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关于当前农业和农村经济有关政策问题的若干建议
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 最近两年，各地区、各部门认真研究农业和农村发展进入新阶段以后出现的新情况和新问题，认真贯彻落实党在农村的各项方针政策，调动了广大农民群众的积极性，农业和农村经济取得新的发展。农业结构调整初见成效，农产品质量明显提高，主要农产品生产进一步向优势产区集中；农业基础设施建设和农业生态环境建设步伐加快；农村改革不断深化，农村市场经济体制逐步完善；农民增收渠道拓宽，农民收入保持了一定的增长；农村社会保持了稳定。但应当看到，农民增收困难仍然是当前农业和农村工作面临的最大难题，影响农民增收的一些长期性、根本性因素并未消除，城乡之间、地区之间收入差距扩大的趋势还未得到根本扭转。增加农民收入仍是农业和农村工作的立足点。必须进一步调整有关政策，深化农村改革，使农民收入实现较快增长。 一、进一步完善农村税费改革，推进相关配套改革，切实减轻农民负担 目前，已有20个省、市、自治区展开了农村税费制度改革的试点工作，从试点情况看，实行税费改革，农民负担总体上会有所减轻，特别是税费改革有利于规范农村分配关系，有利于推进乡村机构改革，有利于改善干群关系，缓解社会矛盾。但税费改革在实施过程中确实也面临着很大的困难和阻力。目前存在的主要问题包括：(1)税改后乡(镇)村的可用财力明显减少，难以维持低水平运转；经济落后地区对配套改革的承受能力弱。(2)税费负担显现“累退机制”，有悖公平原则，特别是一部分种粮大户和纯农户税费改革后反而增加负担。(3)乡(镇)村级债务数额大，清偿难度大。(4)税费的尾欠成为税费改革的新障碍。部分地区为了推行新税制，加大工作力度清理历史形成的尾欠，结果造成新的矛盾。(5)水电费等涉农服务性收费标准提高，给农村税费改革造成了负面影响。(6)“一事一议”的规范要求与农村的实际情况不尽吻合；同时，由于筹资筹劳数额小，经济欠发达地区的乡(镇)村难以举办公益性事业。 农村税费改革得民心、顺民意，被农民称之为“德政之举”。2003年要全面推开这项改革。同时，为确保农村税费改革达到预期的目标，必须进一步完善税费改革方案，积极推进配套改革。 一是遵照税负公平的原则，完善农业税征收办法。建议在征收单一税种的前提下，对农业税的计算和征收办法进行进一步的完善，可考虑按照人口和土地综合计算，例如农业税按“人地各半”的原则进行征收。 二是建议尽快取消农业特产税。近年来，由于工商税收增长难度大，财政压力较大，乡镇政府为维持日益庞大的机构运转，不得不用农业特产税等税目来弥补其他税源的不足。调查发现，农业特产税一般采取按人头平均分摊到户的办法，征收过程中出现了较大的随意性，据实征收流于形式，征过头税的问题相当严重。例如，我们调查的湖北省襄阳县，现有农业特产税源据测算为850万元，但年度任务却为4600万元，税源仅占任务的18.48％。县地税局和农税局的负责人讲，下达农业特产税任务不是以农业特产实际收入为依据，为了保吃饭，现在完全是“以支定收”。虽然目前规定同一地块农业特产税不允许和农业税重复计征，但由于缺乏规范与约束，农业特产税实际上已经演变成增加农民负担的新渠道。开征农业特产税的目的是为了调节从事各种农产品生产者的收益，最初设想的是，农业特产税的收益主要是用于改善粮棉生产条件，支持粮棉生产发展，使从事粮棉生产的农民收入有更快的增长。但是实际上，根本没有做到这些。这一税种的收入基本上用于乡级财政的日常开支，没有起到改善农业生产条件的作用。而且，征收农业特产税与当前进行农业结构调整、增强农业在国际市场竞争力的目标很不一致。应考虑尽快取消农业特产税。 三是扼制乡村不良债务继续增长，逐步化解多年形成的债务包袱。乡村债务问题是影响农村税费改革顺利推进的关键因素之一。要规范乡镇政府、村级组织的借贷行为，制止乡村新的不良债务发生。乡村组织一般只能向金融机构借款，禁止向非金融机构和个人借款。不准乡村组织借款支付税费和其他摊派款，更不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借贷代缴。坚决制止新的高息借贷。严格按照政企分开原则，乡镇政府不能为企业贷款提供担保和抵押，更不能把企业经营形成的债务向农民或集体转嫁。