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电力监管制度建立过程中需进一步解决的两个问题
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 改革现行的政府管电体制，建立与电力工业市场化改革相适应的、与国际通行做法相符合的现代电力监管制度，对促进电力工业市场机制的及早建立并发挥有效作用，监督、推动并保证改革的顺利、有序推进，降低、规避改革过程中可能出现的各种风险，具有决定性的作用。就此意义而言，电力工业体制改革的成败在相当程度上取决于监管制度能否尽快地建立并发挥有效的作用。 但是，现行的电力监管体制改革方案尚存在两个不足或待完善之处。 一、监管机构的设置应充分考虑到过渡时期的特点 缺少过渡方案的设计，是现行的电力监管体制改革方案中的缺陷之一。现行方案中监管机构采取国家和区域两级机构，其职能分配未充分考虑过渡期电力市场的特征。这样极有可能出现如下问题：其一是由于省级市场不可能在短期内得到削弱，那么区域监管机构将因远离省级市场和管理幅度太大，而使电力市场处在监管真空状态。而在过渡期内，监管机构以及各类市场主体，均处在摸索阶段，需要及时总结经验和纠正错误，监管真空将使电力体制改革承受较大风险。其二是区域市场在改革初期规模很小，因监管区域电力市场而设置的区域监管机构，将处在无“市”可管的境地，再加上对省级市场的“弱能力”，很可能使得通过设置区域电力监管机构推动区域电力市场发展的初衷相背离。 近年来，许多国家在自然垄断领域出现了以市场机制的引入与监管制度的革命同步推进为主要内容的体制性变革。监管制度革命的主要做法是放松监管（主要是放松经济性监管），在电力工业尽最大可能引入市场竞争机制，监管的范围实行有限范围原则（集中在对输配电网垄断环节进行监管），监管的重点是促进可竞争环节的充分竞争，以及判断市场的垄断成份和反垄断等问题上。只要在电力行业能够形成有效的竞争，市场机制能够发挥资源配置的基础作用，那么监管就要让位于市场，监管的重点是培育市场机制。 依照上述理论，电力监管机构及其职能的确定就与电力市场的发育程度紧密相关。当市场机制能够在相当程度上克服垄断力量时，监管就应当让位于市场(当然，在此仅指可竞争的发电市场以及将来逐步放开的售电市场)；而在市场机制的发育过程中，或者说市场机制还欠成熟时，监管就应当发挥更加重要的作用。监管与市场是一个互动的关系，监管职能的确定取决于市场的发育程度和市场的形态。这就意味着在电力体制的改革过程中，监管制度应是动态变化的，过渡期的设计同市场比较成熟的目标状态就会存在比较大的区别。 (一)理想的市场结构和竞争环境下的监管模式 理想的电力市场结构和竞争机制有着如下特点（在此与改革方案相对应，暂不讨论售电市场的竞争）： 一是运行机制——发电市场形成比较适度且有效的竞争，上网电价完全由市场的供求关系确定；输配电网实行公平接入，输配电价格实行政府管制。 二是市场结构——任何一家发电公司在市场上不拥有很强的控制力，市场份额保持在一个合理的水平；各发电公司之间为独立的且相互竞争的关系；发电公司形成了多元化的股权结构。 三是市场形态——形成了统一、适度竞争的电力市场，一省范围内电力自求平衡的局面得到根本改变，区域电力市场发育成熟；建立在各区域市场基础上的电力库相互开放，全国性电力市场规模合理，满足实现全国范围资源优化配置的需要；输配电网不存在或者很少存在网络瓶颈。 在此条件下，电力监管机构的设置存在两种方案： 一是实行三级结构，即电力监管机构由国家、区域、部分省（直辖市、自治区）三级单位构成。 二是实行两级结构，即电力监管机构仅由国家和区域两级单位构成，在省的层次上不设相应的监管机构。 无论采取何种方案，电力监管机构均应依照国家授权行使电力监管职能，对全国电力市场实行集中统一监管。