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中国小城镇发展分析
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 一、总论 （一）小城镇的定义 工业化和城市化是现代文明的重要历史现象，其发展水平是国家进步程度的标志。而中国的城市化道路必须关注农村城镇化问题。中国农村城镇化是植根于文明古国历史进程中的独特现象，是特殊工业化道路条件下的历史产物，它一般特指中国的小城镇发展。就一般情况而言，城市化就包含着农村人口向城市的转移，不应该存在农村城镇化这种似乎是就地转移的情况。但是在中国这种情况确是实实在在地存在着的现实。这里谈的农村城镇化，区别于规范的向城市大规模转移的现象，也区别于战后发达国家由大城市向小城镇扩散的都市化现象。而是指中国由于特定的人口迁移障碍背景下，农村依托传统集市和行政中心，在乡村工业化推动下形成的小范围的农村人口集聚和迁移现象，将其称之为农村城镇化或曰小城镇发展。 之所以有必要暂时把“小城镇”与中国城市化概念加以区别，原因在于目前的中国城市化统计是按设市辖区人口和设镇非农人口汇总计算的。从城市规划法规讲，目前的城市管理，由中央直辖市一直管到建制镇。但在行政区划审批中，中央只负责县级以上城市的审批，建制镇则归省级政府民政部门审定。在人们通常的概念中，县以上算城市，县以下算乡村，但农村建制镇出现后，通行使用的管理法规却出现了变化，设镇之前一切按农村有关政策法规管理，设镇之后，镇的建城区是按城市法规管理，而镇辖区却全部是农村政策法规管辖。加上中国城乡的土地政策又是城乡分割的，各有章程。虽然概念上统计和城镇法规管理只针对建制镇非农人口，但现实是每个镇区大量的经济人口是农业人口，甚至又有相当多农业人口从事非农就业。 因此，何为“小城镇”，在中国又有多种划分： 1.按行政区划 建制镇：凡县级国家机关所在地；或总人口在20000人以下的乡、乡政府驻地非农人口超过2000人的居民点；或总人口在20000人以上的乡、乡政府驻地非农人口占全乡人口的10%以上的居民点。或少数民族地区，人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口、风景旅游区、边境口岸等地，非农人口虽不足2000人，但确有必要设置镇的地区，均可设置建制镇。建制镇属小城镇范畴一般没有异议。 集镇：也有将农村集镇划入小城镇范畴，即将乡政府所在地，有农村集市自然形成集镇的地方，称为小城镇。在法律上，只有“村镇管理条例”将建制镇和集镇并称，实行同一管理模式。但并没有明确定义两者与小城镇的区别和联系。只是表明建制镇是由集镇演变而来，即集镇尚属于乡村，而建制镇已经具备城镇特征。 按行政区划法规定，如果上级区划建制还是县建制，其所属集镇和建制镇都属于农村社区，如果是县级以上市（含县级市），其所属集镇和建制镇属于何种社区没有明确规定；但按城市规划法和城镇居民委员会管理条理，建制镇则应该是城市社区。由于曾经实行过的“市管县”体制，导致人们误以为“镇”可以管“村”。从区划管理和村镇建设角度，将集镇和建制镇都划入小城镇范畴，似乎无可非议。但不可避免地导致发展小城镇就是把“集镇”都发展为“建制镇”的错误倾向。如果这种划分按辖区计，那么，用不了多少年有可能到某一天，全国所有的农村集镇都变成了小城镇。但能够说全国没有农村了吗？能够说中国完成了城镇化任务了吗？回答自然应该是否定的。 2.