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我国加工贸易的新变化与政策调整
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 1970年代末开始,我国实施了鼓励发展加工贸易的政策,对用于加工贸易的进口实行保税政策,免征进口关税,同时对除少数敏感商品外绝大多数商品的进口取消配额等非关税壁垒的限制。这些政策的实行,消除了我国高关税、高非关税壁垒政策对加工贸易进口的扭曲,使在华从事加工贸易的企业可以与世界其他各国处于平等竞争的地位,从而充分发挥了我国在国际分工中的比较优势。但是,由于现行监管模式是建立在企业守法自律基础上的完全开放式的信任管理模式,在世界上是独一无二的,监管风险也是最高的。对于政府有关部门而言,如何解决“有效监管”与“方便进出”的矛盾,是一个极具挑战性的工作。 随着我国对外开放的不断扩大与深化和国内经济体制改革的推进,加工贸易不断发展壮大。针对不断出现的新形势,加工贸易政策也做出了相应调整,例如,1994年税制改革后,加工贸易进口保税政策又纳入了进口环节增值税保税的内容,针对加工贸易中存在的走私漏洞,引进了保证金台帐制度、出口加工区政策等。加工贸易政策与监管体制的不断调整与完善,是政府努力适应加工贸易发展要求的结果,对加工贸易的持续发展,起到了不可低估的作用。 但是,近年来,加工贸易政策与监管体制中的矛盾也越来越突出,从事加工贸易企业对现行政策与监管的意见越来越多,地方政府与中央政府、中央政府不同部门之间对加工贸易有关政策调整方向的分歧越来越大。根本原因在于加工贸易活动发生了很多新变化,对现行政策与监管体制提出了不少新要求。 一、加工贸易的新变化对现行政策与监管体制的新要求 加工贸易的变化及对政策与监管的新要求,归纳起来主要在以下几个方面: 第一,加工贸易主体结构的变化:外商投资企业成为加工贸易的主要力量 加工贸易始于东南沿海地区的对外加工装配活动,早期主要是以国内企业为主。虽然很多从事来料加工的国内企业实质上是由外商投资机器设备并进行生产管理的,但这些企业都挂靠在拥有外贸权的外贸公司下,由外贸公司负责其进出口手续。80年代外商投资企业在加工贸易中的比重一直不高,1990年才达到28.8%。随着90年代初外商来华投资逐渐进入高潮,外商投资企业在加工贸易中的比重迅速攀升,1994年即超过一半,达到56.1%。到2001年,外商投资企业在加工贸易中的比重已经达到73.3%。 从事加工贸易的外商投资企业内部,其结构也发生了较明显的变化。80年代来华从事加工贸易的主要是港商,90年代初中期大量台商到大陆投资,90年代后期以来,越来越多的大型跨国公司来华投资,据统计,世界500强企业中,超过400家已经在我国进行了投资。 加工贸易主体的变化,对加工贸易的贸易方式、市场结构、产品结构和产业链条结构等均产生了深刻的影响。 第二,贸易方式的变化:来料加工为主变为进料加工为主 我国的加工贸易早期是以来料加工为主的,1980年来料加工进出口额为13.3亿美元,占加工贸易总额的79.8%。来料加工的好处在于,中方企业不必支付原材料采购费用,也不必为产品的销路操心,这在中方企业规模有限、参与国际分工经验不足的情况下,具有特殊的优势。到80年代末期,这种贸易方式的结构发生了改变,1989年进料加工进出口额首次超过来料加工贸易额,达到53.1%。随后,进料加工所占比重逐年提高,到2001年达到了71.4%。 进料加工比重的迅速提高,基本原因在于,外商投资企业比内资企业更倾向于进料加工贸易方式,2001年外商投资企业进料加工占其加工贸易总额的85.8%,内资企业进料加工占其加工贸易总额的28.7%。随着外商投资企业在加工贸易中的地位越来越重要,加工贸易整体格局从以来料加工为主变为以进料加工贸易为主。 外商投资企业倾向于进料加工方式的基本原因在于,随着我国国内市场规模越来越大、开放程度越来越高,外商投资企业越来越注重兼顾国内国外两个市场,很多从事加工贸易的企业,在大量出口其产品的同时,也不断增加在国内市场的销售。