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关于郊区城市化的若干思考——成都市双流县调查报告
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 城市化是我国“十五”发展过程中一项极为重大的战略举措。成都市双流县地处省会城市郊区，以双流县为典型的调查对探索中心城市战略扩张和郊区城市化的规律具有重要的普遍意义。 一、郊区城市化的关键是突破“二元结构”的束缚 双流县位于四川省省会成都市东南，县城东升镇距成都市中心仅17公里，幅员面积1067平方公里，辖26个乡（镇），4个开发区（西南航空港经济开发区、牧马山旅游开发区、黄龙溪旅游开发区、高科技农业开发区），总人口87万，北邻国家高新技术产业开发区、成都市武侯区，西接崇州市，东接成都市经济技术开发区（龙泉），向南则可直达乐山、峨嵋山等地。 双流县是四川省的经济强县。在过去20余年的改革开放过程中，特别是在“九五”计划期间，双流的经济发展取得了重大成就。2000年该县国内生产总值达94.6亿元，为“八五”末的195.7%，完成“九五”计划153.4％，年均递增14.4％，人均国内生产总值11051元；县级综合实力连续5年居蜀中十强县之首，并一举跨入了全国百强县行列。从“九五”末期的情况看，该县第三产业的比重为2000年的11.7∶53.9∶34.4，财政收入6.64亿元，金融机构存款余额达95.45亿元。 双流要在一个中期或略长的时期内实现第二次跨越，城市化肯定是必然的战略取向。目前需要回答的问题是，双流需要什么样的城市化，是传统的农业郊县向城市经济靠拢的城市化还是与中心城市扩张密切结合、较快地将农业经济或城乡结合部型经济改造为城市经济的城市化。这个问题在我国当前很多区域中心城市的发展中普遍存在。从调研的情况看，后者是优化的选择。 从现有发展基础看，双流有三大明显优势。一是基本上没有历史遗留的体制性负担，由此引发的社会利益矛盾不尖锐；二是基础设施建设已经基本到位，区位优势十分明显；三是地势多样，邻近中心城市，区域内的功能分区初步成型。但从一个农业郊县起步的城市化也留下了一个深层次的矛盾，这就是城乡“二元”状态并存的矛盾。 双流的县域经济呈现为明显的发展不平衡。一方面，目前双流实现城市化的前期基础设施条件已经基本到位，区位优势极为明显。成都国际机场座落双流境内，东升、华阳两镇以及西南航空港开发区等处直通成都高速（快速）公路已经贯通，其余经济聚集区也在成都的辐射半径之内，可以说空、铁、陆路以及河道水路均达到较高水平。旅游、房地产等与城市化密切相联的新兴产业也已经明显起步。但另一方面，局部型的“二元结构”特征仍很明显，农村社区以及农村经济的渐进式发展实际上压低了双流城市化的起点。 一个例证是该县黄龙溪镇旅游业的发展。目前黄龙溪镇的旅游业尽管已经初具形态，但显然仍停留在以自发性小商品经济为基本支撑的水平上。主要依靠从自然经济脱胎而来的从业人员队伍、微观经济主体实际上无法把极有价值的旅游资源和大量先期投入真正带入市场。社会化的旅游产业所必须的旅游产品设计、资源包装、广告宣传、人员培训等环节基本缺位。可以判断，目前这种依靠自发型客源的低档次旅游项目几乎没有实现升级的机会。由于表层产业结构的变化并没有真正触动深层次的自然经济痕迹，目前黄龙溪镇的财政收入水平与人均收入的提高程度实际上与资源价值远不相称。 再一个例证是该县华阳镇的房地产业发展。华阳的房地产开发项目已有一定规模，居住条件基本成龙配套，社区环境也比较优良，目前市场销售状况也不错。但从其他城市的经验以及成都的经济地位看，其档次实际上最多只能达到中等收入阶层为对象的水平。一个几乎无法改变的既有格局是，现在小区内的预留空间和道路设置根本无法满足车到楼门的要求（不仅是就近车位，连卸货上人都无法达到）。而“汽车进家庭”是已经写入国民经济“十五”规划的“平民化”的既定目标。从这个意义上说，几乎可以断言，3～5年左右的周期内目前的建筑项目都会明显落伍于“高档社区”的建设初衷。