按建成区、规划区以及辖区等划分 以往建成区基本指城镇非农人口居住的其政府机关所在地的城镇区域，抑或区别于农村村落的城镇建筑集中的区域；与行政区划相一致，建成区基本是一个或几个城镇居民委员管辖连片区域及其周边地区，简称“镇区”。 一般而言，城镇建成区人口密度要高于农村村落。也有按每平方公里人口居住数确定是否为城镇建成区。也有建成区和辖区面积是重合的。即通常所说，“切块设镇”，它与“切块设市”是基本一致的。如此确定，按建成区人口密度来划分是否为“小城镇”，似乎是比较准确的。 与此相关的还有规划区和辖区的概念，为统一规划，考虑未来发展，往往在城镇建成区基础上，延伸形成为包括周边地区的规划区，规划区往往是建成区的延伸，很多开发区、工业小区往往是在规划区内。因此有人认为小城镇在面积上应包括建成区在内的整个规划区更确切；而辖区是以行政区划的所属关系确定的，以建成区为中心的，辐射并管理的具有农村村落和农村村民委员会建制的区域。它同一般完整的城市区域不同，所辖区域还有比建成区更大的一块农村区域，这也成为小城镇区别于中小城市的一个特点。 3.我们的定义 （1）综上所述，毫无疑 问所有建制镇都应在小城镇的范畴；而农村集镇虽然和建制镇有共同之处，但在城镇建成区意义上是不同的，因此，集镇不应属于小城镇范畴。 （2）城关镇（简称县城）：县级国家机关所在地的建制镇，一般既是行政中心，也是当地区域的经济中心；在一县范围内可能不止一个经济中心，因此，产生了自然形成的较大的建制镇——中心镇，其地位不亚于城关镇。 （3）县级市（12万人以下的县级市应归入小城镇，反之划入小城市）：县级国家机关所在地的建制镇非农人口达到6～12万（即落后地区6万，中部地区8～10万，发达地区12万），可设县级市；县级市从辖区角度讲，在城镇建成区周边存在更大的管辖的农村区域，而且是若干的这样城乡相间的区域（在1992年以前，县级市的概念仅是要求全县的非农人口达到8万人即可，也就是所属的建制镇的非农人口的总和达到8万），它也是不同于严格的城镇区域的市制建制。 上述三种城镇区域应属于小城镇，当然是刚刚脱胎于农村类型的城镇区域，但同时也不是标准的城镇区域。 （二）几个相关概念的澄清 1.城镇及城镇化：过去在中国，城镇的概念是城市和乡镇在一起的简称，属行政区域的概念，而非国外那种属于城市化的非农人口集中居住的地理区域。因此，原来“镇”的概念是指农村乡政府所在地的“集镇”和农村镇政府所在地“建制镇”的统称，而小城镇则指“集镇”和“建制镇”的总和，即完全是以该级行政管理机构的驻地为划分标准。按国家统计局第五次人口普查实行的城镇人口统计标准：“五普”与“四普及以前人口普查”关于城乡人口定义差异，主要是地域标准作了调整。具体定义：原来城镇人口定义为：设区的市所辖的区，不设区的市所辖的街道以及不设区的市所辖镇的居委会和县辖镇的居委会范围内的在调查地居住半年及半年以上的常住人口。修改处：第一，地级市设区的辖区内的全部人口均为城镇人口，现划定为两类，一类是市辖区人口密度在1500人/平方公里以上的，市区为辖区全部行政区域；另一类市辖区人口密度不足1500人/平方公里以上的，市区为辖区人民政府驻地和区辖其他街道办事处地域；第二，如果在不设区的市区，市人民政府驻地的城区建设已延伸到周边建制镇（乡）的部分地域，其市区还应包括该建制镇（乡）的全部行政区域；第三，如果在镇区，镇人民政府驻地的城区建设已延伸到周边村民委员会的驻地，其镇区还应包括该村民委员会的全部区域。最后，强调的是在调查地居住半年及半年以上的人口，而非一定是“常住”。据分析，2000年人口普查数字与1999年年底的人口统计数字，在城镇人口上相差数额，恰好与专家估计的城市流动人口在乡镇以上的数字十分相近。