主体本身在国内就是具有竞争优势和治理结构比较健全的企业；第二，企业境 外投资活动与核心业务有直接或紧密的关系；第三，企业建立了比较严格的投资决策规范与程序，对海外投资项目的前期调查论证比较充分；第四，对海外分支机构有比较完整的管理制度，对其经营者有行之有效的约束和激励措施。 境外投资决策和海外资产的经营管理原本是企业行为，是投资主体需要关注的问题。目前，在我国有从事境外投资实力和动机的企业中，国有企业占较大比重，政府作为出资人的代表，不能放弃对国有资产的管理。然而，无论是境外投资的总体效果，还是企业的经验教训，都表明现行的审批制度和境外资产管理制度在国有资产保值增值方面的作用并不明显。相反，政府各部门对企业微观活动干预过多，又不承担相关责任，已经造成职能错位。 二、对现行境外投资管理体制弊端的分析 政府具有宏观行政管理和国有资产出资人的双重职能，在实际运行中，没有很好地将两者加以区分和有效行使，是造成实际管理成本高、境外国有资产管理低效的主要原因。 (一)综合部门行使所有者部分职能，无益于解决“所有者缺位问题” 在国有企业改革实行“政企分开”后，“国务院代表国家行使财产所有权”，但并没有指定一个机构或部门来具体行使所有者对企业重大事项的决策权。目前，为解决“所有者缺位”所引起的内部人控制等问题，党和政府采取了成立企业工委、向大型企业派外部监事、指派或要求企业聘请外部董事、对具备条件的企业集团实行国有资产授权经营等诸多措施。为真正实现“产权明晰”目标的改革正在深化。 按照现行境外投资审批制度，几个综合部门审批的内容大致相同，且大多是企业决策机构应该关注的问题。在审批过程中，存在着管理部门层次多、程序复杂、内容交叉重叠等问题。最为突出的问题是，各部门只行使所有者的投资决策职能，对投资效果却不承担责任。这种所有者职能分割的管理体制，不仅无法解决“所有者缺位”，反而导致政府部门多头干预企业决策的“职能越位”。尤其在一些大型企业的内外部监管机制已初步建立的情况下，境外投资领域中继续由各个综合部门行使所有者职能，越来越多地受到企业的质疑。 (二)政府通过宏观政策指导降低企业投资风险的职能，没有得到充分体现 对于企业来说，境外投资比国内投资的风险更大，更需要得到政府的支持，尤其是政策上的指导和信息方面的服务。综合部门的审批应该发挥这方面的作用，但由于各部门同时扮演宏观管理和出资人的双重角色，大量的时间和精力被消耗在了具体项目的风险审查、公文在部门内和部门间的旅行、以及因职责不清造成的部门间相互掣肘上，使得滞后于形势发展的指导政策和法规没有得到及时修订，本应由政府提供的信息反而要企业收集，影响了境外投资的总体效益。例如，我国企业在某些国家某些行业的盲目重复投资造成的恶性竞争和市场风险，通过政府协调指导是可以避免的，而实际情况往往是直到造成损失，才采取紧急刹车的办法，但损失已无可挽回。 (三)政府过多干预造成投资主体责权不明、企业行为扭曲 由于政府部门审批内容多、时间长、效率低，无形中增加了企业境外投资的成本、大大降低了 决策效率，对于那些需要采取并购和投标等方式的境外投资项目来说，甚至会因此坐失商机。同时，在这种审批制度下，企业的投资经营行为也会发生扭曲。一些企业（包括国有企业）采取了多种方式和手段绕过审批，各种违规和寻租行为也时有发生；有的企业上报的项目得到批准后，市场情况发生变化，但仅考虑企业报批成本，加上有政府批文承担责任，往往不顾风险继续执行原定项目；为了顺利通过审批，有的项目可行性研究报告变成了可批性报告。 我国在境外的投资项目有成功的，也有失败的，政府部门往往将成功的项目视为自己的政绩，但很少有部门为失败的项目承担责任。这很容易造成一种错觉，似乎经过政府审批的项目都是成功的。实际上，政府审批无法替代企业的自主决策，也不承担企业的投资经营风险，更无法提高企业海外经营的风险意识和责任意识。 (四)监管职能分割的跨境监管成本高、效率低 目前，国有资产所有者对境外资产的管理和监督职能被分割在不同的综合部门：财政部负责资产基础管理和税收；计委、经贸委、外经贸部负责投资审批；人事部、企业工委和金融工委负责人事任命、审计；人行、外管局、证监会和保监会等负责金融监管。出资人控制权(所有者对企 业的控制权，包括高层人士任免、重大投资决策、收益分配以及财务稽核和调查等重大事项决策权。)的不同职能被分割，加上政府部门之间和与企业之间存在的信息不对称，直接监管境外企业并不能有效防止因企业内部人控制产生的道德风险。此外，各部门直接对境外企业实施跨境监管的成本高、效率低，很难收到预期的效果。在投资主体内部管理制度不规范、不严格的情况下，境外企业往往能够轻而易举地通过两本帐等方式逃避母公司和当地法律的监督，获取小集团的私利，从而造成管理失控、国有资产流失。 三、改进境外投资中国有资产的管理方式 世界各国尤其是发展中国家实施境外投资战略，在管理体制上都经历过一个从严到宽的渐进过程。我国现行的境外投资管理办法大部分是在90年代初期或更早以前制定的，在当时的历史条件下，许多内容体现了政府部门管理国有资产的职能，与国内投融资管理总体思路一脉相承。在新的形势下改革境外投资管理体制，重点要分析哪些政府部门、在境外投资管理中的哪些环节、以及如何充当国有资产出资人角色的问题。 (一)改革的近期目标是为大型企业跨国经营创造条件 改变国有资产管理体制的分散状况，对国有独资、控股企业有效行使国有资产出资人权利，从长远看，应确立一个全国性的国有资产所有者代表机构，通过直接管理或派出国有股东代表的方式，行使出资人的职能，防范内部人控制，实现所有者职责和控制权的统一。但由于目前国有企业数量大，在竞争性行业中仍占主导地位，理想的国有资产管理模式在短期内难以一步到位。在我国加入WTO之后，为了使“引进来”和“走出去”这两个轮子同时转动起来，需要在放宽境外投资限制方面找一个突破口。 近年来，国家向大型国有企业派出了外部监事，在一定程度上改进了代理人制度。一些大型企业（包括民营企业）实行了现代企业制度改革，有些已经完成股份制改造，实现了股权多元化，建立了比较完善的公司治理结构。在调查中，我们了解到，许多大型企业内部已经建立起一套比较严格、审慎的投资决策制度，包括具体的规章和评审程序。另外，一些竞争性行业中的大型企业资产质量较好，信用等级较高，在某些方面已经具备了从事境外投资、跨国经营的所有权优势。从谋求自身发展的需要出发，一些大型企业也已产生了“走出去”的动机，如扩大海外市场、利用海外资源、开发新产品和新技术等，部分企业跨国投资经营已经取得成效，积累了经验，培养了一批了解国际经营、拥有实践经验的人才。 从我国的现实情况出发，国有资产管理体制改革、投融资体制改革和“走出去”战略的实施应相互促进。三者互相促进的结合点可能就体现在对大型企业的政策上。因为大型企业是国有资产管理的重点，也是改革的重点，其成败具有明显的示范效应。无论是管理还是改革，最终目的是提高企业竞争力。我国实施“走出去”战略的目标之一是形成一批大型跨国公司，而目前最有条件成为第一批大型跨国公司的就是竞争性行业中的大型企业。改革职能分割的国有资产管理体制，减少政府部门对企业投融资决策的直接干预，有利于有条件的大型企业通过境外投资，开发和利用国际市场和资源，实现快速发展。 (二)完善公司治理结构，是境外投资中国有资产管理的模式选择 中央政府早已明确了投融资体制改革的方向和原则， 但在推进过程中除了遇到来自审批部门的阻力外，企业公司治理结构不完善所导致的微观投资决策的盲目性，也直接影响到政府减少干预的决心。因此，改革境外投资管理体制的一项重要内容是完善投资主体的公司治理结构。 中共中央《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》指出：要“对国有大中型企业实行规范的公司制改革。公司制是现代企业制度的一种有效组织形式。公司法人治理结构是公司制的核心。”