更值得讨论的另一个问题是，目前华阳等双流境内的房地产项目都是以“大城市郊区的居住小区”为基本定位的，从总体思路上看，仍是农业郊县基础上的镇”，是农村经济包围中的居住小区，而不是“城”。从华阳以及双流与成都的经济关系看，这个定位可能起点过低。 旅游业、房地产业等产业都是非常有市场前途的新兴产业。但由于县域经济的基本战略在高起点的城市化与郊县型农村经济之间呈现为摇摆不定的状态，目前这些产业的发展明显存在着一些无形的“框框”。这种思路滞后的“框框”在该县牧马山高尔夫球俱乐部、黄甲镇食用麻羊以致西南航空港开发区等项目的发展上也可时有感觉。 从其他地方的经验和客观规律看，“二元 结构”型的城市化之路很容易造成两个不良后果。一是资源价值的升值不能与经济规模扩张实现为同步良性增长。例如，将来有可能发展为中心商务区（指高档写字楼聚集区，即CBD）的土地被过早开发成了一般住宅区。二是在区域内的居民不能充分受惠于城市化与经济发展过程。例如，县域内新居民成为新兴产业与高收入的主要群体，而本地居民仍主要在低收入领域就业。防范与解决这两个不良后果的根本举措就是要重新认识城市化的战略定位。现在看，我国大城市郊县的城市化应当格外强调区域内资源的充分优化，决不要急功近利。要坚持高起点、成系统，注重成龙配套。 二、郊区城市化要合理选择城市功能分区的定位 双流县的城市化是“成都向南发展”战略的组成部分之一。但该县目前的产业构成状态存在着一个显而易见的缺陷，就是与成都的经济系统之间缺乏内在联系和广泛的分工基础。县域经济与相邻大城市经济的关系基本上是“各说各的话”的态势。不仅在已有的发展中存在这一态势，就是从关于双流未来发展的“十五”规划中，也几乎找不到如何参与成都的战略发展、产业分工、城市扩张和体制调整等方面的深入分析。这不能不说是一个战略上的缺憾。在一定意义上说，双流的最大优势就在于背靠或说面向成都；双流实现跨越式发展的机会只能在于与成都共进。 四川是中国人口最多的省区，又是在西部大开发中占据重要位置的省区。在一定意义上也可以说，四川战略发展的成败很大程度上取决于四川城市化的成败。从这样的视点出发，“成都向南发展”的内在含义，不是“浸润式”地向外发展的含义，而是寻求新的城市经济重心的含义。也就是说，应当从“再造新成都”的思路来思考、认识“成都向南发展”的内涵和双流的城市化战略。 双流县的城市化应立足于为成都发展提供四方面条件。 一是城区人口聚集条件。目前成都的城市人口规模与人口大省、劳动力大省省会城市的地位远不相称。目前成都非农业人口只有301.5万人。城区面积只有97平方公里。而且在这样一个有限的城区范围内遍布着大量具有历史文物价值的遗迹。辉煌的文化遗产同时也限制了城市的发展，实行连片改造十分困难。成都不可能规避实现人口向城市聚集的历史责任。新的选择，只能是向外寻找新城区。 二是城市经济发展的体制条件。成都是我国的老工业基地之一。原有发展过程给成都留下了根深蒂固的体制性包袱。目前在成都，国有企业仍占主要比重，老企业改造、国企冗员等负担仍在严重拖拽着区域经济发展，阻滞着市场机制的形成。从我国前期的改革经验看，改造这样的一个体制环境，不仅成本非常高，而且需要的周期很长。通过开辟新城区形成新的市场化氛围，摆脱旧体制负担来发展新型市场主体，这已成了成都的必然选择。 三是产业结构条件。成都不仅是老工业基地，而且农业、商业、旅游业的发展基础也较好。但由于市场活力不足，资源配置与优化重组缺乏体制环境、要素流动余地及聚集空间，新的经济增长带头产业迟迟不能形成。一个典型例证是，就深厚的文化传统、历史遗迹以及知名度说，成都的旅游资源远胜于昆明。但成都旅游业的发展规模与市场态势明显滞后于昆明。成都是我国高校聚集程度最高的城市之一，科技力量也十分雄厚，但教育资源、科研资源并未形成新产业发育的明显基础。成都发展迫切需要大力推进产业结构升级。但结构升级需要新产业的培育空间。目前成都的一些重点高校以及科研单位向包括双流在内的新区域转移并非偶然。 四是实现可持续发展与城市环境改善的条件。总体看，成都的自然资源条件还是比较优越的。全市有大小河流40多条，河网密布，属足水区域。