要将村级集体借款纳入村民自治管理之下。要组织乡村债务清理，逐步化解乡村债务。对违反国家规定的高息借贷行为，国家不予保护，应当清除。对高息借贷，要实现本息分离，不准利息转本金。应由国家或省级政府制定统一的减息政策，分段比照银行利率计息。不准以收回农民全部或部分承包地的方式逼迫还债。一些乡村债务的形成有体制、政策方面的原因，如超出乡村负担能力搞多项“达标”建设的集资摊派，号召乡村上马办企业，发展合作基金会等，都与上 级部门的一些政策和考核压力有关。因此，在化解乡村债务中，国家应制定政策，给予一定的支持。 四是理顺教育投入关系，切实减轻乡镇财政负担。在现行体制下，乡镇政府和农民群众承担了发展农村义务教育的主要责任。根据我们的调查，1990～2000年期间，在襄阳县教育总投入中，各级财政预算拨款占40.7%，其中，乡级财政占34.36%，县财政占6.25%，省级以上专款仅占0.11%。从全县来看，1990～2000年期间由农民直接负担的教育投入占到了全县教育经费的近46.9%。事实上，乡财政用于农村义务教育的拨款几乎全部来自农民交纳的税费。可见，农村义务教育的投入几乎全部是由农民负担的。实现中央提出的“将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县为主”，关键是进一步调整农村义务教育的管理体制和投入机制。具体建议是：第一，农村中小学教师工资改由中央、地方各级政府共同负担，由县统管。中央和地方财政各负担多少，可视各省的财力情况而定。第二，重新核定农村中小学公用经费的最低支出水平，设立学校基建专款。要逐步降低公用经费从学生交纳的杂费中开支的比例。农村中小学运转所必需的公用经费，应主要由县乡两级政府财政安排。在贫困地区，要在免费对家庭经济困难的中小学生提供教科书制度的基础上，实行完全免费的义务教育。第三，实行费税改革后，应确定一定比例的税收专门用于教育。 五是减少县乡财政供养人数，减轻财政压力。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的80%左右。虽然近年来精简县乡机构的呼声一直很高，但无论是行政单位，还是事业单位，在职人数都呈增长态势，事业单位在职人员则急速增长。县乡机构不断膨胀的根源，在于政府行政管理体制的改革与经济体制改革严重脱节。县乡行政和事业单位的机构数、编制数仍是采用计划经济体制下留下来的老一套办法确定的。县乡机构改革的重点应当放在事业单位上。对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。 二、增加财政对县级以下农村中小型基础设施的投入，进一步完善财政支农体制 从我们调查的情况看，县乡财政主要是保证本级农业行政事业单位的运转，对农业和农村经济发展的支持主要依赖中央和省一级财政的支农专款。中央和省一级的财政支农专项资金，一般都要求地方提供一定比例的配套资金。从调查情况看，地方配套投资到位率低，已经成为影响农林水利等基本建设项目顺利实施和投资效益提高的重要问题。在基层财政只能维持低水平“吃饭”的前提下，很难保证中央的财政支农资金能够足额用于农业，在资金使用过程中，挤占、挪用、转移和乱支乱花等问题难以避免。 农村中小型的农田水利工程、乡村道路等设施，是调整农业结构、增加农民收入的基础条件。按照现行的财政体制和投资体制，中央政府投资主要负责大中型基础设施项目，很难直接覆盖到广大乡村，省级政府投资也主要用于同中央投资配套搞大中型项目，农村中小型基础设施项目建设的职责在基层的县（市）和乡镇政府。县乡政府基本上是“吃饭财政”，连国家投资项目的配套资金都难以真正落实，几乎没有对农村中小型基础设施投入的能力。农村中小型基础设施的建设，实际上主要是依靠农民自己集资和投劳。基层干部为了追求政绩，不顾当地情况、农民的实际需要和承受能力，大量向农民集资集劳修路、改水、建学校等，已经成为农民负担日益加重的重要原因。农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的一个薄弱环节，要尽快改变农村中小型基础设施主要依靠农民群众投资投劳的办法，逐步把县以下的中小型水利工程、农村道路、供电、供水等基础设施建设，纳入各级政府基本建设投资的范畴。 