公司治理结构是规范与法人财产相关各方的责、权、利的制度安排(其中包括三大权利主体：体现资本所有权的股东大会、体现法人资产控制权的董事会、体现经营管理权的经理层。)，它强调出资人是企业的所有者，出资人利益是企业利益的核心。完善的公司治理结构为所有权和经营权的分离提供了一种合理的制度安排，有助于解决“国有资产无人负责”的难题，也是境外投资中管理国有资产的正确模式选择。其主要内容包括： 第一，加强董事会和国有资产授权经营主体对投融资决策权的集中控制。公司治理结构通常应具备的责任机制(Accountability＆Responsibility)，包括明确董事会的职责以 及董事的诚信与勤勉义务，确保董事会对经理层的有效监督。国有资产代理人最终是以进入企业董事会的方式，代表国家行使所有权职能。因此，应加强董事会和授权经营主体对投融资决策权的控制，形成真正对海外资产保值增值负责的企业内部权利主体。 第二，作为国有资产监管者的代表，监事会和外部监事的职能应予加强。一是防止动机多元化的受托代理人行为与追求利润最大化的委托人目标相矛盾；二是避免因信息不对称导致股东无法有效监督企业的经营活动。为此，应进一步以法律形式明确监事会和外部监事的职责范围和监管目标，通过内部审计加强内部组织机构的约束力，同时强化外部监管等市场化的控制职能。 第三，强化企业内部的激励和约束机制。规范海外企业管理人员的行为对企业境外投资取得预期效益至关重要。除由母公司委任和派出境外公司的董事会和高层管理人员外，应建立管理人员的收入与企业绩效相挂钩的激励机制，调动海外企业经营者的积极性，并约束经营者背离出资人的行为。 第四，完善信息披露制度。公司治理结构包括透明度原则（Transparency），即通过信息披露制度对公司进行市场监督。这是股东行使表决权能力的关键，是投资决策的前提条件，也有利于对公司经营管理的外部监控。为适应跨国经营的需要，企业应尽快采用国际会计准则，建立严格的信息披露制度，以确保信息的真实性和准确性，规范企业的海外投资和经营活动。 (三)政府转变职能的方向是：加强宏观指导，审查、监管投资主体 政府部门正在修改拟定的境外投资管理条例规章，应充分体现国有资产管理改革和投融资体制改革的方向，合理界定政府、市场、企业的关系，转变政府职能，调整审批、监管内容，提高行政效率，赋予企业境外投资决策更大的自主权。 第一，政府在境外投资审批中不再承担国有资产所有者的职能。在境外投资主体所有制结构多元化、资金来源多渠道、企业投资领域不断拓展、市场瞬息万变的情况下，政府部门无法承担具体投资项目的风险责任，因而确实没有必要再从所有者的角度，对境外投资项目逐一审查和批准。 第二，综合部门需要加强对境外投资的宏观指导和服务的职能。国家实施“走出去”战略有一系列宏观目标，如开发海外资源、促进产业结构调整、扩大外部市场、培育大型跨国公司等。企业到境外投资也有自己的利益动机。有时政府目标和企业目标是吻合的，有时两者不能对应甚至相互背离。这就需要综合部门在审批时加以指导和协调。在投资的国别、市场和合作对象的选择上，企业的取向也可能有悖于国家主权、国家安全，或盲目投资、重复建设形成潜在风险。在这些方面，政府占有更多的信息，应本着对国家负责、为企业服务的精神，尽可能及时向投资者披露，如不便披露，应向申报企业说明缘由。 第三，投资主体的资信和资质应作为政府部门审批的重要依据。国家对境外投资有总量控制，除宏观目标外，还应根据投资主体的资信和资质，确定优先审批顺序。对优势企业的认定，可以从工商税务部门、证券监督部门、外汇管理部门、银行、保险公司以及独立的会计、审计和评级机构等多种渠道收集信息，如人民银行正在建立信用咨询体系，信息资源应在政府部门中共享。同时，也可由希望获得优先批准的企业主动提供信息。在条件成熟时，一些独立的中介机构会建立企业档案库。培育大型跨国公司作为政府的宏观目标之一，应通过投资主体审查予以体现，经认定的大型优势企业可享有更大的自主权。 