此外，电力、通讯、交通等设施也具备了较好的发展基础。但目前成都的污染治理、生态环境改善的任务明显重于其他大多数省会城市。要扩张，又要实现可持续发展，战略选择的两个基本点就是调整产业结构和实行新的城市功能分区。 从上述分析出发，双流县的城市化定位应当是成都市新的人口与要素聚集区域、新的市场经济运行区域、对外开放的前沿区域、新兴产业培育区域等。从我国当前的情况看，强调农业郊县的城市化进程要主动配合中心城市的发展，合理选择自身的功能定位具有重要的普遍意义和现实意义。 三、郊区城市化要妥善解决好农业调整与农业资源退出问题 农业郊县的城市化战略及产业结构选择，一方面要注重区域内的有限资源能够在长期的战略发展过程中实现最大程度的升值。另一方面，要注重兴地富民，保证地方财税和当地居民收入实现较快增长。但不论选择什么产业及专业结构，一个应当给予特别关注的问题就是农业调整与农业资源的退出问题。 在双 流目前的“十五”规划中对农业发展问题有一个重要认识，就是要“以土地优化重组为突破口，以科技进步为动力，大力发展效益农业、都市农业、现代农业”。但这个认识仍需要深化。其中，特别需要注重解决好以下若干问题。 一是让农民分享城市化带来的增收机会的问题。在目前双流的“十五”规划中，仍把提高农民收入与巩固农业的基础地位、努力提高农产品质量和效益联系在一起。这个认识似不够充分。应当看到，在双流未来已经翘首可见的城市化进程中，提高农民收入问题已经需要新的思路。在农业郊县类型的区域经济中，一方面不能简单地放弃农业收入，特别是农业产业化带来的收入；但另一个值得尽快提上日程的问题是怎样让农民，更准确地说是让农村居民，分享城市化带来的收入增长机会。在农业郊县城市化过程中特别注意要防止一种不良倾向是，大量本地居民成为城市化过程中低收入岗位的主要就业群体。具体说，就是要把组织农业居民、农村劳动力进入城市经济系统就业作为增加目前农业人口收入的重要途径。 二是进一步增加农业投入的问题。在目前双流的“十五”规划中，一方面提出要努力建立政府、工商企业、社会各界的“多元化农业投入体系”；另一方面在投入领域中又强调要“不断加强农田水利基本建设，增强农业抵御自然灾害的能力，要加快新型农机具的引进和推广，提高农业机械化水平”。实际上，这两个方面存在一定矛盾。因为传统的农业投入方向与市场化的资源聚集方式很难统一。 从双流的实际情况出发，较快、较多增加农业投入的根本出路不在于政府财政支持，也不在于农民自身积累，而在于与城市化相结合的农业项目产权融资。在农业郊县城市化过程中的农业发展思路上，应当不断清除传统的计划经济以及自然经济的痕迹，摆脱对依靠体制内的政策性资金的依赖，坚决走市场化、企业化之路。〖HT〗市场经济下资金筹集、资金投入的典型方式是产权投资。产权投资，也就是出资人对投资的投入产出负完全责任的方式是真正实现社会资源、多元化资金向特定领域集中的效率最高的方式。要把增加农业投入与发展农业经济中的市场化主体密切结合起来。 三是农业资源的退出问题。城市化一定伴随土地等农业资源从农业领域的退出。发展农业和农业资源退出并存，这是农业郊县的城市化进程中一个不可回避的矛盾。农业资源退出不仅包括土地资源的退出，还包括很多依附于土地的农业生产设施的退出、农村社区的退出、劳动力从农业的退出等。 从迄今各地的经验看，农业资源退出是一个多有教训的盲点。一些地方在已进入城市化规划的土地上发展高效农业，结果造成退出成本急剧高涨；一些地方对退出成本估计不足，对退出要素的所有者利益缺乏足够的补偿手段，结果导致退出过程的利益冲突。还有一些地方企图用“反包”等短期化的方式解决长期性的资源再配置问题，有可能给城市化留下巨大隐患。现在看，我国的城市化战略应当加强对农业资源的退出问题以及退出成本的研究。在城市化的政策体系中，地方财政的政策重心要从一般地支持发展、支持扩张以及支持基础设施建设转移到协调农业资源的退出上。 四、郊区城市化需要有更完善的政策体系支持 我国目前支持城市化战略的政策体系中存在着一个薄弱环节，这就是对中心城市周边的农业郊县加速向城市经济转变的有关政策。