自1998年中央决定实施积极的财政政策以来，国家大幅度增加了农口基本建设投入，1998～2001年，共计安排农林水利和生态环境建设国债1400多亿元，约占同期国债投资总规的28％。如果加上中央预算内农业基本建设投资和水利建设资金，4年间中央对农口的投资达1900亿元以上。但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，县域范围内与农民增收关系密切的中小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。1998年以来，农业（不含林业和水利）直接使用的国债资金只占国债总数的1%。建议要较大幅度提高国债资金直接用于农业的数额和比重，重点应投向农村中小型基础设施。 当前财政支农体制存在的主要问题有：一是财政农业支出实行分块管理，有限的资金不能形成合力。农业基本建设投资主要由计委系统单独管理或计委与农 口主管部门共同管理；农业科研费用主要由财政部门和科技部门或者科技部门与农口主管部门共同管理；支援农村生产支出、农林水气等部门事业费、农业综合开发资金由财政部门或财政部门与农口主管部门共同管理；农产品补贴由财政部门或财政部门与流通主管部门共同管理。在现行这种管理模式下，一个项目资金来源较多，条块分割，分兵把口，各自为政，使有限的资金不能形成整体合力；用于基础设施、科研、生产、流通的财政资金分属不同的部门管理，各部门都掌握一块资金，都有资金分配权，不利于资金的统筹安排和使用。二是管理监督机制不健全，容易造成资金流失。完善政府财政支农资金投入管理体制，比较合适的做法是，政府财政支农资金总的分配、管理原则及其制度由财政部门负责，在财政内部逐步做到资金由一个部门负责。这样便于财政部门代表政府对支农资金的统一管理和统筹安排。政府财政支农资金的使用、安排及实施、后续管理应由计委、科技和农口主管部门负责。为解决“重资金分配、轻资金管理”的问题，要进一步完善项目法人责任制、工程招标投标制、工程监理制、合同管理制等管理制度。 三、积极推进农村金融改革与创新，改进对农户和农村中小企业的金融服务 解决农民收入的长期低迷需要对农业和农村产业结构进行重大调整；解决地方财政的困难和农民负担过重，必须依托地方非国有经济的发展来培植新税源。这两方面都离不开金融的支持。但是，金融机构由于过去的体制问题，已陷入不良贷款奇高和本身经营严重亏损的状态，银行商业化改革以后，贷款约束变硬，农户和农村中小企业获得金融支持极为困难。因此，地方经济发展与金融之间的关系已陷入两难的境地。 农民和县域中小企业金融需求得不到满足，主要不是资金问题，而是体制与政策问题。解决农村资金供求矛盾，需要采取综合措施。 一是解决农村资金流出问题，做到资金取之于农、用之于农。90年代中期以后，几大商业银行在县域内的金融活动非常一致，那就是：纷纷向中心城市收缩，县级支行被大幅度撤并，在压缩战线（压网点，减人员）的同时，将主要业务放在了吸收存款上，与之形成鲜明对照的是，贷款业务越来越少，县内许多企业想贷款也找不到“庙门”。各分行将吸收的存款上存到上级银行，靠从中的利差来维持基层行的运转。作为解决邮政系统扭亏为盈的重要举措之一，国家允许邮政系统开办储蓄业务，通过吸收存款利息和存款上存的利差来盈利。邮政储蓄上解央行的年息为4.6008%，邮局付给储户的年息为2.2508%。央行与邮局分享2.35%的利差，1995年以后则实行利差包干。通过邮政储蓄，地方资金大量外流。 国有商业银行贷款审批、发放权过于集中，制约了基层行贷款发放的灵活性和时效性，不适应县域经济重要组成部分中小企业信贷需要急、期限短、频率高、数额小、风险大的特点，加之激励机制和约束机制失衡，严重制约了信贷对农村经济发展的支持。要制定政策，鼓励商业银行将在农村吸收的资金更多地用于农村。对于邮政储蓄机构吸收的农村储蓄资金，要以人民银行支农再贷款形式返还农村。近几年，人民银行支农再贷款的发放，在很大程度上缓解了农村信用社资金紧张的矛盾。但这笔资金要更好地发挥支农作用，也需解决以下两个问题：一是支农再贷款期限太短与农业生产周期较长不同步。二是支农再贷款利率偏高。目前，支农再贷款6个月和1年期的年利率分别为2.7%和2.79%，而存款加权利率仅为2.2%，借入再贷款比存款成本高。 二是解除信用社沉重的包袱，理顺管理体制，提供有利环境。国有银行收缩农村机构，农村信用社独立承担支农任务，而部分地区农村信用社由于历史包袱沉重，资金周转困难，支农资金严重不足。