第四，适度放宽审批权限，赋予大型优势企业更大的投融资决策自主权。从我国的实际出发，境外投资仍有必要实行中央和地方两级审批。考虑到目前国际收支状况良好，国家外汇储备较多、部分企业实力较强，两级政府审批的额度权限都可适度提高。不过，总量控制仍应作为政府宏观调控的重要内容。为了解决并购、投标等投资活动的时机选择问题，增强企业决策的主动性和灵活性，可考虑对大型优势企业实行预先申报规划、自主决策立项、相机实施运作、事后上报备案的政策。 第五，政府监管对象是境内的投资主体。一方面可以解决直接对海外公司施行监管存在的许多困难，提高对境外国有资产的实际监管效果和效率；另一方面，既然境外投资的经济风险由境内投资主体承担，对投资的事中、事后监管也应以境内投资主体为对象。审批部门应从宏观管理和审批依据的角度确定重点监管的对象和内容，财政、审计等国有资产管理部门应从国有资产保值增值的角度实施监管。政府部门的事后监管要防止重复检查等给企业造成的不必 要的负担。 四、加强企业集团内部管理，强化母公司对海外子公司的控制 企业是境外投资的主体，投资效益的好坏在很大程度上取决于企业内部管理、内部控制效率的高低。建立良好的公司治理结构就是企业长期稳定发展的制度基础，也是境外投资获得更大的市场空间和利润收益的重要保证。 目前，我国非金融企业的境外投资，多采用在境外设立具有独立法人地位的子公司形式。母公司和子公司在法律上各为独立法人，可以降低母公司的经营风险，促使子公司提高资产增值的责任感和经营管理的积极性。但集团内部的多级法人体制，容易造成经营管理层次多、战线长和信息失控，如果以子公司为投资中心，集团内部利益和决策主体的多元化，将在一定程度上削弱集团总部集中配置各种资源的优势。 针对我国目前企业境外投资的现状，建立完善的法人治理结构，加强母公司对子公司的管理和监控，是符合中国国情的“走出去”战略选择。以资本为纽带的母子公司体制，体现的是同一企业集团中“出资人与被投资企业之间的关系”。产权关系、法律关系和交易关系，使母公司和子公司形成一个战略整体，海外公司的投资经营活动应为集团公司的总体战略服务。因此，对于全资子公司和母公司控股的子公司，母公司承担战略管理职能，包括经营方针、投资战略、中长期发展规划、重要人事安排和利益分配等，主要依赖董事会机制，通过委派子公司董事，依法决定子公司的重大人事和经营决策，完成公司的分层管理。子公司经理层则承担利润中心和成本中心的职能(实际上，集团总部对子公司的管理和控制很多并不通过子公司的董事会，子公司在决策、管理系统中并不真正独立，重大决策直接由总部来实施)。在发挥子公司经营自主权的同时，应尽可能地发挥母公司拥有较高素质的管理和专业人才的优势，集中控制投融资决策权。这不仅有助于避免决策失控导致经营上的盲目扩张，而且有助于尽量避免因子公司过度分权而导致母公司资源集中优势的丧失。 具体来讲，应建立和完善公司集团内部的控制管理制度，从权益控制、财务控制和人员控制等三个方面，加强母公司对境外子公司的控制。(1)投融资决策权控制。重大投资决策权和财产关系变动决定权，母公司应能通过子公司董事会控制，海外子公司作为一个专业化的贸易、生产和经营单位，负责与业务相关的经营性决策。欧美跨国公司将子公司仅仅作为利润中心或成本中心的普遍做法，是值得参考和借鉴的。(2)内部财务管理控制。境外融资和资金使用应纳入集团母公司的统一管理。应将海外子公司财务管理的最终控制权收归母公司，由总公司选派财务负责人，在母公司授权下监督海外子公司的日常财务活动。财务负责人同时对母公司和子公司的董事会负责，其工资或激励薪酬最好在母公司领取，以切断与子公司经营业绩的联系。(3)内部人事管理控制。海外子公司的经营管理人员的委派任命、考核、奖惩应由母公司负责，包括对管理层薪酬和股票期权等方面的评定。同时，应加强内部审计制度，并在必要时聘请独立的外部中介机构参与对子公司的审计和业绩评定。 