兼顾两个市场具有不少好处,一是可以通过市场规模的扩大实现生产的规模经济,降低成本;二是可以扩大应付市场波动的回旋余地,例如,近几年当国际IT市场萎缩时,国内市场的迅速扩张在一定程度上缓解市场波动带来的负面影响;三是保持外汇平衡或结余,在中国政府中树立良好的出口企业形象。中国政府一贯鼓励出口,加入WTO后虽然鼓励手段大大弱化,但这一政策取向并未改变,外资企业深知政府的政策取向。中国加入WTO后,按照承诺已经修订了外商投资企业的有关法律条款,进一 步允许外商投资企业内销。据课题组调查,沿海地区不少目前从事来料加工的所谓“三来一补”企业,都已经或正在考虑改变注册,成为外商投资企业,从事进料加工,同时可以内销。可以预见,在不远的未来,进料加工贸易的比重会进一步提高。越来越多的加工贸易企业兼顾出口与内销,对我国加工贸易政策与监管提出了更高的要求。相比百分之百出口的来料加工贸易方式,对部分内销企业进料加工贸易的监管要更为复杂。我国政府试图通过建立“出口加工区”的方式来解决监管效率和防止走私的矛盾,但由于未能充分考虑大量外商投资企业兼顾内销的趋势,“出口加工区”计划进展缓慢（例如，对于从出口加工区进入国内市场的货物，按成品适用的税率补交关税和增值税，而不是按进口的零部件关税水平交税，对于兼顾两个市场的加工贸易企业而言，无疑大大提高了其内销成本）,据调查,一些进入区内的企业最终又要求退出。 第三,产品结构的变化:从传统产品为主变为机电产品为主 早期我国的加工贸易以纺织、服装、玩具、鞋帽等劳动密集型产品为主,随着越来越多的外商投资企业来华从事加工贸易,机电产品在加工贸易中的比重越来越高,2001年,加工贸易出口机电产品882.7亿美元,占加工贸易出口总额的60%,占全部机电产品出口的74.3%。加工贸易出口中,计算机、通讯设备、视听产品占有重要地位,不仅使加工贸易出口产品档次大大提高,而且使我国出口产品结构大大改善。 加工贸易产品结构的变化,对监管体制提出了新要求。我国现行的加工贸易监管办法是在早期针对服装等轻工产品的加工贸易发展起来的,手册、合同等管理办法针对传统加工贸易产品是基本可以满足需要的。但是,与传统的服装等产品相比,以IT产品为代表的机电产品生产具有“生产零库存、采购全球化、订单电子化”的特点,进口的料件种类远远多于传统的服装等产品,同时对通关效率提出了很高的要求。因此,对于很多从事机电产品加工装配的企业而言,由于中间投入品种类多,手册数量不够,影响到企业的生产进度;很多企业进货与出货,均采用电子手段,根本没有合同,为了应付管理部门,只好去作一份假合同,监管部门心知肚明,但受现行规定的约束,只好继续要求企业提供这种没有意义的合同;对于生产零库存的企业而言,通关效率至关重要,上海INTEL曾经因为通关问题而停产,生产经营受到负面影响,不少跨国公司因为国内通关效率低下而不得不将其高端产品的生产经营活动放在香港,在内地只进行低端产品的加工贸易。上海市对外高桥保税区内英特尔、JVC等49家大型跨国公司实施了“空运直通式”通关,通关时间由原来的平均96小时缩短为6小时,表明我国现行的通关管理体制还有很大的改进余地。 第四,加工贸易国内采购明显提高 随着加工贸易规模的不断扩大,一方面,很多加工贸易企业在海外的配套企业也跟随而来,在华投资设厂,另一方面,越来越多的国内企业技术水平、产品质量均大大提高,同时,有关政府部门通过举办供货会等方式为供需双方牵线搭桥,因此,90年代中期以来,加工贸易逐渐改变了以往“大进大出”的格局,国内采购率快速提高。加工贸易国内增值率在1990年只有11%,1995年仅13.4%,而1998年已经提高到52.4%,2001年进一步提高到56.8%（加工贸易增值率＝（加工贸易出口额/加工贸易进口额－1）×100％，文中数据根据各年海关统计计算）。