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关于国有资产管理体制的一些看法和建议
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 一、引言 在中国，国有资产管理体制改革的问题是和国有企业改革密切相关的重要问题，因为它涉及到具体的国有企业的改革方案由谁决定、执行的问题。 在上世纪80年代，我国就开始了国有企业及国有资产管理体制的改革；党的十四届三中全会在明确现代企业制度的基本原则的同时，提出国有资产实行“国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营”的原则；党的十五届四中全会进一步提出“国家所有、分级管理、分工监督、授权经营”的国有资产管理体制的十六字方针，给地方政府在国有资产管理体制和国有企业改革方面更大的权限。 理论界和中央到地方的各级管理部门已对国有资产管理体系作了很多探讨，在许多方面已有共识。如认为政府不可能直接管理过多的国有企业，可以用国有产权管理机构——控股公司——一般国有企业的三层次模式解决直接管理面过宽问题等。 改革实践的进程更快。党的十五大以后，大多数国有中小企业已在地方政府的推动下“改组改制”；各种模式的大型国有企业“改组改制”也进展很快；本届政府的一个重大成果是在中央企业层面，结合机构改革“政资分开”的改革获得了重大进展，同时国有资本所有权行使机构的职能有所归并。 但是从基本方向到具体政策管理，国有资产管理体制的许多重大问题，特别是产权关系不清楚的问题并未真正解决。如十六字方针推进了国有资产体制改革，但由于授权含义、授权给谁及相应所需条件等问题并未十分明确，十六方针仍难真正到位。中央企业的所有权职能分散到各政府部门，企业在进行需要所有权行使机构批准或授权的决策时，感到“不知找谁”，影响企业及时决策和效率。地方政府实际上控制地方国有企业，承担相应责任，但在法律上却无所有权，地方大型国有企业改革的方案等问题，拥有实际控制权并承担责任的地方政府不能决策。治理结构不完善，“股东”越位干预和“内部人控制”问题并存。 在最近召开的党的十六大上，江泽民同志在政治报告中总结中国国有资产管理体制改革的经验，就国有资产管理体制进一步改革的方向作了重要论述：“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责。其他国有资产由地方政府代表国家履行出资人职责。中央政府和省、市(地)两级地方政府设立国有资产管理机构。” 本报告根据对江泽民同志报告的理解，以课题组已有的研究为基础，就国有资产的产权关系、管理体系、企业治理结构等问题谈些看法，提些建议。 二、明确产权关系，建立中央和地方分别行使所有权的国有资本管理体系 (一)在坚持“国有”的同时，明确中央和地方政府的国有资产所有权 中国国有企业，数量众多，合理明确中央和地方政府对国有企业的产权关系，是事关国有资产管理体制构架的基本问题。 学术界对这个问题一直有不同看法：有的主张仍然实行“国家所有，分级管理”体制，只要增加“授权经营”的规定，给地方政府更大的权力就可以了；有的认为应改“分级管理”为“分级所有”。十六大政治报告提出的原则表明，新的国有资产管理体制，从实际拥有权能的角度看，在某种意义上，已给地方政府国有资产出资人的所有权；但在给地方政府所有权的问题上仍有所保留或限制，其表现是仍然保留国有企业“国家所有”的说法，明确要通过“制定法律法规”进一步明确有关权限。 对江泽民同志的论述，我们的理解如下。 “统一所有、分级管理”的体制及原则，其出现有历史合理性，但已不符合现在的实际情况，有必要调整并进而明确中央和地方政府的出资人所有权。 ●我国已承认市场经济体制下公认的“谁投资谁所有”的基本原则，并建立相应的法律体系，这与不问是谁投资只讲统一所有的原则相悖； ●事实上各级政府至少对本级政府投资的企业或者虽是上级政府投资但“下放”历史长的“国有”企业，已持有事实上的所有权，不承认事实上已经存在的经济和法律关系容易导致短期行为； ●我国财政体制事实上已是分级财政体制，并且它将相应我国税制、财政转移支付制度完善的进程，进一步发展和完善，过去“统一所有”的国有企业应当“名 实一致”的被分为国有企业（中央政府所有）、地方公有企业（考虑到历史继承性，亦可以称为地方国有企业）或国家和地方按股份共同所有的企业； ●在市场经济国家，国有企业或地方公有企业一般都被称为自治体所有的公有企业或公有机构，国家自治体的公有企业是国有企业，地方自治体的公有企业是地方公有企业。 但即使仅从实施层面看，立即实行“分级所有”亦有问题。