为化解农村信用社因各个改革时期国家政策导向所形成的沉淀资金，应比照国有商业银行的政策，对此类不良贷款予以剥离。1996年信用社从农行分开，在信贷管理方面脱离了农行的干预，避免了农行的指令、介绍及转嫁贷款，信贷自主权加大，经营上更加灵活，不存在农行强压下与其共担信贷风险的被动现象。问题是，脱离后，信用社一直没有自上而下成立自律组织，没有形成一整套完善的信贷管理制度，人行只是一个代管机构，没有自成一体的管理体系。因此，当前信用社管理方面存在问题是体制不顺，下面感到无所适从。基层信用社迫切希望成立省市联社，特别是市联社。过去几年应由中央财政承担的保值储蓄补贴而由信用社自己消化，加大了信用社的利息支出。而其他专业银行是由财政补贴，这不利于金融业的公平竞争。另外，央行对农村信用社存款准备金与商业银行上存资金利率相同，不利于信用社成本核算。由于信用社往年的储蓄存款成本过高，在贷款利率连年下调的情况下，个别时期利率形成倒挂，利差太小。鉴于农村信用社储蓄所占份额过大，存 款成本较高等原因，建议国家提高信用社的转存银行款利率及贷款浮动利率，降低支农再贷款利率。在税收政策方面，地方反映税赋过重，农村信用社目前所承担的税种和税率与其他商业企业同样多。鉴于以上情况，建议免收信用社存款利息税，由财政进行补贴，可用这部分资金冲减信用社不良贷款。国家可借鉴国外合作金融经验，对农业贷款利息收入免收营业税，降低所得税率，减轻农村信用社的负担。 四、积极稳妥地推进粮食流通体制改革，保护农民利益 粮食流通体制改革目前的棘手问题主要是宏观调控和中央与省之间利益谈判。宏观调控，指如何在新形势、新体制下确保粮食安全、保护农民利益；利益谈判，指巨额财务挂帐、库存如何消化，最终由谁负担。 保护农民利益，应是粮食政策和粮改的核心目标。尤其是在目前财政金融压力很大的条件下，不能不存在“泻肚子”，由农民来承担体制成本的倾向，而且，有的地方认为保护农民利益是宏观问题，责任在中央，在改革中不考虑如何保护农民收入，已有苗头。保护农民利益，办法有多种，过去的办法是计划分配式，因而漏洞太大，国家损失惨重，现在要采取新办法。 改革应兼顾历史与现实、区域差异，上下协调，伺机而动。中国区域差异太大，主产区与其他区域，东北与关内，华北与东南沿海，土地规模、经济结构、经济发展水平以至气候差异非常之大，粮食问题的影响范围截然不同。浙江可以自己花钱全部消化历史包袱，而其他多数地区很难。因此，改革应当是富有弹性、渐进的，而在关键问题上如基本农田保护、粮食安全储备、确保农民收入等，则是坚持不变。 当前基本方针是，无论什么形式，均不得产生新的财政补贴和亏损挂帐。按此，有几件事情可作： 一是必须将中央储备粮规模降到800亿斤以下。目前中央储备粮已达1000亿斤以上，据说计划将逐步达到1500～2000亿斤。中储公司还要求以吞吐来干预市场，并要求拥有粮食进出口权。这种既是储备，又是经营；既是政府行为，又是企业行为的体制，将对今后粮食政策和粮食市场带来难以预料的后果。事实上，中央、地、县储备粮食总量实际最多不超过1000亿斤，1500～2000亿斤对市场必然产生巨大的扭曲影响，显然不合理。 二是试行对农民的收入保护。目前中央采取直补农民的政策，条件尚不成熟，但要试验，不能等待。如在东北，户均土地较多，直补相对效果可能较好；在内地，可以考虑确定主要农资品种，实行省内一个价，差额由政府补给农资经营单位；在发达地区，如浙江、江苏等，可以率先免征农业诸税。 三是逐步建立中央层次以粮棉为核心的农产品政策协调机构。过去粮棉政策弊端的重要原因之一，是宏观层次缺乏对粮棉问题的科学分析研究和客观决策。现阶段中国粮棉政策异常复杂，如没有科学的综合协调，还会出问题。 五、进一步清理各种针对外出民工的歧视性政策，为农民外出就业创造公平环境 最近几年，在农民来自农业的纯收入连续几年下降和乡镇企业吸收农村劳动力就业能力明显下降的情况下，农民纯收入之所以还能保持低速增长，关键就在于农民外出打工的收入在增长。2002年中央明确提出了对进城农民要公平对待，合理引导，完善管理，搞好服务的政策。全面清理整顿外出或外来务工人员收费后，外出或外来务工人员减少负担34亿元。2002年外出劳务收入增长对农民收入增长的贡献率估计在70%左右。应该看到，当前仍存在不少针对外出民工的歧视性政策。一些大中城市为了保证城市居民就业，规定了限制农民进入的行业和工种。