在中央层面，设立直属国务院的“国家电力监管委员会”；区域电力监管机构是国家电力监管委员会向电网公司和电力交易中心所在区域的派出机构；如果设置省级监管机构，该机构是区域监管机构向部分确有需要的省（市、区）派驻的分支机构。电力监管机构实行垂直领导，地方电力监管机构受上级监管机构的领导，以排除地方政府的干扰。 如果采取三级机构的方案，各机构的职能分工如下： 国家级监管机构（国家电力监管委员会）的主要职责是拟定全国性的监管原则和监管规则；制定电力许可证范本；监管跨大区电力批发市场；监管跨大区输电业务；协调处理跨大区事项。 区域级监管机构的主要职责是执行全国统一的监管原则和监管规则，监 管大区内电力批发市场，管制大区内跨省输电业务，协调处理大区内跨省事项。对区域内未设立相应机构的省（直辖市、自治区）履行省内的相关监管职能。 省（直辖市、自治区）级监管机构的主要职责是执行全国统一的监管原则和监管规则，监管省内电力零售市场，监管省内的输配电业务，对环保和安全实行监管。 如果采取两级机构，该方案同三级机构的主要区别是省级机构的相关职责上收到区域级监管机构。 两个方案的优缺点做如下评估： 三级机构的优点：电力零售市场的监管得到加强，特别是对于我国发电装机规模较大，终端用户数量和结构均较庞大的情况，优点较为明显，虽然沿用了目前的行政区划范围，但由于批发市场的监管权上移到区域性监管机构，也不会回到分割、封闭电力市场的以往老路。其缺点是机构和人员数量要比两级机构多。 两级机构的优点是监管机构层级少、人员数量少。主要的问题是区域性监管机构的管理幅度较大，每家机构监管范围内的平均人口数量超过2亿人，这在国际上还没有先例。 (二)过渡期的机构设置和职能 与理想的市场结构相比，目前的电力市场与之有很大差距，具有过渡期的特征，并且很可能需要经历相当长的时间（绝非一、二年）方能完成这一过渡。过渡期电力市场的基本特征如下： 一是运行机制——发电市场的市场竞争机制处在培育、发育过程中，上网电价完全由市场供求关系确定存在风险，监管机构可能进行一定程度的干预，例如对容量电价实行管制；输配电价格形成机制需要理顺。在新的市场环境中，各类市场主体处在摸索、适应、转变经营理念和运行机制过程中。 二是市场结构——厂网分开后初期形成的4家发电公司规模较大，产业重组在过渡期内将持续进行，各市场主体将通过各种方式进一步整合，国电公司分离出的几家骨干发电公司将在一段时间维持国有独资公司的股权结构。 三是市场形态——省内电力市场仍居主导形式，区域电力市场需要下大力量才能逐步形成，全国电力市场则需要更长的时间方能形成。这是因为：其一，区域和全国统一电力市场的形成，并不会因为“厂网分开”而立即诞生，虽然可以通过适宜的监管方式来加速区域、国家电力市场的形成，但区域电力库的建设以及区域市场形成一定的交易规模仍需要一个渐变的过程。其二，实现跨省交易、全国交易必备的物理平台——电网仍存在较大的网络瓶颈，也就是说存在着相当程度的“硬约束”。 四是监管制度——处在起步阶段，监管机构的运行机制、监管制度和方法、监管人员的知识基础和能力等诸多方面，需要学习和提高，并在实践中及时总结经验和发现问题，逐步加以完。 在此条件下，电力监管的主要对象是省级市场，而不是区域市场，更不是全国市场。在过渡期内，市场发育与监管行为是一个互动的过程，监管的过渡期目标是逐步削弱省级市场，着力发展区域市场，逐步培育国家市场。随着市场机制的完善，监管职能也必须以放松经济性监管为目标，例如对上网电价不再进行监管。 如果在理想的市场结构下，监管机构存在两个可选方案的话，那么在过渡期内，监管机构设置的最佳方案就应是三级机构，特别是要注重发挥省级监管机构的作用。这是因为： 其一，改革初期以及过渡期内，市场是在省一级层面上，如果省没有对应的监管机构，而是由区域监管机构履行监管职责，就会存在着监管机构远离市场的缺陷。 