首先是存在“分级所有”对象不清楚的问题。是否所有地方投资或中央下放的企业都归地方所有？这样做有何依据和条件？过去的下放是“分级管理”前提下的下放，不是“分级所有”前提下的下放。更重要的是过去的国家“统一所有”体制是和国家的整个经济体制，尤其是财政、金融、社保体制相联系的，改变“统一所有”，需要评估由此引起的许多重要相关因素的互动影响，如需要考虑与国民经济密切相关的某些“下放”企业到底归谁所有及各方的相应责任、与重大企业改革政策（如社保、企业债转股等）的关系、分级财政体制和相应税制完善的进程等问题。 为什么十六大政治报告明确了地方政府的出资人所有权，还要保留“国有”前提？我们认为不可能只用物权法或财产权利法原则回答这个问题。问题的关键首先是如前所说调整国有企业“统一所有、分级管理”体制，形式上看是调整物权或财产权关系，实际上还是对超过产权关系的诸多经济利益关系，乃至政治关系的调整，因此进行体制调整，只能综合考量。保留企业“国有”身份，明确国家要制定有关法律，中央政府要控制必要的战略性企业，有利于中央结合有关经济政治关系调整的进程，稳妥推进国有资产管理体制的改革。第二个原因是，现在的说法已从基本面上界定了中央和地方政府在国有资产所有权上的关系，为调动各方面的积极性推动国有企业改革和发展，承担相应的责任和义务，已提供了必要的政治法律条件。 我们认为在明确了新的国有资产管理体制后，要按江泽民同志报告的要求首先抓好两件事，尽快制定有关法律（尤其是国有资产法）和具体明确中央、地方政府拥有出资人所有权的企业对象。国有资产法若不能尽快出台，国务院应尽快推出有关国有大型企业产权管理及改制的规则，给省市地方政府更大的权力，同时防止刮风式的不规范的“改革改制”。中央政府必须用产权手段控制的企业，一是应仅限于江泽民同志报告明确的“关系国家经济命脉和安全的大型国有企业、基础设施和重要资源”等领域，二是必须是中央政府投资的企业。如果是中央投资已下放的企业，必须结合进行有关的财政、社会保障、税等关系的调整，才能调整有关的产权关系。 (二)建立国有资产管理体制基本构架 1.不同类型的国有资产管理体制可有所不同 国有资产包括以企业资产为主的经营性资产、行政事业资产、自然资源资产。这些资产由于基本功能、来源、使用方法的不同，相应的资产管理体制可有所不同。 经营性资产包括营利资产和非营利资产，营利资产主要指国家对国有企业的投资资产，总的看是资本资产，相应的资产管理体制应是按资本管理原则建立的资本管理体制。 行政性事业资产是用于国家行政事业的资产，不同的资产基本功能目标差异很大，与公共行政管理机构业务及有关的预算关系密切，基本的财务、会计制度与企业的财务、会计制度差异很大，一般宜采取由相应的公共行政管理机构管理的体制。 自然资源资产是自然生成的，资产价值及利益，部分与投资有关（如勘探、开发），部分先天而成，且与社区关系密切。在某种情况下，政府的资产管理职能可根据公共利益最大化的原则只限于资源勘探、评价的管理及开发权、使用权等资源财产权的管理，相应的管理体制与一般的资本管理体制亦有所不同。 是否可以建立三类资产都归一个部门管理的体制。我们认为三类资产管理，仅限于清产核资和会计并表管理是可能的，但要根据其功能和特点进行实质性管理，难度很大，甚至不可能，且并无十分必要。 我们认为至少在起步阶段，国有资产管理体制建设的重点应放在国有资本管理体制的建设上。这是因为国有资本管理对象企业的基本功能接近；企业数量庞大，能建立有效的管理体制已非易事。 2.对企业资产管理实行资本管理体制 根据“政资分开”、“政企分开”原则，在明确大多数国有企业是一般市场主体的情况下，我们认为对国有企业的管理或者说国有经营性资产的管理，是国有资本资产管理，即对大多数国有企业而言，管资产就是管资本，是按资本管理原则行使所有权管理，其含义是：按“经营权和所有权分离原则”对国有企业只以资本所有者的身份进行管理，即“履行 出资人职责”；主要根据资本回报状况确定管理目标、评价结果；按公司法体现的股权管理原则、方式和程序界定所有者权责及管理办法，进行资本管理。 3.建立“三层次”或“两层次”的国有资本管理体制 对国有资本管理体制基本构架各方面已有重要共识。一个基本认识是由于政府不可能直接管理众多企业，有必要形成国有资本所有权行使机构、资产管理控股公司、直接经营的企业“三层次”的体系。对有些大型国有企业，国有资本所有权行使机构也可以直接持股，行使所有权管理，即实行“两层次”体系。 我们认为“三层次”体制有以下基本特点：统一管“资产、人、事”的国有资本所有权行使机构，应按资本管理原则行使所有权管理，而不是“政企不分”行政审批式的管理。国有资本所有权机构的设置，中央和地方政府可有所不同，或在不同阶段有所不同。