基本是按居住地域和从业时间划分城乡人口，逐步与世界接轨。 也就是说现在的城镇化和城镇范围已越来越准确，是指大中小城市的城市社区区域和农村建制镇的建成区区域，按统计口径划分城乡的标准，基本是划入城镇人口居住地和在此区域内就业人口。实际上这个范围同国外城市概念基本一致。只是为了强调中国城乡分割的特点，提出城镇化的概念是妥当的，可以说它本质上同城市化没有区别。 2.农村及农村城镇化:按道理，农村就是农村，城镇就是城镇，应该不存在农村城镇化的概念。但在中国出现这个概念，同中国80年代出现的农村工业化高度相关，与中国长期存在的城乡分割体制密切相关。即在传统体制下，农民是不允许介入工业的。因此，一旦农民获得支配劳动力的权利，介入非农产业，参与工业化进程就是非常自然的了。当农民尚不能进入城里去发展工业时，在农村集镇乃至村镇发展自己的“农民城”也是顺理成章的。因此，可以这样理解，中国农村城镇化，能够比较形象地概括整个80年代和90年代初期中国农村非农化的现实。而中国城镇化则比较贴切地反映自90年代中期以来中国城市化发展的实际。 3.大中小城市：由于过去我们的城市划分基本是在传统体制下形成的大中小城市概念，而我们的城乡分割体制在短期内又难以彻底改变，因此，在中国城镇化的背景下重新制定大中小城市和小城镇的划分标准，具有特别重要的意义。 (1)原来标准： 小城镇只有下限2000人，而无发展上限（严格意义上，在统计城市数量时，并不包括小城镇）； 小城市20万人口以下（包括全部县级市）； 中等城市为20万～50万人口； 大城市为50万人口以上； 较大城市100万人口以上。 (2)结合中国特点，应该调整为如下标准： 小城镇12 万人口以下，下限为2000人（全部中西部的县级市）（国外设市镇规模有200人的低限，但统计则只包括25000人以上的城市）； 小城市12万（全部东部的县级市）至30万人口（相当部分地级市和省会城市）； 中等城市30万~80万人口； 大城市80万~200万人口； 特大城市200万人口以上； 如果是跨行政区划联成一片的城市，可用都市群或城市带的概念，这样也可防止超大规模城市出现，也有利于协调相关城市的发展。 4.建议调整的几个标准 小城镇：通常指建制镇，2000人的设置标准可以保持不变，但今后一定时期内要从严掌握，重点还是从已有建制镇里有一定规模的中心镇进行发展建设。 同时可将小于12万人的县级市划入小城镇范围，因为县级市基本也是以城关镇的非农人口为设立标准。 建议设立镇级市。因为建制镇设立起点是非农人口2000人。而县级市的设立上限为城关镇非农人口12万人。实际现在有不少建制镇因不属于县城，又无法单独设立县级市或无法设立区的建制，而非农人口则大大超过12万人。可以考虑实行“切块设市”的标准，如按非农人口12~15万以上的建制镇符合一定程序申报批准为镇级市，其性质依然是省辖市，可由县级政府代管。 建议在地级以上城市内设置县区级建制时，其所属的卫星镇（建制镇）（区府所在地建制镇总人口多数不少于3万人）与中小城市核心区距离太远时，应视作为小城镇范畴，而不应笼统视为中小城市的组成部分来看待。 建议所有大中城市管理建设主要着眼于建城区，将其作为研究城市化区域的核心区域，传统的“市”管“县”的发展模式应该废止。在现代城市经济管理意义上，靠行政区划的辖区概念是无法真正理解“城市”的，更无从谈起怎样去“经营城市”，当然也处理不好城乡关系。 （三）小城镇的城乡发展背景 改革开放以来，中国的小城镇发展经历了三个阶段： 第一阶段，费孝通先生在1978年提出“小城镇、大问题”，并将小城镇定义为“城（市）尾，乡（村）头”，也就是后来的农村建制镇。