加工贸易国内采购的不断提高,在形成跨区域的采购网络的同时,在我国沿海地区形成了一些产业特征明显的产业聚集带 由于国内采购有利于企业降低生产成本,国内采购已经成为加工贸易企业普遍的现象,根据课题组调查,高达46.2%的企业将国内采购作为原材料和零部件的主要来源,高于其他采购方式。 国内采购存在两方面的问题,一是国内配套产品档次与附加价值有待提高。调查结果显示,49.7%的企业国内采购的中间投入品是初级产品,40.9%的企业国内采购的投入品是劳动密集型产品,资本与技术密集型投入品仅占13.1%。二是国内采购在很多加工贸易企业采购中的比重还有待提高。将近一半(48.6%)的企业在国内采购原材料和零部件比重低于25%,约60%的企业在国内采购的机器设备的比重低于25%。 出口退税政策和深加工结转（深加工结转是指企业以加工贸易保税进口料件，加工组装后其产品不直接出口，而是销售给国内其他企业进一步用于生产加工，最后一个环节的企业将其产品出口。这种结转有利于加长加工贸易在国内的价值链，因此，我国长期对深加工结转实行进口保税政策和免征国内增值税政策。2000年开始试行“免、抵、退”政策。）政策是制约加工贸易国内采购率提高的主要政策因 素。据调查,75.9%的企业凭增值税发票向国内企业采购中间投入品,30.8%的企业通过深加工结转方式采购。出口退税政策直接影响加工贸易企业是否进行国内采购的决策,由于来料加工不实行退税,因此,与进料加工相比,来料加工国内采购率明显偏低,国内采购比重高于50%的企业,进料加工企业中达到34.4%,而来料加工企业中只占20.5%。对于可以享受出口退税的企业,出口退税时间过长,占压企业资金,也影响到企业国内采购行为,有的企业将本可以在国内采购的合同转到境外采购,有的企业通过境外机构进行国内采购,即所谓的“香港一日游”（所谓加工贸易国内采购的“香港一日游”，是指加工贸易企业为了尽早得到出口退税或避免深加工结转手续过于繁琐的障碍，将所采购的国内生产的中间投入品先出口香港再办理进口手续的操作办法）。在课题组所列的10项影响国内采购的因素中,“出口退税时间长”被受调查企业认为是第三位的障碍。 深加工结转一直是加工贸易发展中的重要问题,也是加工贸易管理中的一个难题。深加工结转是加工贸易国内产业链不断加长的结果,近年来深加工结转发展势头很猛,以深圳为例,2002年1～5月,加工贸易“转厂”配套出口(转出)20.3亿美元,相当于同期加工贸易出口值的15.09%;“转厂”配套进口(转入)32.3亿美元,相当于加工贸易进口值的35.1%,增长24.97%（ 深圳市机电办，《发挥优势，真抓实干，以加工贸易为重点扩大机电产品出口》，2002年全国科技兴贸和机电产品出口工作座谈会会议交流材料之七）。深加工结转业务的发展,有利于提高加工贸易的附加价值。 为了防止加工贸易企业利用深加工结转进行走私,我国对深加工结转业务实行严格的手册管理办法。这种手册管理方式对采购渠道单一、品种简单的企业比较适用,但对于越来越普遍的采购渠道较多、所需零部件繁多的企业而言,经常会遇到手册不敷使用、采购不能如期完成的问题。例如,北京JVC在国内有50家配套企业,其中20家是深加工结转关系,涉及250种零部件,受手册不足的限制,部分中间投入品转向国外采购或“香港一日游”。另外,目前关于转厂必须由海关指定的保税监管车运送的规定,不但增加了运输成本,而且延长转厂时间。据调查,深加工结转手续繁琐是影响企业进行国内采购的第四位的障碍。 对从结转方式采购的国内原材料和零部件,以往对转厂环节免征增值税,从2000年开始对加工贸易企业深加工结转业务实行“免、抵、退”。在手续繁琐问题没有得到缓解的情况下,又将出口退税问题引入了深加工结转业务之中,进一步影响了企业进行国内采购的积极性。 总之,现行出口退税政策和深加工结转政策的有关规定和管理办法,已经越来越不适应加工贸易加长国内产业链的要求,越来越成为制约加工贸易企业采购的障碍。特别是近年的某些政策调整新动向,与国家鼓励加工贸易延长国内产业链、推进工业化的宏观目标是背道而驰的。 