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中国城市贫困问题研究
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 随着改革的深入和经济结构调整步伐的加快，中国的城市贫困问题日益突出，已成为影响社会稳定的重要因素之一。在亚洲开发银行的资助下，国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部主持开展了《中国城市贫困问题研究》。报告提出了对城市贫困状况识别的方法，估算和调查了我国各省及主要城市的贫困线、贫困人口数量以及目前的贫困求助状况，分析了我国城市贫困的基本特征，并针对现有的城市贫困人口收入支持体系所存在的缺陷，提出了相应的政策建议。 一、城市贫困的基本状况 识别城市贫困人口、判断城市贫困状况和确定贫困救助水平，需要依次考虑三个方面的问题：首先要根据各地的实际情况确定该地区贫困线是多少；然后识别该地区人口中的贫困人口数量；最后将该地区估算的贫困线与实际的救助线之间进行比较，以判断该地区贫困人口的救助状况。 （一）城市人口的统计范围 中国城市人口的范围是按照户口性质划分的，这和国际上通行的根据人口密度和生计来源等常用的社会经济标准不同，使得城乡人口的统计不能真实反映人口的社会经济结构。一些居住在农村而持有非农户口的居民被统计在城镇人口中，另外一些居住在城镇而持有农业户口的居民却被排除在城镇人口之外。比如，1999年的43000万“非农业人口”（正式城镇人口）中，37.2%（16000万）是农村居民，他们并不住在城市。而城市常住居民中38.6%（10100万）持有农业户口的人，则被认为是农业人口，虽然他们中的大多数已与农业没有任何联系。此外，农村劳动力中约有30%全职从业于非农产业，而且城市周围许多县的农村居民收入中除了很小一部分以外，均来自于非农产业。 因此，按照国际通行标准，在考虑中国城市贫困问题的时候需要增加两个群体：一是长期生活并工作在城镇的流动人口，一是农村县的人口中符合通常“城镇人口”标准的人口。据此计算的中国城镇人口比例要高于官方数字36%。 （二）贫困线确定的思路 根据用途，可将贫困线分为两种：诊断性贫困线和贫困救助线。诊断性贫困线是为了确定哪些人是贫困人口，通常称之为贫困线；贫困救助线可用于确定潜在的社会救助对象和救助力度，通常称之为救助线。 “诊断性贫困线”的计算涉及下列几个问题：地域覆盖范围、家庭大小及其构成的影响以及采用哪种贫困线。对于中国这样一个幅员辽阔、地域特点各异的国家来说，地域覆盖范围是一个很重要的问题。由于各地区消费结构、物价和生活水准（或人均收入）差异很大，因此，采用全国统一的贫困线可能会扭曲地区的贫困格局。尽管省级贫困线也有同样的缺陷，但比全国贫困线要可靠一些。同时，由于个人的生活水准取决于其家庭的规模和家庭成员的年龄构成，因此，贫困线的确定还需要根据家庭的规模和构成进行调整。关于在何处划定贫困线的问题，本文主张采用几条而不是一条贫困线。这是因为：第一，贫困的确定不是绝对的。第二，选定的贫困指标的测量值总是有一点的误差。 计算贫困线的另一个重要问题是在“绝对”和“相对”贫困线之间做出选择。本报告所谈及的贫困线均指绝对贫困线，(绝对贫困线指的是用以购买一篮子特定的食品和非食品的费用，而这一篮子物品有理由被认为是“最低生活必需品”，或称基本需求。相对贫困线则不同，它与一篮子食品和服务无关，而与该地区的平均支出或收入相对应。在中国西部许多贫穷的农村地区，每个人都可能是绝对贫穷，但没有一人可能是相对贫穷。相对贫困线仅适用于以下情况：平均收入/支出远远高出绝对贫困线，确保所有人员的生活必需已经不再是迫切需要解决的问题)它以基本需求这一概念为出发点。这些贫困线在省与省之间是不同的，而且大体上是随时间而变化的。 （三）城市贫困线的估算结果 估算贫困线一般需要首先估计食品贫困线，因为减贫的首要目标是为贫困阶层提供足够的营养。