如在中央政府，有必要单设所有权行使机构；在地方，国有企业多的地方可单设国有资本所有权行使机构，国有企业少且是以公益性国有企业为主的地方，国有企业可由相应的公共经济管理部门行使所有权，同时接受资产管理部门的相应监督。 对第二层次的公司应分类定位和管理。第二层次公司承担资产管理责任，可按基本功能及财务状况分类。分类的意义是：国有资本所有权行使机构对不同类型公司控制、监管、考核的内容、方式将有所不同；不同的“二层次”公司与子公司的关系可有所不同，其间关系有些要受特别法律明确规范。 第二层次公司治理结构的基本框架是董事/董事会和监事/监事会承担监控责任、总经理负责战略实施和管理决策，但不同类型公司可有所不同。 三、建立“统一权责”的国有资本所有权行使机构 (一)有必要单设以资本管理为主要职责“统一权责”的国有资本所有权行使机构 在本文，如非特意指出，国有资本所有权行使机构只指中央层面的机构。该机构只对中央政府拥有的企业行使所有权管理。 改革开放初期，我国并没有国有资本（产）管理的概念。国家国有资产管理局1988年成立，1998年被撤消，其基本职能总体地看实际上只有资产会计职能，及部分产权监管职责，因此不是有“统一权责”的真正的所有权行使机构。在此阶段，所有权权能分别由行业主管部门、财政部等部掌握。1998年以来，一般竞争性行业的主管部门被撤消，经营班子人事和监督职责归并到一个部门，但收益分配和国有产权变动、高管人员薪酬、投资等权能仍分由不同部门负责。 这种多机构分割权能的体制弊端很多：各机构不能也不必对国有资本经营效果承担责任；容易所有权“越位”与“缺位”并存，各机构有权又不明确责任，可以抢着“管”企业，又可以在有问题时不“管”企业，“所有权”越位，政企界面不清，缺位，易出现内部人控制；增加机构协调成本和企业负担；最大问题是它与竞争性产业大公司必须及时决策的客观要求有根本性冲突，竞争性产业大公司在作需要所有者机构批准、认可的决议时，由于涉及多个部门，并且是按行政程序而非公司法程序履行手续，决议时间往往不可控，容易造成决策损失，但政府部门并不承担责任。 我们认为应该建立“统一权责”的国有资本所有权行使机构。“统一权责”的含义是将各项所有权权能基本上都集中到一个机构行使，并明确相应责任。这样的体制安排，有利于解决权能分散弊端；与现代经济学、管理学认可的在“经营和所有分离”情况下，公司所有者机构必须同时有公司剩余分配权和控制权、必须权力和责任一体的原则一致；与现代大公司制度的基本原则一致，即各国大公司都是通过一个机构行使所有权；符合国际经验，各国国有资本管理体制有多种模式，但基本上都由一个的具体机构统一行使所有者权能。 统一权责的国有资本所有权行使机构可以单独设立，也可以某个经济管理机构的内设机构方式设立。在国外，两种设立模式都有。我们主张单独设立国有资本所有权行使的机构，其主要理由是：中国的国有企业大多数是一般的竞争性的工商企业，不是与公共行政管理部门及相应的预算关系密切的企业，因此可以单独设立；中国有“政资不分”的传统，让公共行政管理部门行使所有权职能，不利于真正解决“政资不分”问题；中央政府直属的国有企业数量虽大，但是只要相对分工、明确职责、改进管理办法、加快国有企业产权多元化进程、充分利用社会专业机构，单设机构行使所有权管理是可能的。 我们主张按非金融和金融业企业区别国有资本所有权行使机构的管理对象，分别组建工商业国有资本管理机构和金融业国有资本管理机构。分设的主要原因是，两者治理结构在某些方面有所不同；金融企业是非金融企业 的主要债权人，两者的所有权行使机构相对独立有利于明晰产权关系，硬化约束；中国金融企业有许多重大问题尚未解决，需要国家特殊安排；此外大型工商企业数量已经很多了，分开设立机构，可以降低管理负担。两个机构若并在一个部门，内部也以相对独立运作为宜。 建立统一权责的国有资本所有权行使机构，是为了国有企业产权关系明晰到位，不意味国有企业与其他的国家机构没有关系。国有企业还必须接受与自己有关的其他国家行政管理机构的职能管理。 (二)机构的设置和组织形式 国有资本所有权行使机构作为国务院机构设置，同时建立向全国人大报告的制度。其理由是，国有企业改革的事必须抓紧、尽快，国有企业改革涉及大量国务院机构的工作，机构设置在国务院内较易协调；中国没有在全国人大下另设有行政权的法定机构的传统。 机构的组织形式可有三种选择：虚体委员会、实体委员会、实体行政部局。虚体委员会机构重大决策由委员会决定，委员多为兼职，由有关部门负责官员、独立的专家和社会人士出任，国务院领导人为委员会负责人和委员会会议召集人。委员会下设精干办事机构执行决策和处理日常事务。