第五,加工贸易向下游延伸势头初露端倪 随着加工贸易规模的持续扩大,我国初步显现出世界级制造业基地的前景,跨国公司逐渐开始将我国作为重要的采购基地。为了降低成本,跨国公司开始考虑在华建立国际采购与配送中心。发展跨国公司的国际采购与配送中心业务,实质上是将加工贸易向下游产业链延伸,有利于进一步提高加工贸易的国内价值链。同时,也有利于进一步利用跨国公司的国际营销网络,促进加工贸易的更快发展。例如,零销业巨头沃尔玛(Val-Mart)计划在深圳建立国际采购与配送中心,每年可以带动出口100亿美元。 但是,我国关于加工贸易的现行政策基本上没有考虑发展国际采购与配送中心的要求,因此,国际采购与配送业务的发展受到现行政策的多方面制约。例如,要进行国际配送业务,跨国公司一般会在我国的毗邻港口的保税区进行仓储、编码、拼箱等业务,然后将货物直接运往国外。按照现行出口退税规定,出口货物必须离境才能得到出口退税,进入保税区的出口货物在其真正离境以前得不到出口退税。除此之外,在转口贸易、保税仓库转仓等方面的规定,以及进出口监管效率低下等,都不利于加工贸易向下游的延伸。因此,必须调整有关政策与监管办法,才能适应发展国际采购与配送中心业务的要求。 总之,近年来,我国加工贸易发生了一些重大变化,针对加工贸易发展对政策与管理的新要求,有关部门一直在按照市场的要求进行调整,也为进一步改革积累了经验,但是,由于没有将有关政策与监管制度进行通盘考虑,不少改进措施只是对传统的管理办法进行修修补补,有些政策调整囿于局部目标的考虑,甚至与加工贸易发展总方向背道而驰。因此现行加工贸易政策与监管体制总 体上还难以适应新形势下加工贸易发展的需要。 二、进一步促进加工贸易健康发展的建议 第一,正确认识发展加工贸易的战略意义,制定有利于进一步促进加工贸易发展的战略 国际经验和我国20多年的实践充分表明,加工贸易是全球化背景下我国加速推进工业化战略的一条有效途径。发展加工贸易,不是权宜之计,而是我国更好地参与国际分工、推进工业化战略的重要内容。因此,应该认真分析我国在国际分工中的比较优势,制定切实可行的加工贸易发展战略,按照“三个有利于”原则,调整加工贸易的政策与管理体制。 我国进一步发展加工贸易的战略,要与利用外资战略、产业升级战略相互配合、相互促进,在加工贸易规模保持较快增长的前提下,促进加工贸易的技术进步与产业结构升级,提高加工贸易的国内采购率与增值率,推动加工贸易向采购配送等服务业延伸,鼓励加工贸易企业逐步建立自己的国际营销网络,最终使加工贸易与国内工业体系融为一体,使我国发展成为具有较强竞争力的世界制造业基地。 第二,正确处理发展加工贸易与防止不法分子利用加工贸易渠道进行走私的关系,探索加工贸易监管的新思路。近年来,走私犯罪活动日益猖獗,自从国务院发起严厉打击走私运动以来,破获了大量恶性走私案件。在已经查获的走私案件中,利用加工贸易渠道的案件占有相当比例。为了防止不法分子利用加工贸易渠道进行走私,1995年我国对加工贸易实行了“保证金台帐空转”制,1999年在加工贸易商品分类和企业分类的基础上,实行了“保证金台帐部分实转”制度。应该认识到,走私的原因不是加工贸易保税政策,而是过高的关税和增值税的刺激,即使取消加工贸易政策,在现有税制下,走私犯罪也是不可避免的。但由于加工贸易的保税门槛低,容易被不法分子钻空子。经过近年来海关等有关部门加大打击走私犯罪力度后,恶性的、大规模的走私犯罪得到有效的遏制,但走私行为仍屡禁不止,究其原因,主要是海关监管力量不足,国内市场经济秩序过于混乱,一些地方政府执法部门疏于管理,甚至参与走私活动,普通百姓“事不关己,高高挂起”。因此,只有大力加强海关监管力量,提高监管能力,海关与工商、税务、质检、公安、城管等市场经济执法部门加大齐抓共管力度,建立举报走私的奖励制度,动员全民参与打击走私,才可能真正遏制走私犯罪活动。这样,就可以适当简化加工贸易进出口货物通关和转关的有关程序,提高通关效率。 