在食品贫困线的基础上进一步确定出人均基本的“非食品开支”，就可以得到一般贫困线，也就是通常所说的贫困线。 根据1998年城镇家庭调查的数据，我们计算得到了各省及全国的食品贫困线和一般贫困线(地区和全国的贫困线是相应的分省贫困线的加权平均)，见表1。从中可以看出两个突出特征：第一，省际贫困线的差异很大。沿海省份的贫困线要高于全国平均数，内陆省份的贫困线要低于全国平均数，只有三个省份例外，这三个省份是：云南（内陆省份，其贫困线是全国平均数的102%） 、辽宁和江苏（沿海省份，其贫困线分别是全国平均数的95.4%和96.5%）。这说明全国采用统一的贫困线会低估沿海省份的贫困，而夸大内陆省份的贫困，最终结果是严重歪曲各省的贫困程度。第二，食品贫困线与一般贫困线之比率差异也很大。这个比率表示根据一般贫困线定义的生活水准中食品消费所占的份额。可以看出，食品消费所占的份额高于全国平均值的省份包括人均收入很高的省份，也包括人均收入很低的省份，如广东和上海（属于前者），贵州和甘肃（属于后者）。这说明虽然食品消费所占的份额随人均收入/支出的上升而下降，但对衡量生活水准来说，以食品消费所占的份额作为依据是有缺陷的，因为包括物价、家庭规模与构成以及与生活水准没有直接关系的当地的烹饪习惯等都对食物支出产生影响。 表1 估算的中国各省城镇人口贫困线 表2 中国各省城镇贫困人口数量及贫困比率 （四）城市贫困人口的数量估计 表2是分别采用人均收入和人均支出作为贫困指标而测得的省贫困人口人数及贫困比率(全国贫困人口人数是各省总人数之和，全国贫困比率是各省比率的加权平均，以各省的总人口为权重。这里所说的收入是指税后收入（可支配收入），支出指用在耐用消费品上的净支出)。该结果的一个显著特征是：选用不同的指标（人均收入或人均支出）测量的贫困人口数差异很大。如果采用人均支出代替人均收入以识别贫困人口，全国城镇贫困人口人数从1470万增至3710万，增加2.5倍之多。这一巨大差别表明采用两个指标测量贫困人口及贫困比率是很重要的。 就人均支出而言的人数高于就人均收入而言的人数表明：低收入家庭往往有存款。此外，许多这种家庭，其存款数目足以使他们的人均收入高于相关的贫困线，而人均支出低于相关的贫困线。但这并不是说这些家庭相对于他们的收入而言有大量的存款，而是说他们的人均收入比贫困线仅仅稍高一点。转换指标而使贫困人数产生巨大差别的原因可能是：按人均收入排列的家庭密集于贫困线上下，这说明城镇贫困具有很强的敏感性。 二、城市贫困的显著特征 （一）敏感性程度很高 敏感性程度很高意味着贫困线较小的移动会导致贫困比率发生很大的变化。这说明有相当一部分非贫困城镇居民，由于收入较小幅度的下降，或在非食品方面的开支加大，比如由于疾病，而陷入贫困的可能性相当大。从某种意义上说，后者相当于收入的减少，因为受影响的家庭不得不在食品或非食品方面减少开支。这一分析表明：扶贫措施不应当只注意贫困线以下的家庭而且同时也应当注意陷入贫困风险高的家庭。对于后一人群的适当政策不是提供社会援助而是增加低收入家庭应付风险的能力，比如提供大病健康保险。由于家庭人均收入较小幅度的下降而会使相当比例的城镇人口陷入贫困，这种可能性的存在要求必须重视社会安全网的建设。这一安全网要保护所有的城镇居民，而不能像过去和现在的实际做法，只保护无工作能力、无积蓄和无亲人可依靠的一小部分人口。 （二）区域差异显著 根据国际标准，从表2的数字来看，全国的城镇贫困人口总数是比较少的，贫困比率也是比较低的。将长期外来打工人员包括在城镇人口中很可能增大贫困比率，但不会大到完全推翻此结论的程度。但是，各省之间的比率相差很大。表3所示是按人均收入确定的贫困比率的地区分类(全国的贫困线是省别贫困线的平均值，省别贫困线在其中占的权重是根据各省的人口份额决定的)。比率很低的地区，除北京外，都是沿海地区，属最富裕的省份。高比率的地区都是内陆地区，除河南外，均地处西部。不过，这两个极端之间的地区是一种混合状态。某些最贫困省份的平均贫困率是4～6%，包括贵州和青海。某些较富裕的省份，如辽宁和天津，贫困比率比平均数高出不少。 