其二，在改革的过渡期内，监管机构需要处理的事务是大量、复杂而具体的，区域监管机构的管理幅度就会太大，容易造成监管缺位。 其三，现行制度下的省级相关机构有一定的基础，可资利用。 因此，建议在过渡期内，对电力批发市场的监管应下交到省级监管机构。省级监管机构的职能应对批发、零售市场实行监管，监管的焦点是开放省级市场，以促进区域市场的形成。在过渡期满后，将批发市场的监管权上移至区域监管机构，监管人员也要随之做出相应的调整。 二、监管职能应相对集中于监管机构 另一个需要解决的问题是，按照现行的改革方案监管机构缺少有效的、具有约束力的监管工具，监管机构的权威地位将遭遇挑战。 根据改革方案，投资审批权和价格监管权并没有赋予刚刚成立的电力监管委员会，而是保留在了原有的经济综合部门，这一职能配置与国外监管制度的设计有很大区别。设立电力监管委员会的重要目标之一是改变过去政府管电制度中长期存在的职能过度分散的问题，以提高监管的有效性。而监管制度中最重要的监管工具是 价格监管权和项目审批权，尤其是价格监管权，监管机构没有这两个权利，基本上就失去了监管的手段，其结果是监管机构可能形同虚设，其监管行为对监管对象没有任何约束力。尤其是在过渡期内，原有的协调运行机制被打破后，而市场机制却存在较大缺陷，体制变革中的各利益主体变化也十分剧烈，因此监管必须是强有力的。而拥有最重要监管工具的经济综合部门却不履行监管职能，履行监管职能反而不拥有最有效的监管工具，那么在过渡期内就存在着“市场”与“监管”的双重缺陷，从而加大了电力体制的改革风险。 (一)监管职能应体现责权对等的原则 处在体制剧烈变动中的电力工业将面临如下的风险： 一是发展的风险。我们的电力体制改革是在刚刚告别电力短缺后进行的，并且市场需求仍将保持较长时期的高速增长，这一点决定了我们改革的环境根本有别于发达国家的成熟市场（即使美国也出现了加州的电力危机），电力改革具有更大的挑战性。尤其是在过渡期，市场机制能否有效引导投资，电力企业能否及时把握市场做出正确的投资决策，电力供给能否持续满足市场的需要，不致出现供求关系的大范围波动，都需要新的体制和机制尽快形成，否则将出现投资机制的“真空”，从而出现阶段性缺电的问题。而经济和社会的快速发展与进步，要求电力工业必须通过改革获得更快的发展，容不得我们出现大的问题和错误，容不得我们再次回到缺电的状况。 二是市场与价格的风险。在新的价格形成机制下，终端用户的价格是由发、输、配、售4个环节的价格叠加而成，而现行的输配电价格却不足以覆盖其成本，处于亏损状态。如果使电网公司不亏损，并且形成良性发展的机制，以实现全国联网的目标，那么必然涉及到各类企业的利益再调整，其中最为关键的是将发电的上网电价压下来。压低上网电价则存在着两个风险：其一是在竞争的发电市场中，调整价格的机制是市场的供求关系，而不是政府，在市场机制尚不成熟的过渡期，通过竞争促进价格下调的机制没有形成；其二是价格存在着相当程度的刚性，一旦上网电价在高位运行，在当前的供求关系下很难将其压下来，除非打破当前的供求平衡状态，出现供明显大于求的局面。这样，终端用户的电价存在着上涨的压力和风险，如果改革是以电价的上涨为代价，就会造成极不利的社会影响和政治影响。 三是运行协调机制的风险。在厂网合一的市场结构下，“厂”与“网”的协调是集中在垂直一体化的国家电力公司内部进行，而实行厂网分开的结构性分离后，完整的产业链变成了分离的结构——发电公司、输配电公司以及今后可能出现的售电公司，各类企业的利益和行为有很大不同。这就意味着，实行厂网分开，通过引入竞争来提高效率的同时，产业链各环节的能否协调运行成为浮现出来的新问题。在新的体制中，运行的协调机制是什么，以及如何提高协调的有效性，也存在着相当的变数和风险。 