在这方面，中国化工进出口总公司（中化）近几年的发展为我们提供了很好的例证。中化集团公司是综合型国际贸易集团公司，过去国际业务领域广泛、公司结构层次复杂、管理体制松散，曾一度导致对子公司管理失控、集团形象受损。近两年，中化采取一系列措施完善母子公司体制，加强对海外业务和海外机构的管理和控制：一是将各海外机构的财务和人事管理权集中于集团总部。财务上实行三个统一：统一资金集中管理，统一会计科目体系，统一财务人员配置，初步建立了财务集中的管理体制；外派人员实行属地化管理，其工资按照当地标准由总部统一评定；二是海外企业建立矩阵式管理架构，成立五大经营中心。海外企业分别归属五大中心，业务上由五大中心垂直领导和管理；同时建立海外四大地区集团，作为总部管理职能在海外的延伸。三是严格境外投资项目决策程序。以最近完成的海外油气田项目为例，决策程序包括：组织外部评审机构进行资源评估，由海外中介机构（包括银行）独立论证完成；公司内部审批（包括经营中心(根据主要业务范围，设立了石油、化肥、化工品、多元经营和国内经营五大经营中心)、投资委员会、总裁办公会和党组会等）；国家法定的投资审批程序，全过程须完成国内外专题和综合评审等多次项目论证和审查。随着公司内部管理和投融资决策等制度的不断完善，中化公司加强了对海外经营的风险控制，提高了经营的安全性和盈利性，并通过市场和业务范围的拓展取得了效益上的提高(2000年，中化公司在《财富》500强的排名较上年上升了31位)。 总 之，集权与分权相结合的内部管理方式应建立在完善的公司治理结构的基础上，当今发达的信息网络技术也为投资主体管理境外的资产和财务提供了良好的手段和条件。在对海外子公司资本运作和经营活动的有力控制下，还应适当赋予子公司一定的经营自主权和决策权，以适应全球市场竞争的不断变化。 五、加强对投资主体的外部监督和约束，降低国有资产风险 在内部人控制问题没有彻底解决之前，扩大国有企业境外投资决策权，有可能加大国有资产的风险。为了降低风险，除了完善投资主体的公司治理结构外，还需要利用市场纪律，从外部对国有资产代理人的行为进行监督和约束。 (一)依靠法律法规约束投资主体的行为 目前，我国有关境外投资管理的规定都是采用内部文件的形式，不仅透明度低，政出多门，增加了企业报批的成本，而且内部文件对企业的约束力也较差，特别是加入WTO后，按照涉外经济管理法规“不公布就不能执行”的承诺，内部文件有可能丧失约束力。因此，为适应实施“走出去”战略的需要，减少盲目性，政府有关境外投资的政策均应以法律法规的形式公布，明确界定投资主体的权利与义务(企业法人是营利性的投资主体，必须具备投资决策权、融资权和自负盈亏的能力与机制)。 (二)发挥银行等金融机构的监督作用 在境外投资中，除出资人和作为投资主体的企业之外，银行和保险公司作为债权人和风险共担者也是关注投资风险的主体之一，在审批、项目评估和执行监督的过程中，应充分尊重他们的意见。按照银行独立审贷的原则，即使是经过政府部门批准的境外投资项目，银行也有权自主决定是否提供贷款和担保。 (三)应引入独立的会计师事务所、评级机构和咨询公司等中介机构参与对投资主体和投资项目的评审 例如，人民银行建立的企业信用信息体系具有重要的示范意义。中介机构的独立性和市场化运作，是实施外部监督的前提条件。国际经验说明，有效的外部监督可以减少因内部人控制形成的道德风险。伴随我国商务服务市场开放，独立中介机构的数量在迅速增加，服务质量也明显提高，其作用日益受到重视。 (四)逐步建立和完善经理人市场 专业人员的从业资格认证、企业管理人员的聘任制已经在许多企业中实行。随着我国人事管理体制改革的推进，国有大型企业也应逐步实行高层管理人员聘任制，发挥市场的优选机制，对企业高层管理人员形成外部约束。 (五)严格要求境外企业遵守所在国家的法律法规 境外企业是在投资东道国注册登记的企业，应严格遵守东道国的相关法律法规。