表3 按人均收入确定的中国各省的城镇贫困比率差异 省别贫困线的显著特点是变化的范围很大，这说明要是整个国家只有一条贫困线会扭曲城镇贫困的实际状况。同时还说明城镇扶贫的重心不同于农村地区，城镇贫困状况和地区贫富程度之间不是完全对应的。 （三）流动人口的贫困问题突出 20世纪80年代中期以来，农村到城市打工的人员急剧增加，处于流动状态的人口也在不断增长。据民政部估计，1999年，我国流动人口总规模（包括农村到农村、城市到城市和农村到城市的 流动人口）已超过4千万，其中与城市贫困有关的流动人口即城市到城市、农村到城市的流动人口占75%左右。随着流动人口的增长，流动人口的贫困问题日益突出，应当予以高度关注。关于流动人口的贫困问题存在如下特点： 第一，流动人口的贫困比率很高。流动人口贫困比率全国平均达到15.2%，在一些城市超过了20%，如乌鲁木齐、济南、南京、呼和浩特、银川、郑州等。 第二，流动人口的平均贫困率比城镇常住人口高出50%。 第三，流动人口在城市劳动力市场中处于不利地位。在多数城市，流动人口仅限于从事常住人口不愿干的工作。而且，在从事同样工作时，流动人口得到的报酬通常比常住人口低。 三、现有城镇贫困人口收入支持体系存在的缺陷 目前的城镇人口（流动人口除外）享有防范贫困的三道防线。第一道防线是下岗人员生活费。目前下岗人员的生活费保障主要包括两个方面的内容：一是企业负责照顾和发放本企业下岗职工生活费，但最多只发放3年；一是下岗职工仅领取低于当地最低工资的生活费，而在过去是领取基本工资。下岗人员所在企业都按照要求成立再就业服务中心，负责登记下岗工人并支付他们的生活津贴，代下岗工人缴纳社会保险费，提供再培训及帮助求职或介绍工作。从2001年开始，所有的下岗人员都直接进入失业保险，不再像以前那样，先进入下岗再就业中心，三年后找不到工作再进入失业保险。因此，尽管这项政策的保障范围最广，但其功能是国有企业改革过程中的阶段性措施，因而是临时性的，预计2003年结束，将由失业保险取代。 第二道防线是失业保险。2000年底，包括“登记失业人员”和“下岗职工”在内，城市失业人口总数达到1460万，相对应的“职工”（正式雇员）以及“登记失业人员”总数为1.185亿，由此计算的城市失业率为12.3%。目前失业保险主要覆盖正式雇用人员（“职工”），虽然缴费人数从1998年的7930万增加到2000年底的1.0342亿，但由于不包括城镇个体经营者和在城市工作的流动人口，因此，失业保险覆盖率实际上仍然不到城市从业人员的一半（48.9%）。 第三条防线是最低生活保障制度。目前全国有668个城市和1638个县镇都实行了最低生活保障制度。到2000年底，最低生活保障制度正式覆盖的城镇人口是4.58亿（人口总数的36.2%）。1999年，即最低生活保障制度覆盖几乎所有城镇人口的第一年，281万人领取了救助。其中，约25%是“三无”人员(无劳动能力、无经济来源、无法定赡养人（扶养人、抚养人）)，其余75%的受助者主要是“新的城市贫困人口”，其中包括了下列曾经被排除在传统贫困救助之外的人员：下岗人员（尚未与工作单位正式脱离关系）、失业人员和退休人员。 上述三道防线中，最低生活保障制度是最后一道防线。从原则上说，这项制度是足以抵御贫困的，但事实上却难以实现上述目标。存在的问题主要包括： 第一，覆盖面有限，只有很小比例的城镇人口得到接受救助的认可。符合条件的城市贫困人员中只有不到1/4的人员领取了救助费。另外，长期流动人口（在某一地方居住6个月以上）还被排除在外。在2000年的前9个月，受助人均收入低于贫困线的人数为1400万，这个数字在其他的估算中更高。根据民政部的数字，事实上只有23%的城市贫困人口得到了救助。扩大覆盖面的主要障碍是较低级别政府的可应用资金不能满足需要救助人口的需要。 第二，贫困诊断工作不完善，得到确认具有接受救助资格的城镇贫困人口数被低估。地方贫困人数的数量主要靠估计，调查是零星进行的，而且调查方法和覆盖面都有较大差异。同时，由于确定贫困的市级政府要考虑财政上的压力和约束，也影响了对贫困的诊断。 