风险在体制变革中是客观存在的，要有效降低和化解这些风险，首先需回答的问题是由谁来承担起规避风险的责任，其次是赋予同责任相对应的权利和手段。 我国的电力体制改革必须实行强有力的监管，否则改革的风险（尤其是在过渡期）无法得到有效控制和规避。电力监管机构恐怕就应当责无旁贷地担当起控制和化解风险的责任，并且赋予责权对等的职能。 监管机构在过渡期有着三大责任，并应该拥有与之相对应的三大监管职能： 一是加快培育市场。监管机构一方面从实现资源大范围优化配置的需要，尽快促成区域市场的形成，打破省内自求平衡的现状；另一方面同时也是更重要的，应着力培育市场竞争机制的形成，市场机制不能尽快生成，电力工业体制改革的效应根本无从体现。为此，应赋予电力监管机构对产业重组和市场结构的监管权，发电市场竞争规则的制定权，对电力交易中心的监管权，以及对垄断行为和不正当竞争行为的调查权和处罚权。 二是保证充分、有效供给。体制改革的成败，只能以电力工业能否为经济发展和社会进步不断地提供充足、价廉的电力产品做为唯一的衡量指标。尤其是在过渡期，市场机制的尽快形成以及避免出现终端用户价格上涨的情况发生，都有赖于市场的供求关系，其他国家的电力改革基本上是在供给能力存在较大充裕的情况下实施的。为此，必须适时、较大规模的增加有效供给。为此，电力监管机构应具备调整供给的能力，即必须拥有项目的审批权；为了控制和规避电价有可能上涨的风险，也应赋予电力监管机构价格监控权和调整权。 三是确保协调、有效运转。监管机构要促成新的协调机制的尽快形成，使各类市场主体和利益主体能够在新的机制下协调、高效率运转。首先，在厂网分开的分离性结构下，厂网之间的协调运转主要是通过市场的交易关系实现的（例如网络的使用合同 ），但监管机构必须对电网的公平接入实行监管，尤其是在过渡期，更应强化此类监管，以避免新的发电公司在电网使用方面受到歧视性对待；其次，监管机构还应对电网的发展负责，促进全国联网，防止区域电网公司（尤其是国家电网公司与南方电网公司）各自封闭独立发展，防止市场分割的问题再现。最后，当用户、电力企业以及其他相关政府部门出现矛盾或需要协调时（如用户欠费、用户对电力企业的服务质量不满意等），监管机构也要进行处置、协调和沟通。 (二)应进一步清晰监管职能与企业职能的界面 监管职能如何确定，最重要也是最基本的问题是明确监管职能与企业职能的界面。如前所述，现代监管制度的理念，是尽可能地发挥市场机制的作用，将监管限定在有限范围，放松经济性监管。我们在建立电力监管制度的过程中，既要重视监管的作用，监管“不能缺位”，又要不偏离当代监管制度的发展规律，监管也“不能越位”。 在以往的政府管电制度中，“缺位”与“越位”的问题比较突出，尤其是政府对企业的经营行为干预较多，企业无法实现“自主经营，自主投资，自主决策”。电力体制改革能否带来巨大的制度效用，在很大程度取决于企业的活力能否激发出来，取决于能否形成“合格的市场主体”。如果政府“缺位”特别是“越位”问题不解决，企业依然被“强捆绑”，改革的结果只会是得到了分拆的成本，而没有获得体制改革的利益，这一点在一些竞争性行业(例如，汽车工业属于竞争性产业，但较强的政府干预，企业被严格束缚，造成汽车产业的竞争力较低，入世后将承受严重挑战。)有着深刻的教训。电力工业虽然不同于一般的竞争性产业，但企业只要能够满足监管的要求，就应赋予企业充分的自主权。在过渡期内，市场机制尽管不成熟，监管的重要目标是促进市场机制的发育，而不是以监管替代市场，否则，监管就蜕变为“干预”，也就失去了监管的本意。在长期形成的思维范式和行为方式的惯性作用下，改革中极有可能出现对企业放权不到位，甚至出现体制回归，这一点在改革中应予以高度重视。 监管机构与企业之间关系的总原则是，“政府依法监管，企业自主经营，协会自律服务”。
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