其历史背景是，自50年代起，中国城市化进展极为缓慢，甚至出现城市数量减少的状况，到80年代初小城市由115个减少到105个，小城镇由5400个减少到2900个，致使我国的城市化发展严重不足，小城市和小城镇的发展尤为不足。 第二阶段，从1985年中央1号文件提出农民可自带口粮进小城镇务工经商起，直至出现1992年～1993年上半年发生经济“过热”止，中国的城镇化有所发展，特别是小城镇有了长足的发展。在此阶段，随着工业结构大调整，乡镇企业蓬勃发展，一大批崛起的小城镇开辟了城市化的新进程。1983~1986年，每年平均设镇1600个左右，1987年~1991年，每年平均设镇350个左右。累计80年代全国小城镇净增8192个。这是小城镇大发展的数量增长阶段。 第三阶段，我们治理了严重的通货膨胀，又恰遇亚洲金融危机，中国经济发展险些陷入通货紧缩。农村经济产量产值的确增长了，但农民收入增幅却在滑向改革开放以来最底点。1992年~1994年，每年平均设镇达1250个，1995年以后，每年平均设镇又急剧降至300个左右。就全国而言，近几年城镇化发展速度同国民经济增长幅度一样都在减缓，江总书记正是在此背景下提出了“小城镇、大战略”，这实际意味着：中国的城市化必须加速发展，而大中小城市以及小城镇协调发展更是至关重要、迫在眉睫，对此中国必须有大战略，这个大战略，就是多元的城镇化的发展道路。只有如此，中国经济发展才可能避免再走弯路。 （四）小城镇在我国经济格局的地位和作用 中国城市化滞后的根本原因是长期存在二元经济格局及体制障碍，要靠改革和发展的长期努力才能最终解决问题。在改革开放之初，乡镇企业的前身社队企业吸收农村非农就业不足2000万人，而且是在长达20年人民公社曲折发展中迫不得已才实现的水平。工人做工，农民务农，一种户籍制度，将城乡明显分割成两个社会，传统和现代。二元结构下人民公社的体制设置，客观结果之一，就是只解决少部分人的现代化问题。同时，少部分人的现代化的原始积累要靠多数人提供。传统农村社会的保留成为现代城市社会的存在前提。这是解释1949~1978年中国城市化率由10.64％上升到17.92％，年均仅增长1.81%的根本原因。长达30年城市化率只提高了8个百分点， 换句话说，城市人口只增加1个亿，而同时，农村传统社会人口却增加了3个亿，当时全国绝对贫困人口达2.5亿，占总人口26%；结果1.7亿城市人口密集在220个城市中，特别是其中20.45%的人口偏集在45个大城市中。另一方面，全国82.08%的人口分散广大农村，成为排斥在工业化进程之外的贫穷人口。也就是说，今天的改革开放是建立在原有体制设计无法运行下去的基础上，是源于人为划分的传统社会首先难以为继。因此，为解决农产品供应问题，解决农民积极性问题，党和农民一起探索成功了“包产到户”和“包干到户”的道路，也就是目前定义的家庭承包经营责任制。但农民并不满足于此，剩余劳力、剩余时间、剩余产品支配权的获得，成为农民向非农产业进军的强大动力。成为使城市化加速的基本力量。 改革开放以后，我们走上一条独特的城市化道路——农村城镇化，开始矫正以往城市化的发展偏差。自50年代初到80年代初，中国城市化进展缓慢，甚至出现城市数量的减少，其中小城市由115个减少到105个，小城镇由5400个减少到2900个。在80年代改革开放以来，随着工业结构大调整，乡镇企业蓬勃发展，一大批崛起的小城镇开辟了城市化的新进程。1983～1986年，每年平均设镇1600个左右，1987～1991年，每年平均设镇350个左右。