一些地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法。中央关于清理对进城农民务工乱收费的政策在有的地区执行得并不坚决，有的地区甚至继续变相收费。此外，一些地方仍存在着对流动儿童就学的歧视。 2003年要进一步清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，坚决纠正简单粗暴清退农民工的做法，完善劳动合同制，维护农民工的合法权益。另外，有两个重大政策问题需要研究： 一是在城市化速度加快、大量外来人口和农民工拥入城市的大趋势下，政府如何实施科学的、有效的管理。目前的做法是实行暂住证制度。如深圳的户籍人口只有130万人，而外来人口有600万人。2001年，深圳共办理暂住证343万个。实际上，相当一部分流动人口已经在暂住地扎下根来，已经成为事实上的常住居民，但仍不能享受本地居民的权利。而且，在外来务工人员流入比较集中的地区，当地政府城市发展规划和社会各种公共服务规划并没有考虑这部分的存在和需要，对这些人的管理费用也没有包括在政府的财政预算中，普遍的做法是依靠向外来人 员收取各种费用。如深圳每年都要掏出一大笔钱来管理外来人口，过去这笔钱实际上就靠办理暂住证来获得。每年收费金额约10亿元。2002年中央要求取消对进城农民务工不合理收费的政策后，深圳市为解决承担外来人口管理功能的7000多名户管员的工资来源问题，又决定将对出租屋开征治安管理费。治安管理费的征收，很可能会转嫁为外来工的打工成本。暂住证制度已经显露出很多缺点。为此，建议加大户籍制度改革力度，大中城市要进一步放宽农民进城落户的条件，允许外来人口按职业或者居住地入户。政府部门应把管理流动就业的重点，从控制外来人口，转到协调劳资关系、保护劳动者利益上来。城市发展规划和社会各种公共服务规划应该有效服务于全社会，而且，应当将外来人口的管理费用纳入财政预算。 二是如何适应农民工子女受教育的要求，保障他们公平接受义务教育的权利。农民跨区域流动已形成近亿人的规模，与此同时，农村一些儿童伴随外出就业的父母流入城镇，其规模也已达到二三百万人，这使城市接受义务教育的群体结构发生了改变，传统以本地常住户籍人口儿童为对象的义务教育体制受到挑战。民工流入地政府为此作了不少努力，创造了新的经验，但还有一些管理体制、政策上的问题要解决。最近我们对北京、上海、天津、广州、杭州、宁波、苏州、无锡、福州、厦门、青岛、大连等12个大中城市进城农民工子女接受义务教育状况进行了初步调查。调查发现，近年，城市整顿对进城务工农民子女入公办学校的乱收费，取得了成效，多数地方取消了“赞助费”，但比城镇户口孩子入学多交的“借读费”(或称义务教育补充基金)，多数仍然较高。12个城市中，对民工子女收借读费较少的是北京、天津、无锡、大连等城市，小学每人每学年收借读费400～500元，初中每人每学年收借读费800～1000元。其他城市，小学每人每学年收借读费600、700至800元，初中1300、1600到2000元。按收借读费的中等水平，一个进城民工子女上小学要交4000多元，初中交4000元，合计完成义务教育要比城市子女额外多交8000元左右。另外，进城民工及子女的居住，在城市内各区县分布不均衡，中心区住的民工少，而有的城市城乡结合部公办学校中民工子女占30～60%，民工居住较多的城乡结合部公办学校压力大，增加公共教育经费没有正规渠道，影响了对民工子女的吸纳。 建议进一步明确和落实以流入地政府为主搞好进城务工农民子女的义务教育工作。流入地城市政府要采取有力措施，充分发挥公办中小学的潜力，利用城市小学入学人数下降的有利条件，使城镇现有的公办学校尽可能吸纳流动学龄儿童，争取经过一段时间的努力，使公办学校成为进城民工子女接受义务教育的主体。要降低他们的入学门坎，除学杂费外，严禁对进城务工农民子女入学收取赞助费和借读费。应考虑将公办学校接收进城务工农民子女增加的费用纳入当地财政有关教育事业费的预算，教育附加中也可安排一部分经费，设立专项资金。由于大中城市的民工多居住在城乡结合部，这方面的财政支持经费应由财政统一安排，对接纳民工子女的学校按照学生数给予相应的补贴。 六、改革征地制度，逐步开放集体土地产权市场，切实保护农民的土地权利 现行征地制度存在的突出问题是征地范围过宽。