虚体委员会实际上是辅助作为委员会负责人的国务院领导的议事、沟通机构。实体委员会是常设政府机构，由2人以上的专任及兼任委员作为机构共同决策人，每委员有一票决策权，决策执行人由专任委员兼任。实体行政部局是国务院的一个组成部门，实行行政首长负责制，行政部局也可设立国有资本管理咨询委员会或审议会，并明确重大政策需经咨询委员会讨论通过行政首长方可决议。 国内外经验表明，实体的而不是虚体的机构才能够较好地行使所有者权能和承担清晰的责任。因此我们倾向于设立实体机构。在实体机构中，可能实体委员会形式较好，因为实体委员会有一定的独立性，同时能反映有关方面意见。 也可选择实体的行政管理机构模式，与此同时必须设立专家咨询委员会，为行政首长提供独立的咨询建议，政策咨询审议程序要纳入机构决策程序。 国有资本所有权行使机构有行政权，但也可以定义为有行政权的事业单位，采取更灵活的激励政策。 (三)机构职责和工作目标 国有资本所有权行使机构的基本职能，一是代表国家对国有独资公司和国家控股、参股公司的国有股份行使所有者权能；二是根据国务院有关国有企业改革的基本政策和部署，制定批准各国有企业的改革方案。 国有资本所有权行使机构按“管资产、管人、管事”相结合的原则对国有企业进行所有权管理：“管资产”指按资本管理原则行使所有权管理；“管人”一般是指国有资本所有权行使机构有任免公司董事、监事，及对某些企业批准总经理任免职的权力；“管事”主要指国有资本所有权行使机构对企业的收益分配方案、增资和修改章程、股权或资本交易方案及重大决议事项（如重大投资和债务）有股东批准权。 “管资产、管人、管事”行使所有权的事项和程序，对大多数公司而言，本质上就是公司法规定的股东权利事项及行使程序。 中央直属国有企业大多在竞争性行业，因此，所有权管理的基本目标是资本回报目标。仅对少数目标特殊的公司可以根据其它目标，如公益事业目标原则进行管理。对这部分公司的管理如后所述可作特殊安排。竞争性领域国有企业若有其它的目标，如要完成有财务损失但为国家战略所需的任务，从体制上看，承担国家任务的帐原则上要与一般经营的帐分开。 强调一般竞争性领域的国有资本的资本回报，是因为国际经验表明，运行得好的国有企业，国有股东都追求财务目标，都有相应的利润硬约束。这不意味国有企业应置社会目标于不顾，而是说对社会目标的追求应与其他性质的资本一样，要靠政府的一般规制和企业自愿机制实现。事实上国外优秀公司在突出资本回报目标的同时，亦有“企业公民”目标。 (四)几个需要明确的问题 1.与党和政府其他部门的关系 与财政部门的关系。在财政部门承担统一的国家财政和预算管理及财务会计制度管理责任的情况下，国有资本所有权行使机构按法定要件和财政部门沟通并相互协调的事项可分为两类：一是只与国有资本所有权行使机构有关的事项，主要是超过授权范围的股权交易、重大债务、国有资本基金专项监管、资本经营盈余解交和使用安排等；二是同时与企业有关的事项，如财务会计制度的实施、对有财政专项支持的公司相关业务的必要监管等。与财政部的关系，主要受包括公共预算和资产预算在内的国家预算体制设计的影响。两机构关系的具体安排，有些应结合国家预算体制 的设计调整进程分步调整确定。 与公共管理、规制及审计部门的关系。国家公共管理及规制部门（含计委、经贸委、规划部门、环保部门等）对国有企业不再制定与民营企业有所区别的产业政策和规制政策。所有权行使机构应要求和支持国有企业和其他企业一样独立接受公共管理部门有关的职能管理，接受国家审计部门的独立审计。 与劳动和社会保障部门及国家社保基金的关系。所有权行使机构应要求企业执行劳动社会保障及社保基金等部门制订的劳动工资政策、社会保障政策，但劳动和社会保障部门不审批具体企业的工资总额和高层管理人员的薪酬。 与党的组织部门的关系。根据“党管干部”原则，组织部门可在所有权行使机构设立派出机构行使有关管理。 与国务院和全国人大的关系。所有权行使机构作为国务院的组成机构或直属机构，其负责人任免由国务院决定，或由国务院总理提名全国人大批准。资本经营预算及其与一般预算和社会保障预算之间的关系由国务院根据全国人大的立法或授权决定。全国人大可以就任何认为必要的问题对所有权行使机构进行质询。 2.建立有利于机构提高效率、防止腐败的制度性机制 有必要立法明确该机构只有类似公司股东会的职责或有限的特定权利，只能按法定程序行使；实行向国务院总理负责并向人大报告的制度；明确该机构与国家其它机构的关系，包括接受审计和相应的监督；实行向国民公开信息的制度；明确工作人员的权责及纪律，合理设计相应的薪酬制度。 国有资本所有权行使机构必需实行信息公开制度，即所有或绝大多数大型国有企业都必须向社会公布基本的经营和财务信息，公布国家给予的支持政策和基本管理制度。