累计80年代小城镇净增加8192个。乡镇企业异军突起，农村工业化进程打破了城乡分割的体制。截止1998年，乡镇企业的增加值已占全国国内生产总值的27.9%。整个乡镇企业吸收劳动力就业达1.25亿，占目前全国城乡非农就业总数的35.7%。其中乡村50%的新增非农就业集中在县城、建制镇和集镇周围，初步形成了约1.7亿的农村小城镇人口（其中标准的城市人口约1亿）。每年小城镇建设方面的农民投资达700~1000亿元，分布在4.5万个乡镇上。用仅占全国基本建设投资4~6%的资金，形成了相当于全国37%的城镇人口（口径同上），有效地分流了大中城市发展的压力，弥补了国家资金紧张的不足，拓展了城乡商品市场，拉动了城市化需求。 在改革开放的今天，如何在启动内需的前提下加速城市化进程，需要审时度势，认真思考。1998年的洪灾唤醒了人们的环境意识。但我们同时应意识到流域上游生态破坏的根源在于流域下游发展模式、增长效益变革滞后和恶化。这就使我们在东西部关系的把握上有可能缺少支点。有人仅仅从分配角度考虑问题，希望靠转移支付既解决贫穷问题又解决生态环境。但核心是必须解决增长动力问题，否则，再来一次抽肥补瘦，会是得不偿失。实际中国已经到了处处都要为过去付成本，还代价的时候了。现在应该是在国土整治上做大文章的时候了，这不仅包括西部荒漠化、石漠化治理，而且应重点包括中国最具增长动力的东、中部地区城镇化布局的整体规划和调整，这一地区要有适当的国家都市化整治战略。其中，继续校正城乡偏差，应成为下一步改革和发展的主线。中国的城市化道路必须坚持大中小城市并举和小城镇共同发展的方向。可供选择有以下几点。 确定城市带，划清都市圈。城市带即在城市化的战略中要坚持沿海、沿江和沿线的长远战略格局。目前能够首先获得共识的是北起珲春经大连包括环渤海，走烟台、青岛穿连云港到上海，再南下杭州湾经宁波、温州直达台湾海峡沿岸，从厦门绕至汕头连接大亚湾途径香港进入珠江口到达珠海、澳门，最后通过粤西沿岸和湛江到达北海、防城港。数千公里海岸线应该是未来最大的城市带。其次，沿长江两岸沿线，和沿欧亚大陆桥的沿线（即东起连云港西至霍尔果斯口岸），要让内陆的城市向这两线集中，即今后50年乃至100年内的城市发展的70%要靠近这两条线。这一战略的要点是沿海和沿江铁路必须加速发展，才可能构建未来城市带的骨架。 都市圈即包括五大城市群，其整治战略是指辽东半岛的都市圈、环勃海京津唐都市圈、山东半岛都市圈、长江三角洲都市圈、珠江三角洲都市圈，要有这五大都市圈的全面的城镇体系改造规划，改造期内可适当控制人口进入，然后逐步放开；与此同时，还可适时启动成渝都市圈的建设，拓展以武汉为中心的都市圈建设，对福建省的厦漳泉都市圈建设也不要忽视。这是整个中国的多方位的增长级，必须认真培育。 在此整体规划实施的基础上，再去设计除此之外地区的大、中、小城市的建设方针和具体的规划方案。这应该是第十个五年计划乃至未来20年城镇化发展方针要着力解决的问题。只有在此基础上，小城镇发展的盲目性，才能真正解决。 因此无论中国的城市化如何走，是大城市为主，还是中小城市为主，小城镇发展都将有不可替代的作用。这是不以人的意志为转移的客观规律，这是中国多元城镇化道路选择中必然要走的三条道路。事实说明任何一条道路都不可偏废。单独 靠哪一条路，都不可能解决农村劳动力的巨额数量的转移问题。未来20年将是劳动力供给最充裕时期，应该是增长速度较高，发展成本较低的时期，选择三条路共同发展，就是为分担不同的风险，发挥各自的优势。 