我国《宪法》和《土地管理法》均明确规定，“国家为了公共利益的需要”，可以征用农村集体所有的土地。但从实际情况看，土地征地范围没有被严格限定在“公共利益”上，以盈利为目的的土地开发利用项目也采取低价征用方式。征地范围过宽，不分“公”、“私”，不仅仅损害了农民利益，也助长了滥用征地权力。如许多城镇盲目征地成风，片面追求城区规模的扩张，大肆征地建工业园区。城市大批征用农用地，使大批农民无地可种。 现行征地制度存在的另一个突出问题是对农民的补偿过低。由于目前的征地补偿仍按产值补偿，1亩耕地在沿海省市的大部分地区一般也只有3～5万元左右的征地补偿费（包括土地补偿费、青苗补偿费及劳动力安置补助费）到村集体手中，而真正到农民个人手中的，一般只有1万元左右。若是铁路、公路等基础设施建设，每亩征地补偿费只有5000～8000元。政府在征地过程所收取的各项费用又较多较重，这些费用远远多于对集体和农民的征地补偿费。例如，根据我们在广东南海市的调查，1亩农地转为集体建设用地或国有地时牵涉到的各种费用情况是，如只办农地转用手续，牵涉到的费用：耕地占用税4000元/亩；征地管理费1500～1800元／亩；垦复基金1万元／亩；农业保险基金6000元/亩；农田水利建设费1333元/亩。如办出让手续，再加上出让金工业（1～2.5万元/亩不等），商业用地12.5万元／亩；住宅以前8～10万元/亩，现改为招标投标。现行的土地补偿原则和补偿额 度，既不公平，也不合理。国家征地的目的多数情况下是为了从事非农建设，这一过程必然带来土地级差收益的上升。而现行的补偿原则规定只是按被征用土地的原有用途进行补偿，而与这块土地的未来用途和地价升值毫无关系。这种补偿方式实际上是将农民排除在工业化进程中土地级差收益的分配之外。 现行的对失地农民的安置办法无法解决他们的后顾之忧和长远生计。现行的这点安置费在大多数地方只有几千元，最发达地区也仅几万元，它顶多只能解决这些农民在土地被征用以后几年的生活费用，但他们却失去了自己和家庭赖以为生的生产资料。因此，用现行的安置补助费去置换农民的土地权利，势必酿成一支越来越庞大的失地农民大军，它不仅使失地农民的生活水平下降，也造成严重的社会问题。 保护农民的土地权利是对农民根本利益的最大保护。为此，必须改革现征地制度。土地征用制度改革的核心是缩小征地范围，提高征地补偿标准，改革征地补偿方式。要严格界定动用国家征地权力的公共利益类型。“公共利益”应该是不以盈利为目的。为了切实保护农民利益，征地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不能以侵害农民利益为代价降低建设成本。尤其是公路、铁路等一般性建设项目，不能随意以国家重点建设名义压低征地价格。征地补偿的形式可以多样化，比如，货币、就业安置、社会保险、企业股份等。在公共利益之外的非公益性用地，不再动用国家征地权力，而是在土地利用总体规划和农地转用年度计划的控制下，改为征购。为此，需要开放集体土地产权市场。 根据现行法规，农村兴办乡镇企业、村民建设住宅以及乡(镇)村建设公共设施和发展公共事业，可依法使用集体土地。但现行法律又明确规定，集体土地不能出租、转让与出让。根据我们的调查，在经济发达地区和城乡结合部，农村集体非农建设用地增加很快。广东南海市非农用地27.3万亩，近20万亩是采用国有出让的方式从农民手中获得的，7.3万亩属集体非农用地。事实上，经济发达地区集体非农用地的实际数字最难统计，农民不愿讲，集体也不愿报。以南海市平洲区为例，该区集体非农建设用地在市国土局统计数为2000亩，而实际达8000亩。虽然现行政策对集体土地转为非农建设用地以及农村集体非农建设用地的流转卡得死死的，但在城乡结合部和经济发达地区，农村集体非农建设用地的流转实际上一直在自发地进行。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的现实。保障土地非农化后农民对土地级差收益的分享，是尊重和保护农民土地财产权利的最重要的体现。让农民分享工业化以后土地的增值收益，就必须突破现行的政策和法律框框，在农业用地经过有关批准已办理非农用地手续后，应允许除买卖以外的土地出租、转让。也许有人说，这样是否会不利于保护耕地，但事实上，禁止集体土地的转让、出租，不仅没有起到保护耕地的目的，反而会影响经济的发展。要保护耕地，核心在于把住第一道关，即严格土地农转非的手续。