这样做符合国有企业及国有资本所有权行使机构必须向企业真正的“股东”——全国纳税人提供信息的原则；有利于所有权行使机构和企业提高效率、防止腐败；有利于各种企业间的公平竞争；是国外国有企业及地方公有企业通行的基本制度。 3.对少数特殊企业的管理可以作特别安排 对少数公益性很强、需要长期财政支持（包括投资、融资、补贴等方式）的国有企业，如大型机场公司、大型项目公司、大型军工公司，即主要或部分在“市场失效”领域从事业务的企业，在资本管理体制上可有特殊安排。这类公司可暂不纳入“统一权责”的所有权行使机构的管理范围，减轻所有权行使机构缺少专业、行业经验的压力。也可以仍由“统一权责”机构行使所有权管理，但同时做出特殊的制度安排，如规定公司重大投资及融资方案，所有权行使机构在决定是否可以批准时需和有关公共政策管理部门协商沟通，公共政策管理部门甚至可以对公司派董事参与有关的经营决策及建立特别监督制度。 根据基本功能及财务状况可以对国有企业分类（见表1）。中国国有企业中的大多数是竞争领域的一般企业，少数是特殊企业。在国家所有权管理方面需要特殊安排的企业主要是财务不能独立的特殊企业，这些企业部分可按特殊法规范。过渡性公司，如一些行业主管机构转成的公司，过渡期后，可能归并，亦可能变成战略型或资产管理型公司。 表1 国有企业分类 四、根据情况选择“三层次”或“两层次”模式 各方面都认为国有资产管理体系应建立国有产权管理机构——控股公司——一般国有企业三层次模式，以解决国有企业过多、直接进行产权管理，管理幅度过大的问题。 在三层次模式中，第二层次的公司，即中间层公司，其功能定位是否恰当及其运营状况，是决定三层次模式功效的关键环节。 中间层公司有两个特点，是国有独资公司；是控股公司，因为其最主要的资产是其持有的第三层次企业的股权（包括控股、参股股份）。 根据中间层公司来源及其业务、资产特点，中间层公司可分为两种类型：资产管理型公司，主要资产是其持股公司的股份，主要业务是对其持股公司进行资本产权或股权管理，是股权管理型或财务控制型控股公司；战略管理型公司，公司对其持股公司不仅进行财务控制，而且进行战略控制，是战略控制型控股公司。 对一些地方的调查表明，目前各方面对战略控制型的中间层公司基本持肯定态度，而对股权管理型的控股公司评价很不一致。由于省、市中间层公司多为股权管理型公司，中央政府管辖的大公司中不少也是股权管理型的，因此除非特殊说明，本文重点讨论这类中间层公司。 (一)中间层公司及其作用 调查表明，股权或资产管理公司名称多样，但其来 源主要有三种方式：由原来的行业主管部门或行政性公司改造成的公司，如上海市大多数实行国有资产授权经营的集团公司；专为国有资产管理新设的公司，如深圳市投资管理公司；将在经营过程中自然形成的集团公司改造和经政府认定形成的中间层公司，政府授予该公司其持股企业的国有产权管理权能，通常还将原在集团外的一些企业划归这个中间层公司管理，如深圳市建设控股公司。1998年结合国家机构改革和实行政企脱钩、企业重组，一些中央政府直属的大型企业也承担了部分中间层公司的功能。 政府对中间层公司的基本管理方式及特点是：直接任免公司领导人，决定其薪酬；对公司领导人有业绩要求，进行业绩考评；审批公司的重大经营和财务计划及投资计划，一些地方政府还进行其它重大事项（如对外担保）审批。 国有资产保值增值是中间层公司所承担的主要责任和基本考核指标，但往往不是唯一的责任。政府与中间层公司之间的责任划分并不很清楚。调查表明，政府一般要求中间层公司同时承担职工安置、社会保障及有关的社会稳定等责任。 一些中间层公司对其控股的国有企业并无完整的所有者权能。一些地方比照行政级别来任免企业领导人，如果该企业具有较高的“比照级别”，领导人的任免将由政府决定；一些地方将企业按资产规模和利润额来划分等级，高等级企业领导人任免权有可能被政府上收。 尽管有一些问题，但调研表明，中间层公司的设立已有积极效果：对解决国有企业“老板”所有权缺位问题有积极作用；中间层公司通过必要的监管在一定程度上遏制了企业乱投资、乱担保乃至企业“内部人控制”和财产非法转移；多数情况下对企业同时有“管资产”与“管人”的权力，可以选择、任免企业领导人，促进了经理人市场化的进程，并建立相应的激励制度；对持股的国有企业间及与其他企业的资产重组有积极的推动作用；对解决企业的职工分流、社会负担过重等问题有一定的作用。 (二)中间层公司的问题及分析 调查表明，对中间层公司亦有不少批评。主要问题有：一些中间层公司不满足于仅做股权和资产管理，还积极开发实业，有些业务与其控股的公司有潜在甚至明显的利益冲突；一些企业认为中间层公司对投资、担保等的审批不利于企业自主经营，限制了企业的发展；中间层公司的一些资产重组安排有“抽肥补瘦”的问题；一些需要政府审批的事，由于有了中间层，增加了审批层；中间层公司按政府要求安排活动，被认为是增加企业负担的政府“二传手”。 