此外，还可通过所在国家和地区的税务、银行、审计和会计事务所等机构，对境外企业实行监管。这有利于保护投资者的权益，防止海外企业因违规操作造成国有资产流失。 六、小结 我国正处于向全面的市场经济过渡的阶段，市场环境、政府的管理能力和企业自我约束能力均存在许多不足之处，涉及产权关系、投融资体制和企业改制等内容的经济体制改革将是一个较为长期的过程。改革现有的境外国有资产管理，应采取多种方式弥补体制上的缺陷，既要为企业“走出去”创造条件，又要加强管理、防止盲目性。 (一)国有资产管理体制改革、投融资体制改革和“走出去”战略的实施应相互促进 经过多年的发展，部分国有企业实现了投资主体多元化，大多数国有企业的治理结构正在改善，国有商业银行独立审贷的能力逐步提高，资本市场初具规模，企业融资渠道不断拓宽。在此基础上，应以大型企业为突破口，同时推进各项相关改革：一是改革国有资产管理体制，通过经济和法律手段明确对国有资产负责的所有者代表，塑造真正承担决策和经营风险的投资主体。二是加大投融资体制改革力度，充分体现企业重大决策权与日常经营权的分离，在减少政府对微观经济活动行政干预的同时，发挥企业的投资主体作用。三是尽早出台境外投资管理法律法规，用法律手段规范境外投资的管理、约束投资主体的行为。 (二)简化境外投资审批，以审核投资主体和宏观调控为主 尽快依据“谁投资、谁决策、谁受益、谁承担风险”的原则，把政府公共管理职能同国有资产所有者的职能分开，按照权责统一的原则，改革境外投资审 批制度。资金来源是掌握审批标准的主要依据：对政府财政拨款或使用国家外汇的项目，应严格审批；对利用商业银行贷款和使用自有资金境外投资的企业，无论企业所有制形式，应一视同仁地简化审批程序，实行企业提交投资报告，有关部门登记备案并进行事中和事后监管，由投资主体和相关金融机构承担投资风险。 政府部门对企业的投资申请拥有进一步审查和否决权。审批应侧重在两个方面：一是审查投资主体。在此方面应设立具体的考核标准，如是否具备完善的公司治理结构、公司经营和资产状况、境外经营和人才管理、有无逃套汇等违规行为等。二是宏观调控，即从全局的角度，对出境资金的总量、境外投资的产业和市场布局、与国内经济的互补性、资源和市场配置及境外关系等方面进行总体平衡与协调。在可能的情况下，对境外投资项目的比较优势、投融资环境和投资风险等，提出咨询意见和建议。 (三)完善公司治理结构，以强化企业内部控制促进境外国有资产的保值增值 境外投资是企业的经营行为，企业是境外投资活动的主体，母公司应承担对子公司的资产行使境外企业出资人的监管职责，强化与市场化运作相匹配的企业内部监控机制，如投融资决策权控制、内部财务控制和人事管理控制。主要措施包括加强董事会对投融资决策权的集中掌握；作为国有资产监管者的代表，监事会和外部监事职能应予加强；强化企业内部的激励约束机制；完善信息披露制度等。 (四)改变政府管理方式，加强对境内投资主体的审核和监督，强化宏观控制与服务职能 除了依靠企业自身的内部控制与监管，政府机构也应对境外投资的资产状况，尤其是国有资产的状况实行重点监管。一是加强财政、审计和人事等政府相关部门对国内母公司或投资主体的考查监督，以促进企业内部管理和监控体制的完善。二是采用项目业绩年审登记的方式，对海外投资项目跟踪调查、分析，及时了解境外投资相关政策的执行效果，把握境外投资的整体效益及市场拓展状况。三是强化对境外投资的宏观协调，从国家安全、境外资产总体效益出发，进行宏观控制和为企业提供信息服务。 (五)强化外部监督约束作用 以法律法规的形式，明确政府有关境外投资的政策和投资主体的权利与义务，以便于依法约束投资主体的行为。同时，充分发挥银行、保险公司、会计事务所、评级和咨询公司等中介服务机构及经理人市场等对企业资产运营的外部风险约束和监控的作用。
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