由于非农建设用地相对于农用地有较高的收益，如果没有严格管理，就会导致农用地大量转为建设用地。因此，集体非农建设用地必须符合规划控制，依法取得，统一管理。在严格土地农转非的手续这个前提下，再将第二道关放开，即将土地非农化以后的权利用活。这样才能促进我国稀缺土地在非农化以后的高效利用。为此，建议抓紧制定和修改相应的法律法规，积极引导集体非农建设用地的流转，对哪些领域的土地可以开放集体非农建设用地流转市场，哪些领域则必须先征为国家所有，方可进入市场等进行规定。除国家非盈利性公益事业用地先征为国有外，其它类型的土地都应允许在不改变集体土地所有权性质的前提下进行集体非农建设用地流转。 七、要高度重视农产品出口遭遇的绿色壁垒问题 我国成为世界贸易组织成员以来，一些进口国家和国家集团，以产品的卫生检疫不合格为由，或禁止、或提高检测检疫标准，封杀我国部分农产品。由于事关农业结构调整、农产品竞争力和农民收入问题，需要高度关注。据外经贸部的统计，2002年1月至7月底，我国出口农畜产品中，同比下降的有活动物（-6.0%）、禽肉及杂碎(-29.9%)、乳品、蛋品及蜂蜜等(-4.5%)及其他动物产品(-14.6%)。蔬菜出口总量虽未下降，但有可能失去年6亿美元的日本蔬菜市场。 我国加入WTO后，农业将逐渐全方位地开放。一方面，像畜产品、水果、蔬菜、花卉及一些特色农产品是我们的优势所在，主要由于劳动力成本低，其竞争力表现在价格上。这一点我们的贸易伙伴、竞争对手都十分清楚。另一方面，与许多农业强国的同类产品相比，在品质、卫生检疫检验水平、分级分类标准、标识、保鲜、包装等方面，我国农产品仍存在不小的差距。这是我们优势农产品的“长中之短”。 19 95年WTO农业协定生效之后，虽然限制了非关税壁垒的使用，并要求它逐步关税化，但主要是指阻碍公平贸易的行政管理措施。农业协定并没有排除技术壁垒（由产品的技术标准、认证程序和相关法规构成）存在的合理性，判断技术壁垒是不是阻碍了公平贸易，只是看它有没有歧视和排他的规定存在。 农产品贸易领域敏感而复杂，至少有两个重要因素交织在一起，而且难于识别：一是保护本国消费者健康的公众利益，二是保护本国农民的收益。所以在关税壁垒逐渐降低的情况下，技术壁垒的作用必然上升。 由于各国在经济实力与技术手段有差距，在食品、环境安全标准和认证、管理体系的有效程度也有差距。在这方面，发展中国家处在不利地位，容易遭遇发达国家的“绿色壁垒”，我国自然不能例外。 为扩大优势农产品的出口，建议协调政府各有关职能部门的管理，明确事权；建立食品安全标准与外贸问题的联席协商制度；加速推行无公害农产品标准（政府最低强制性标准）；强化无规定疫病区建设，并建立官方兽医官体系（从中央政府到县政府的垂直管理体系）；考虑实行动物疫情公布制度；扶植农产品贸易中介组织和农民专业化合作组织；在农产品贸易中，一旦判定对方的技术壁垒具有歧视性和排他性，应迅速反应，并应加强我国生产者（农民）受损程度的对外宣传。 八、实施更积极的退耕还林还草与草原生态治理政策 2002年，中央进一步调整计划，当年安排退耕还林还草3400万亩左右，比前3年退耕面积的总和还要多。现在确定的退耕还林还草总规模是：到2030年，需要退耕的坡耕地和沙化耕地大约为2000万公顷，即3亿亩左右。在2010年之前，急需退耕的面积为1467万公顷，合2.2亿亩；宜林荒山荒地造林1733万公顷，合2.6亿亩。该项目的总投资计划3500亿元左右。 退耕还林还草最重要的意义首先是控制并扭转我国生态不断恶化的趋势。对于生态恶化给我们带来的负面影响，甚至是灾难性的后果，应当说至今估计不足。2003年要抓住粮食仍供大于求的有利时机，进一步扩大退耕还林还草的规模。只要紧紧抓住这件事不断地做下去，必然会造福于国家和人民。 退耕还林还草政策仍需要进一步完善。目前国家林业局规定退耕还林的比例是：80％的生态林，20％的经济林。但实践中，农民大多把好地近地还成经济林，把坏地远地还成生态林。结果是大部分退耕地还成经济林。如果这些经济林的产品都有销路，也尚可考虑，问题是其前景很不确定。由此一旦市场出问题，则很难控制出现“退林还耕”，前功尽弃。目前的补贴政策，还林要大大高于还草，而且还草只补贴2年。但实际上在降雨低于350毫米的地区，一般更适合种草，而且见效快，收益高。但不少地方为了多拿补贴，宁愿先种树拿补贴，至于效果如何以后再说。退耕还林种植生态林后，一般原则上不许砍伐。