中间层公司的问题，按产生的原因看可分为三类。 由于政府要求和管理体制产生的问题。政府为了社会稳定、重大节日庆祝、地方重大活动，经常要求企业“做贡献”，并往往通过中间层公司组织下属企业参加活动。企业某些需要得到政府批准才能进行的活动或项目，如涉及环保、投资等的项目及规制性产业的业务，政府要求中间层公司必须先审批把关。尽管中间层公司对这些项目和活动往往并无不同意见或并无条件把关。 由于中间层公司“政府行为习惯”和监管办法不合理产生的问题。企业对中间层公司加强监管的意见，部分是因为过去无人监管，甚至“内部人控制”，现在监管了，感到不舒服、不习惯所致，部分源于对监管方法及效果的不同看法。有些地方的资产管理公司对企业的投资、担保活动有审批权，由于审批需要时间、资产管理公司审批能力有限，所附审批通过条件也未必合理，矛盾时有发生。一些中间层公司源于行政性公司或行政机构，其“政府行为习惯”也是导致矛盾产生的主要原因。 由于定位不清楚、利益关系未理顺产生的问题。中间层公司的独立利益是引致各种矛盾的重要原因。政府往往要求中间层公司承担股权资本管理、监督及企业资产重组和职工分流的部分职责，但中间层公司相应的资金来源却未必能有保障：向企业收管理费，法律依据不足；向企业收取红利，企业抵触很大；变卖企业资产获得收入，也会受到具体条件的限制。更严重的问题是一些中间层公司目前能通过“管人”控制部分资源，但长远看，中间层公司前景并不明确。在这种情况下中间层公司多倾向于自己直接做业务获得现金收入，结果公司活动偏离监管目标，甚至可能引起利益冲突。 控股公司与子公司往往会有矛盾。问题是母子公司间的矛盾，母公司是纯股权管理型的，比战略控制型的，矛盾要大、要深。出现这种状况的主要原因是，战略控制型控股公司的子公司多是控股公司投资或由控股公司内部部门分离独立形成的，母子公司间的业务、产权关系及历史关系总体上看比较清楚，母子公司根本利益比较协调。而一些纯股权管理公司与子公司的关系由于多种原因往往存在结构性的矛盾。这些矛盾或问题，一是由于忽视国有企业产权利益而带来的问题。改革开 始以来，国有企业的产权利益至少事实上已经部分被企业经营者和职工分享，这种分享有负面作用，客观上亦有激励企业提升绩效的作用，资产划拨和“翻牌”组建资产管理公司的办法可以从法律形式上明确控股公司和企业的产权关系，但一纸授权令不能马上改变十几年形成的事实的经济法律关系。二是一些中间层公司负责人缺乏管理技能带来的问题。如由于不把握国有企业产权利益“被分享”的状态及相应问题的复杂性，过多考虑母公司的利益，简单化地行使产权管理权力。三是中间层公司定位及前景不明确，资源及利益的合理保障及相应政策不到位，容易诱使资产管理公司行为短期化、不规范。 (三)总结及建议 鉴于中间层公司因受到“被分享”的国企产权制度安排的挑战，容易管理控制失效，容易产生不确定感从而行为扭曲；中间层公司与政府间的责任边界仍然不清楚，既有资产保值增值的“老板”责任，又有社会稳定的“非老板”的政府责任，从而使中间层公司行为不像“老板”，容易忽视财务责任。我们建议： （1）“三层次”和“两层次”可以并存。“三层次”不是唯一的模式，一些大型国有企业可以由“统一权责”的所有权行使机构进行所有权管理。 （2）明确政资分开、国有资本追求单一的资本回报目标或财务目标是“三层次”是否有效的关键。否则中间层公司不会摆脱政府角色专注于“老板”角色，不利于解决政企不分的问题。 （3）对中间层公司进行分类管理，对有可能变为战略控制型的中间层公司，支持其通过1～3年的资产重组完成公司转型，对中长期看也只宜作为股权资产管理公司运作的公司，明确其只作股权资本运作。 （4）对只宜作为股权资产管理公司运作的公司，可考虑用特殊的公司规范界定其与子公司的关系。 （5）改进中间层公司考核指标，根据中间层公司的战略目标和相应责任确定考核指标，财务考核指标拟主要考核现金收入而不是约束力较小的资产保值增值指标，可以引入经济附加值（EVA）指标。财务考核指标不宜过多。 （6）结合社会保障体系完善及行政改革的进程，将中间层公司承担的“社会责任”、“政府责任”分离出去。 五、建立有效的公司治理结构 (一)国有企业治理结构的改进已有进展，同时仍然存在许多问题 公司治理结构是有关公司利益相关者关系、决策体制、控制和激励机制的制度安排（法律和商业习惯的总和）。在“两权分离”的情况下，有效的公司治理是决定公司能否健康成长及可靠运行的基础性制度。 十五届四中全会已明确国有企业改革的方向是转制成公司，并建立合理的公司治理结构。