第三,实行鼓励加工贸易提高国内采购率的政策 鼓励加工贸易提高国内采购率,是加工贸易的一个政策重点。调整内容包括: ——对来料加工使用的国产料件实行出口退税政策。 ——对进料加工深加工结转所用的国产料件实行“免、抵、退”政策。 ——对销售给出口加工区、保税区企业视为出口,即深加工结转产品出口到出口加工区和保税区可以当作出口办理核销手续;国产品进入出口加工区和保税区可以给予出口退税。 ——出口加工区和保税区销售给区外企业的产品视为进口,用于加工贸易的可以实行保税监管。 ——对易于管理的大宗原材料商品参照钢材“以产顶进”做法,在生产企业销售给加工出口企业时视同出口并办理增值税退税。 ——对加工贸易深加工结转的企业实行分类管理。出口加工区、保税区内企业和区外实行电子联网监管的加工贸易企业,其深加工结转实行保税监管。其他加工贸易企业产品可出口到境外或出口加工区、保税区,如要进行深加工结转,海关对第一环节结转企业按加工贸易内销规定办理。其他环节结转,则视同国内销售,按规定向税务部门照章纳税。转入企业将其作为国产料件,享受“免、抵、退”政策。这样,海关只需对出口加工区、保税区内企业和电子联网企业的深加工实行联网监管,监管效率将大大提高。 ——取消现行不符合WTO有关规则的各级政府的出口奖励政策,结余资金用于对出口退税不及时造成的企业利息损失进行补偿。这样,即使退税有时滞,企业也不会承受过大的财务损失,实质上保证了及时退税。 ——足额退税,将出口退税率提高到与增值税征收税率相同,保证出口产品国内增值税的零税率。 第四,以保税区转型为中心,发展国际采购与配送中心业务 加工贸易价值链向下游产业延伸是今后我国加工贸易发展的重要方向。将现行保税区转变为自由贸易区,发展国际采购与配送业务,有利于提高加工贸易的附加价值,也有利于提高我国加工贸易出口竞争力,同时,可以在很大程度上避免加工贸易的“香港一日游”现 象。为此: ——鼓励外商投资企业在保税区设立国际采购与配送中心; ——出口到保税区的货物应视同出口,予以办理出口退税。货物自保税区进入国内市场,视同进口。 ——在保税区实行鼓励发展国际转口贸易的政策。 ——按与保税区外其他企业同等条件,授予保税区内企业外贸经营权。 第五,促进加工贸易技术进步 ——对高新技术产品实行更加高效的管理制度。现行的手册、合同管理办法,比较适合上下游企业或国内外企业关系稳定、价格变化慢的传统产品加工贸易的管理,但不适应国际市场价格瞬息万变、生产配套企业众多的电子产品的加工贸易。因此,要适应电子信息产品等高新技术产品“采购全球化、订单电子化、生产零库存”的特点,改革现行的合同、手册管理办法,取消不必要的合同审批环节,探索电子手册管理办法,提高监管效率。 ——加工贸易的发展为在其基础上进行技术开发提供了有力的制造平台,国家应加强对技术、品牌等知识产权的保护力度,促进R&D活动的开展。 第六,引进科学管理方法,加快推广“大通关”试点取得的成果,建立适应加工贸易发展需要的高效的监管体系 ——加强海关、质检、港务等管理部门的协调,提高监管效率。 ——在涉及对外贸易的政府部门率先普及电子信息网络技术,建立高效的“电子政府”。 ——推广已经在上海“大通关”改革试点中的成功经验,实行“异地报关、电子报关、提前报关”,实现“一次报关、一次查验”,“全天候查验,24小时通关”。对于对通关效率有特殊要求的商品,实行“提前报关、舱单后核;即时提货、机场直递;实时监控、卡口验放”的通关模式。 ——取消实际上已经不起作用的加工贸易保证金空转制度,进一步研究加工贸易保税政策大框架下的税收保全机制。 ——在电子报关与传统报关单之间,允许企业按自身实际选择一种,而不应强求企业同时采取两种办法报关。——加快推广对加工贸易出口大户的电子联网监管模式。 ——通盘考虑出口加工区、保税区与区外加工贸易政策与监管的衔接和互动关系。 ——进一步完善加工贸易分类管理办法。
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