从对双流县的调查中感到，呼吁以下政策可能具有普遍意义。 (一)全国“一刀切”的土地政策迫切需要调整为区别化的土地政策 对郊县型经济的城市化进程影响最大的政策是土地政策。目前我国的土地政策的最主要立足点是保护耕地。从国民经济整体来看，这一立足点仍不能轻易动摇。但从中心城市周边郊县城市化的实际进程来看，农地控制过死过严可能正在导致一个不良后果，这就是郊县经济的“二元结构”状态无法缓解。这种土地政策不仅延迟了郊县的城市化进程，也给中心城市的改造和发展设置了障碍。我国很多大城市之所以在自身改造中日益变得“千城一面”，原来各具特征的城市风貌被严重破坏，一个重要原因就在于缺少向外扩展的空间和机会、因而只能拆旧城建新城。 现在看，适度调整大城市周边的土地政策已属必要。由于基础设施建设、城市功能分区等需要，大城市的扩张过程需要长期统一规划，不可能是一年批一点地、一年建一点房的过程。因此，建议国家土地资源主管部门尽快研究和制定中心城市扩张过程中的土地资源管理专项政策，有区别地给予那些对中心城市发展具有重大意义的郊县采取更宽松的土地“农转非”机会。从现实看，可首先考虑的就是根据城市化发展的要求和各市县发展程度的差异，把土地用地从县级指标控制改为省级指标控制，允许省内根据本省城市化的战略规划统一调剂。此外， 对发达地区的土地用地应适当放宽限制。 土地是地方政府推进城市化战略最重要的可支配资源。一方面，国家要给地方政府在优化土地资源配置上以更大支配权；另一方面，要尽快出台土地资源市场化配置的相应政策体系。在市场经济下需要进一步认识的一个客观规律是，土地资源的优化配置经常不是一次完成的，而且地价也不是任何一个政府部门可以凭借主观估计计算出来的。唯有在市场的多次交易过程中，土地这种资源才能真正找到最优的支配者，才能询到体现其真实价值的价格。 (二)户口和依附于户口的制度性“门槛”应当进一步降低 人口流动是城市化的最重要推动力。从“十五”起步以来，拆除城乡分割的户口藩篱已成为各地推进城市化战略的共识。 户口政策涉及两个方面，一是异地迁移的政策，二是农村户口转变为城镇户口的政策。目前，公安部已经提出，户口迁移将以“有合法固定住所、稳定的职业或生活来源”为基本落户条件。应当说，这个规定是我国的户口制度的一项重大进步。但迄今上述改革并未明确说明要取消城镇户口与农村户口的区别，因而这项改革仍是不彻底的。 当前，尽管城市户口所包含的“制度性福利”内容已经大大弱化，随着短缺时代的结束，过去“粮油供应”的限制也已经没有意义。但这不等于说，改革城乡分割的户口制度已经不重要。从实际情况看，当前农村劳动力要为城市就业、居住以及分享基础设施、教育等公共资源支付很高的代价。依附于户口关系的“暂住证”、子女“入学赞助费”等收费已经成为农村人口进城的重要成本。这些收费实际上构成政府向农村户口的居民征收的一种“特殊税”。由此就导致了城市化进程中的一种新的社会歧视、新的不平等：一些人仅仅因为是农村户口就得负担双重税赋，一方面仍要在农村负担农业税赋，另一方面又得为进城居住、就业缴纳具有税赋意义的各种收费。造成这种不平等的制度基础仍是城乡分割的户口制度。这种状况不革除，不仅城市化进程会受到阻碍，随着利益受损群体的人口增加，还会酿成尖锐的社会冲突。 (三)要保障搬进城市的农民能够平等地享受城市的福利资源 从当前的改革进程看，农民的社会保障基本上是一种“土地保障”的原始方式，城市居民享有的社会化保障体系还很难向农村普及。要根本打破我国目前城乡社保体系分割的状况可能还需一个较长的发展过程。但在城乡结合部，随着城市化进程的不断推进，一个新的问题已经迫在眉睫，即那些在城市扩张中失去土地的农民怎么办？那些已经稳定地转为在非农产业就业的农村劳动力怎么办？ 当前，双流县和很多区域中心城市的郊县已经会面临类似的问题。在此建议中央与地方各级政府，应当尽快制定把因城市化而失去土地的农村居民纳入城市社会保障体系的有关政策。其中，把对农民的土地补偿金与自愿加入城市社保体系联系起来的思路值得探索。
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