第三，救助的标准仍不足以预防贫困。如表4所示，全国35个城市中的27个城市的救助线低于估计的贫困线。这些城市中有17个城市的救助线和估计的贫困线之间的差距大于10%，而且在一些城市，这一差距特别大，例如：青岛、深圳、乌鲁木齐和广州。 表4 中国主要城市的救助线和估算的贫困线比较（元/人·月，2000年9月） 四、缓解城镇贫困的根本措施 缓解城镇贫困的目标主要包括两个方面：一是帮助解决贫困，一是减少陷入贫困的风险。为更好地实现这一目标，需要在公共政策方面采取如下措施： （一）改善贫困的测量和监控工作 这需要做以下三个方面的工作：（1）将评估贫困的调查工作标准化。该项措施的目标是确保各种调查所取得的数据在抽样构成方面和变量的定义方面保持一致，这有助于提高一些组织和各级政府目前进行的统计调查的可信度。（2）为各级政府测算贫困建立一个全国性的标准。（3）选择部分人口和地区进行详细的贫困调查。随着城镇贫困问题作为一个主要的社会问题的影响不断增大，对城镇地区贫困盲点做深入调查的必要性日益凸现。 （二）加强信息系统和管理机构建设 中国社会保障体系是世界上最大的社会保障体系，但是其中的从事信息及管理的基层组织建设非常不够。改善这一状况需要进行如下几个方面的工作：（1）加快在省、市一级建立负责所有社会保障方案的机构。（2）建立由上述机构领导的、具有最起码的人力和财力（包括信息和通信技术设施）的组织，以使他们能够完成其职责。（3）如果预算允许，各省市政府应该为提高社会保障机构的能力进行投资。（4）提高基层组织处理最低生活保障救助问题的能力。（5）提供服务标准和建立管理信息系统等。 （三）提高社会保险和最低生活保障的财政能力 （1）建立能够融合社会保险和最低生活保障支付能力的财政机制，包括将预算单位升级到省级，以及进一步完善财政转移支付制度。（2）逐步扩大为偿还养老金历史欠债而设的基金规模。要想使用现有的缴费来偿还养老金的历史欠债，同时支付新方案中与收入相关的个人账户部分是不可行的。在很多城市，用于支付将来养老金的缴费被大量用来支付当前的养老金，这使养老金未来许诺的可信性产生了很大的问题。养老金的可持续财政能力至关重要，因为保持老年人的收入是缓解贫困风险的重要组成部分。另外，由于迄今为止养老金构成了社会保险最大的支出，养老金的财政问题对于其他项目的可持续财政能力可能是一种冲击。（3）将提供最低生活保障的财政单位从城市和较低的政府级别提升到省一级。与整个财政支出相比，最低生活保障的支出并不高（1998年占财政支出的0.15%）。但在许多地方，这项制度仍然受到财政的约束。这一约束主要是因为市政府和区政府的级别太低，不能保证最低生活保障职责的完全履行。需要在最低生活保障上有财政问题的省建立一种正式的转移支付制度。 （四）加强城镇贫困援助体系内部的协调 对于失业保险，主要包括：（1）将失业保险制度扩大到流动人口，以减小人口从农村到城镇流动的障碍。（2）使失业保险制度成为一个可流动的制度。为此需要做到保留个人缴费和领取津贴的档案、建立档案可以在各地区流动的机制和建立办理跨城市申请的机构。（3）定期重新核查失业保险金是否足以维持生存，并且要出台措施保证执行。（4）采取激励措施，鼓励受益人就业。包括对拒绝接受就业者取消失业保险津贴，以及对就业者给予切实的奖励。（4）采取一些针对长期失业者的特别措施。比如对长期雇佣失业人员的雇主给予特殊补贴，以及为某些特殊类型的失业人员创造就业机会等。 对于最低生活保障，主要包括：（1）针对许多城市将最低生活保障救助线定得太低的问题，一方面要制定一个详尽的全国性框架来确定地方救助线；另一方面要建立一种财政机制使所有地方都能按救助线支付救助金。（2）为最低生活保障受助人提供健康保险。（3）为有学龄子女的家庭提供额外的教育津贴，而且对于低收入家庭也要补贴一些教育费用。（4）采取措施以使受助者脱贫。这些措施包括鼓励就业，通过小额贷款计划帮助受助者自谋职业等。
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