二、发展新阶段小城镇面临的历史任务 （一）城乡协调 在新世纪的前10年里，我们面临着体制转型、结构调整和城乡机制转轨的关键时刻。以下几种发展趋势要予以高度重视： 1.大中城市由于“国企”改革的制约，新的经济增长点成长可能相对缓慢，而人口就业压力的持续存在，决定了中小城市乃至小城镇有可能发挥更多的促进经济增长的作用。 2.为支持大中城市的结构调整和城镇化布局的大调整，适当向中小城市乃至小城镇倾斜式发展，有利于争取新的发展机遇。 3.西部生态环境的恶化能否根治，取决于东部和中部关键地区增长动力的重新构造。 4.能否充分利用劳动力供给最充裕时期，保持适度的高速增长，关键在于争取多点增长。 从中国经济发展的全局看，西部大开发，只是发展战略的一部分，它必须包含东中部城镇化布局大调整，才可能形成一个完整的战略。因为，人口在全国范围内的较大规模流动，既是市场化和城镇化发展的必然，也是缓解西部生态环境脆弱地区矛盾的治本之策，这就要求我们必须把坚持高质量的小城镇建设和大中小城市的有序发展，作为实现经济社会协调发展的基本方针。由于东、西部的发展机制不同，在实现这一基本方针过程中，落后地区需要国家更多地支持非公有制成分发挥积极作用，让其有充分发展的空间，并允许充分选择各种类型的城镇化。而发达地区则是市场机制业已建立的地区，各取所需的盲目发展必须予以制止，因为资源状况和增长潜力已不允许这类地区再发生选择性错误。只有加强区域宏观调控的国家级指导，才能保证全国经济稳定协调发展。 必须清醒地认识到：小城镇数量增长的阶段已经结束，如今进入了小城镇的高质量发展的新阶段。这一阶段必须依靠强有力的国家意识的指导，才可能缓解新时期的城乡矛盾。所谓高质量发展，就是不能单纯追求数量，要有发展的重点。21世纪与20世纪中国城镇化发展的区别就在于，要增加国家意识的支持、指导力度。要在全国金融改革深化进程中加快改革投融资体制，特别是要多方面筹集小城镇建设的中长期投资资金。因为，如果都市圈战略进入整治实施阶段，其中靠市场机制即可调动方方面面的积极性。而小城镇发展则不是这样，按市场规律发展小城镇是要有前提的。第一是有利于大中城市合理布局协调发展；第二是在城乡二元机制能够和可以打破之后。在此意义上，仅用经济规模效益比较大中城市和小城镇发展的优劣，而不考虑体制和发展转型的综合效益的城市化道路的观点是非常片面的。我们面临着城市改革和国有企业实现战略性重组的重要历史关头，在完成这一历史任务之前，以大城市为核心发展的战略是很难全面展开。在此期间，小城镇的发展必须要有重点，按行政区划划分，大约要重点发展3000到6000个小城镇的重点中心镇，即2000多个县城和县级市市区所在地，加上平均每个县重点发展2~3个中心建制镇。大约占现有小城镇总数的1/3。按1997年农业普查统计，就是重点发展镇区现在人口规模已经达到4000人以上的建制镇（当时统计为5582个）。如果到2015年中国的城市化率能够达到48%以上，加上现有小城镇要上档次，提高质量和规模，那么未来全国小城镇发展就可以容纳28900万人口，超过目前的大中小城市的人口总和，将比目前小城镇人口增长70%，可以有效吸纳未来农村剩余劳动力的40~50%。到那时，以乡镇企业为代表的农村非农产业将基本集中在小城镇里；农村第三产业将有长足发展，就业人数可能超过农村第二产业；小城镇所提供的新增就业岗位不少于7000万个，比目前的农村流动人口的总和还要多。那么，小城镇发展所分担的就业压力就是显而易见的。关键是未来10年内，我们如何协调城乡的发展。一定意义上讲，在我国经济进入整体结构调整时期的城乡关系上，必须实现历史性的转变，即不可避免地要同世界其他国家步入现代化进程一样，由过去农业、农村和农民提供发展积累的模式，实现向全局性“以工补农”的历史阶段的转变。