这项工作已有明显进展。 仍然存在一些重大问题没有解决。如存在国有大公司（包括独资公司）是否要建立董事/董事会承担战略监控责任的体制、公司监控体系、经营者激励约束机制等问题。 (二)大型国有公司有必要设立董事会，承担国家所有者的委托责任 1.大型国有公司设立董事会的意义 国外大公司，包括国有或地方公有企业都设有董事会或功能类似的机构。大公司甚至独资公司及国有独资公司都需设立董事会的主要原因是，大公司一般都“两权分离”，股东或出资者不可能也不宜直接承担公司经营决策监控责任，只能委托董事监控公司的管理和运行；“谨慎决策”，由于业务多样、公共公关复杂，经营责任重大，不可能仅由总经理或CEO1人承担全部责任，而需要董事会监控及分担责任；法律规定及法律责任的要求。 董事会的特点是：董事作为股东的受托责任者，有诚信和注意义务，承担重大经营事项决策和监控责任，而股东虽有投资责任，但不承担经营责任；董事会按董事1人1票原则形成董事会决议，即董事会决策是集体决策；董事决策承担个人责任，股东受托责任落实到人；董事会作为董事决议机构，职责重大，但不介入公司战略的制定、实施，不干涉总经理的决定；董事会决策是事前监控，有利于控制风险。 董事会决策是以董事个人受托责任为基础的集体决策，总经理决策是在既受控又被充分授权条件下的“一长制”决策。两种体制结合，有利于大公司“谨慎决策”，又能保证公司的决策和管理效率。 中国国有大公司，都有必要设立董事会，因为公司“两权分离”、规模大、存在多种风险，必须有直接参与公司重大决策的董事承担受托责任，必须有董事会的集体决策降低总经理的个人决策风险，以利控制公司的风险和提高效率；外部监事会的事后监控，代替不了有事前监控功能的董 事会监控；有利于借鉴国外经验；多数大公司将会股权逐步多元化。 董事和董事会也可能疏于受托责任。如出现董事人选不当；缺乏有效的所有者或股东监督；董事会“空虚化”；董事和董事会的规则不健全、不完善，或过多干预总经理决策，或放弃监控责任等问题。这些情况表明董事会要真正能起作用需要一定的条件，如必须有真正关心资本回报的股东、明确并清楚界定董事会和总经理的职责等。但与只有一个负责人的总经理负责制相比较，由董事和董事会承担受托责任的治理结构仍会比较合理有效。 为使董事能独立承担责任，应当建立相应的考核和激励机制，健全董事和董事会工作制度，还必须建立董事“责任分担”制度（即不同的董事责任可有所不同）和董事责任补偿制度（责任保险制度是其中之一）。 2.大型国有独资公司也有必要设立董事会 目前部分国家直属大型国有独资公司实行的是总经理负责制及国家直接任命经营班子的体制。 这种治理结构是按企业法设计的，只是增加了外部监事会的监督。这种体制明确重大决策要经总经理办公会议讨论，但办公会议只是服务于总经理的咨询、沟通和协调机构，功能和国外大公司由CEO负责的经营委员会或执行委员会的功能类似。这种体制的优点是有利于提高决策效率，主要问题是，公司总经理将同时承担公司战略监督者、制定者、执行者的责任，有角色和利益冲突；直接任命整个管理者班子的做法，会影响总经理的效率，却很难约束总经理的独断决策；监事会只进行事后监督；当总经理进行涉及所有者权益及战略等重大事项的决策时，由于仍需股东或对股东负有受托责任的机构批准或认可，由于国有资本所有权权能分散不易找到责任清楚的报告对象，矛盾只能上交给国务院领导，或不能及时决策，或放权给总经理，导致出现内部人控制。 大型国有独资公司设立董事会的意义和大公司设立董事会的意义一样。不同之处在于作为独资公司的董事，董事主要承担更重的战略咨询和相应的监控责任。美国著名的公司治理专家西北大学凯洛格商学院前院长杰可伯(D.Jackb)教授的说法，国有独资公司董事会同时有监督、咨询、指导公共关系处理、减少政治干扰的功能。 中国公司法已有关于国有独资公司董事会的基本规定，中央十五届四中全会决议已明确要发挥董事会的统一指导作用。因此大多数国有独资企业改制成公司，让公司董事及董事会承担相应责任的治理结构的制度安排是有法律依据的，可以立即起步。 由于经验不足，一些制度需要衔接，大型国有独资企业转制成真正的公司需有相应的准备，在初期可明确公司总经理候选人仍需得到中央或企业工委批准，但同时明确董事会有评价甚至建议总经理任解职的权力；董事长和总经理以分设为宜，公司要有一定数量的独立董事，有比较科学严谨的决议规则；董事长的主要职责是负责公司董事会的运作；董事会规模不宜过大，5～7人左右即可。 3.健全董事和董事会制度 设计合理的董事结构，国有控股公司和国有独资公司的董事中要有一定比例的外部独立董事。董事要有任期。 必须明确董事责任。