这样农民虽然有了林木的所有权，但在经济效益上难以体现。退耕还林项目区内，各地的情况差异很大。比如人均耕地有的相差6～7倍，但补贴标准一样。或者还林还草的效益差异很大。目前的补贴年限一般控制在5～8年。但在此之后，新局面是否可以保持下去，现在还不肯定，急需进行研究。 我国是世界上的草原大国，草原面积居世界第二位。全国草原的总面积为60亿亩，占到国土面积的41.67%。但以天然草场为生的牧民仅仅在350万人左右，只占全国总人口的0.27％。全国牧民的年纯收入每年不超过100亿元，而草原的治理投资，各种渠道总计每年远不止此数。从承包到户至今，草场退化、沙化的问题总体上没有得到控制。据一项全国草原畜牧业的调查，我国目前草原中度以上退化、沙化的面积超过50％。草畜平衡仍然只是停留在规划上，政府意图与牧民行为仍然难以协调。草原在承包到户以后，在处理生态与生计的关系问题上并未达到预期的目的。牧区经济的发展在较大程度上仍然在依靠草原生态的透支。据中科院的多年研究，我国草原沙化、退化所造成的直接经济损失每年要超过540亿元。沙化面积每年扩大3400平方公里，几乎相当于内地两个县的国土面积。草原生态治理，目前覆盖面较大并已有具体规划的只有环京津地区的防沙治沙项目，并被列为全国六大生态工程项目。其中的补贴政策也初步确定。另外还有一些中央各部门及地方按专项下达的资金投入，但针对全国草原生态治理的主导方针和总体方案尚未出台。也就是说，绝大部分的沙化退化草原，尚没有一个国家层次的整体规划。 目前我国西部草原的沙化、退化、荒漠化的势头仍在发展，危及国家的经济安全，局面十分严峻。从一定意义上说，草原生态的问题，因其面积50倍于陡坡退耕面积，所以其危害和治理的紧迫性和重要意义绝不亚于退耕还林 。其中特别是青藏高原的高寒草原和内蒙古草原，由于其独具的地理位置，在生态上对国家经济安全构成重大的直接影响。 草原在进入生态的临界状态后，面临的一个核心问题是：到底是从生计角度去考虑生态？还是从生态角度去考虑生计？显然不同的判断会引导出不同的决策。在人畜总体超载的情况下，修修补补的分项目投资的办法可能已不再具有可持续性。我们实际所面对问题可能是：极少的人口，很低的经济产出，超高的生态代价，怎么办？我们认为必须对现有的生产方式做出根本性的调整。为此，建议把草原生态治理单独立项，作为国家第七大生态工程项目。全国草原总面积近300万平方公里，基本上是边疆少数民族地区。其地理位置上的生态意义和政治意义不言自明。 草原生态的保护、治理有几大特点：第一，面积超大，维护起来确有难度；第二，天然草场的牧业人口极少，真要解决起来，并不太难；第三，一旦牲畜超载，其损失要远远大于收益；第四，治理特点：保人易保畜难，人工治理难，自然天成易。在治理政策上国家要尽快研究、出台具体、详细的措施、规范、标准、细则及实施程序。特别紧迫的是，国家急需对草原的生态分级分类。比如对国家经济安全构成全局影响的区域，要制定高强度的管理、监理措施，同时又要考虑到科学的保护与合理开发之间的关系。在管理体制上，草原的治理问题主要应归口由农业部及各省、自治区的畜牧部门分管。涉及到各部门的工作协调、协作问题，以及项目的重叠问题，可以由西部开发办或计委统一调度。我国的草原行政体制应参照渔政的行政和监理体制组建。特别应当提出的是，我国是世界草原大国，但在农业部专职管理草原的草原处只有4个人，这不仅说明我国对草原国土资源地位的忽视，而且也难于在世界上树立起我国草原大国的地位和形象，难于步入世界草原强国的行列。 鉴于我国天然草场目前的生态状况，建议对全国中度以上沙化、退化的天然草场，尽快实施3～5年的禁牧。对生态极度恶化、脆弱的地区和强风蚀带，实行无限期禁牧。该项目要与目前的粮食购销体制改革相结合，用草原的生态恢复来消化大量积压的粮食。粮食与干草之间的转化比例为1∶3。该项目的实施，粮食的消耗总量估计每年可以达到200亿公斤以上（含轻度沙化草原地区的适量休牧补贴），而且弹性很大，便于操作。因为这其中大部分是新增的粮食需求，不会造成对原有市场的冲击。 国家应尽快制定法规，实施科学的休牧制度。为严肃、郑重起见，建议参照全国休渔的法规，每年由农业部发布指令，各省、自治区分区具体制定实施规则、细则。与此相应，国家应加强草原监理队伍的建设。
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