这就意味着小城镇在国家引导下的高质量发展，将是完成这一转变的基本途径。 （二）行政体制改革 小城镇绝大多数是农村建制镇，是农村乡镇政权的重要组成部分，与乡村社区村民自治及农村管理体制几乎是密不可分。要想按照城乡协调的思路发展重点小城镇，而且期望其在中国城镇化发展上起到分流大中城市压力，那么现行的小城镇行政管理体制必须有所改革。 目 前，农村的乡镇管理体制，基本是1983年人民公社解体后建立起来的最基层的政府行政体制，它保留和强化了人民公社行政管理职能，政府的职能已不是代理行政，而且实实在在成为一级政府。但是，确实放弃了公社一级的集体经济管理职能，也许人们认为这一级职能已没有意义。在人们“撤社建乡”以后，不少地方在乡镇之上保留或新建了区一级建制，虽是县政府的派出机构，但在当时的管理水平下，对协调上下级关系起到重要作用。而以后不少建制镇是从区一级所在地发展起来的。90年代初期全国形成了“撤区并乡”的局面，客观结果是进一步减少了乡镇数目，提高乡镇的人口规模，减少了行政管理层次。最近几年，全国开始了“撤乡并镇”，实际是新一轮的减少乡镇数目，提高乡镇人口规模的行政管理层次的调整。经过这一轮调整，乡镇人口规模可以平均达到辖区人口3万人以上，基本消灭了2万人以下的乡。 如果从小城镇角度看待乡镇合并，那么以下几点是重要的：一是辖区人口和镇区人口的比例关系，特别是重点建制镇应有的总人口和非农人口的合理规模；二是“乡”和“镇”长期处于同等管理级别下，不加区别的用统一政策对待不同情况，只能愈来愈引导小城镇追求数量的发展，加剧乡镇和村级社区管理矛盾，难以具备提高小城镇质量的管理手段；三是乡镇的财政基础来自农民从事的农业，而不是来自稳定的非农收入的丰厚税源，这同行政管理体制责权利的构成和运作机制严重脱节相关。 （三）财税金融体制重建 小城镇的财税金融体制，实际就是农村的财税金融体制。自1984年“撤社建乡”以来，这个体制几经变动，随着农村税费制度改革的深入，这个体制还会发生深刻的变化。可以作这样的简单概括：乡镇作为一级政府，在农村税费改革前，一方面在农产品上依靠特别是粮食的政府提价的机制，以及用农民合理负担的形式，为这一级政府的运转，筹集了可观的财税资金；另一方面靠乡镇企业及政府信誉，通过土地和银行信贷筹集到不少发展建设资金。小城镇80年代和90年代初的发展迅猛，主要得益于此。但是经过90年代中后期宏观经济管理的调整，这方面的收益已经分别流向：一是农村教育，全国转正了约500万民办教师，支付教师工资成为乡镇开支的大头；二是乡村负债，经济的不景气，形成了大批债务，吞噬了乡镇政府近年的收益；三是乡镇机构的持续膨胀及人员工资的调整，使得多数乡镇只有人头经费，而无发展建设资金。管理体制的调整，使得乡镇政府组织资源的能力大为下降，金融机构管理权限全部上收、分税制的实行国地税机构分设、工商管理垂直领导、新的“土地管理法”颁布实施等，实际上已经使镇一级政府失去对经济的调控权力，如果全部实现已经设计的税费改革方案，取消乡统筹和村提留，改为统一的农业税和农业税附加，那么，乡镇这一级政府财政职能将大大弱化。现在，小城镇的发展只有靠市场，而不可能有任何政府的支持。因此，一定意义讲，小城镇的盲目发展已经得到抑制。但是，让小城镇如此发展下去，在农村未来的发展中，可能会在农村出现政府财税金融管理的真空，民间金融会趁势发展起来。因此，小城镇的高质量发展，至今十分缺乏强有力的财税金融支持。