董事受托责任要条文化，包括要求董事工作诚信勤勉、谨慎小心；禁止资产混淆不清或为达到个人目的利用内部信息；避免任何利益冲突；向股东汇报业务；以及董事赔偿责任，及建立董事责任“安全港”制度。 大型国有公司董事会内可设立审计、提名、业绩评估与薪酬等委员会。要根据公司章程制定明确的董事会议事规则和决策投票程序。建立董事会程序和董事定期自我评价制度。 董事会实行董事会集体决策制度，对董事长和董事的任命需要经过董事会的选举程序。只有在自然垄断领域或特殊法人企业，担任董事长的国家股东代表在决策投票为50∶50时可增加1票投票权。在一般竞争领域的国有控股公司，董事长与其他董事一样只有1票投票权；在一般竞争领域的国有资本参股低于50％的公司，董事长不一定由国家股东代表担任，而是按照股权结构由董事会选举产生。 4.不同类型公司的董事会结构可有所不同。如对少数需要国家长期财政、信贷资金支持的公司（如大型项目公司），国家有关的公共经济管理部门甚至可以派出代表，以董事身份参与公司决策，监督公司国家计划执行和资金使用的情况。相应的董事乃至监事的责任也可有所不同。 (三)建立有效的公司监控体系和经营者激励约束机制 1.存在的主要问题。公司的监控是公司治理结构的重要部分。至今中国大型国有公司还未真正建立有效的公司监控体系。现行监控体系的主要问题是：没有建立起以董事会为中心监 控体系，外部监事作用重要，但其事后监督职能代替不了董事的事前监督职能；没有建立内外结合覆盖各个环节的监控体系；存在一些不利于有效监控的法律障碍（如法人代表制度）。 公司监控体系不健全，公司决策及其执行就容易失误，甚至会出现重大损失，各种有效的激励手段失去使用基础。 2.建立内外结合的公司监控体系。 大型国有公司的监控体系应是职责明确、内外结合、覆盖各个方面的。国有资产所有权行使机构董监事任免权和监督，公司主动向外部披露信息，公众、媒体、社区对公司的监督，外部审计机构的独立审计，政府的行业监管等，都对公司监控体系的建立和运行有重要的积极意义。 但是更重要的是，公司必须建有效的内部控制体系。我们认为这样的内控体系应参考OECD治理原则和国际公认的内控体系原则设计： ●企业内部控制包括整体系统控制及业务系统控制，从总体上覆盖了企业生产经营的各个环节。 ●内部控制是由企业董事会、监事会、管理当局和其他员工实施的，为保证财务报告的可靠性、经营的效率效果以及现行法规的遵循等目标的实现而提供的合理保证的过程。 ●构成要素来源于管理层经营企业的方式，并与管理的过程结合。 ●整体架构主要由控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、监督等五项要素构成。 ●内部控制可以分为经营控制、财务报告控制和执行控制。 没有体现上述原则和理解的内控体系，只靠外部监事、外派财务总监，加上总经理负责制，国有独资公司不可能建立有效的内控体系；董事会不承担内控体系建设及监督的战略责任，并健全有关体系和制度，产权多元的公司也很难建立有效的内控体系；一些资产管理型的控股公司和子公司关系紧张的根源之一是，没有建立有效的内控体系，却搞了过多甚至不利于企业经营的监管审批办法，同时监管审批者不承担责任。 大型国有公司的内部监控体系如图所示，其基本特点如下： ●覆盖从董事会、国有资本管理机构到内部经营单位各个环节； ●内控体系与治理结构相结合； ●董事会在内部监控体系中承担战略性责任，CEO受董事会监督承担主要的执行责任； ●监事会和审计委员会合理分担责任，审计委员会主要负责内部审计方针的制定（对监事会与董事会审计委员会关系也可有不同的制度安排，例见专栏）； ●通过健全制度及使各机构、责任人的责任落实到位，减少风险（如实行不同金额支票分档联签制度）。 图 国有公司的内控体系 3.对不同公司治理监控及考核的内容可有所不同。股东对一般公司，主要考核资本回报业绩，要求建立包括市场风险在内的内控体系。但对特殊公司，股东可和国家有关机构结合，建立专项考核指标，甚至在某些情况下，以专项指标考核为主，并要求建立相应的内控体系。 4.建立有效的经营者激励约束机制。公司治理的两个关键性安排，一是公司控制权和安排，二是激励制度设计。建立有效的激励制度是与建立现代企业制度有关的基本问题。薪酬制度是激励制度的重要部分。中国大型国有企业经营者薪酬制度的主要问题是“行政色彩”仍然很浓，收入总水平低，货币化程度低，缺长期激励，大幅提高薪金有承受力问题。 对经营者有激励作用的财务薪酬制度必须包括激励长期的安排。在中国有必要建立包括股权激励方式在内的薪酬组合（薪酬包）制度。
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