既没有财政专项支持资金，也没有专门的信贷资金，几大国有商业银行，没有一家有专门的信贷科目，支持小城镇的发展，哪怕是纯商业性质的也没有。根据国际经验，小城镇发展属于区域发展和农村发展的范畴，其资金需求基本在政府政策性金融、农业支持和保护资金以及农村合作金融中间寻求满足。而这些目前我们几乎全都十分缺乏。按照国际惯例，重建农村的财税金融体系，为小城镇发展提供发展资金保障，显然是非常必要的。 三、进一步发展需解决的障碍因素 在中国城市化步入加速增长阶段，原有的二元经济结构下的特殊城乡分割体制的瓦解和改革只能是一个渐进过程，其中最为关键的户籍制度和土地制度的改革，而后者有待于中国城乡经济成长水平的提高，必须是适时推进，瓜熟蒂落，因此有可能是慢变量；而前者的真正改革成功，在于城镇社会保障体制能够在城乡通开的条件下完整的建立。 （一）户籍制度 小城镇的发展，对农民是否有吸引力，一般都认为，其重要标致是能否解决城镇户口问题。在改革开放以后，城镇户口对拥有农村户口的人来说，其吸引力对不同城镇地区和不同的发展时间而言是在不断发生变化。可以说，大中城市的户口的吸引力是始终存在的，而且在不少地方是在持续升温。但是，在小城市乃至小城镇，取得这类地方城镇户口的吸引力近20年来，实际是在下降，而且东、中、西部地区，呈现明显差别。这主要来自两方面原因，一是就业的吸引，二是福利待遇的吸引。由于我国劳动就业制度发生的巨大变化，是否有城镇户口、特别是对中小城镇而言，似乎已经不是那么重要 了。对农民而言，进城就业，并不必须解决户口问题。农民流动就业，也可以解决收入问题，如果这份收入，加上在乡下的福利待遇，可以相对满足农民的需求，那么取得小城镇户口就没有非常迫切要求。只有在那些取得小城镇户口以后，随之而来的福利待遇大大高于农村，而且是取得小城镇户口的成本在那些农民可以承受的地区，小城镇户口才有吸引力。因此，当户口不成为或较少成为就业障碍时，户籍政策的限制作用，或由于限制作用而产生的福利差异在缩小，户口本身具有的吸引力就必然下降。但是，这并不意味着现行的户口制度已经到了可以取消的地步。目前的问题是，取消小城镇进入的户口限制，有可能并不增加农民进入的吸引力。农民取得小城镇户口的动力可能仅仅在于期望将它作为进入大中城市的跳板。大中城市的户口管理制度的改革，显然还需要时间，这不仅有待于劳动就业制度的彻底市场化，而且有待于就业制度背后的城市福利制度的彻底改变。这样，就业方面所提倡的支持农民有序流动的原则，同样适用于户籍制度改革，即要逐步形成能够使农民有序流动的户籍管理政策，在逐步按就业和居住地实行户籍管理政策同时，形成农民从小城镇到中小城市，乃至进入大中城市的有序转移的合理规范程序。其中，按劳动就业的行业分类，按学历或技能及就业经历等分类，按居住时间安排颁发户口管理的身份证件等等。要使农民进入城镇，成为既是自然发展的过程，又要防止出现依附经济发展周期性震荡产生盲目流动的情况。改革户籍制度必须有统筹安排。总之，户籍制度的改革，一定要同劳动福利制度及社会保障体制的改革相配套。 （二）就业制度 我国的城镇人口2000年末达45844万，其中就业人数21274万。在同一口径下，在小城镇的人口约1亿人，就业人数约5500万。也就是说，在小城镇以上城市的人口只有35844万，就业人数则有15774万。而实际上我国的非农就业人数已达36440万，这包括了农村乡镇企业和私营个体工商户。农村非农就业中至少有1/3已在小城镇及其周边从事非农产业，加上家属，小城镇的实际人口可达1.6～1.8亿。当然不少是流动人口，严格讲只是准城镇人口。目前正在进行的城市体制改革所涉及的失业、养老和医疗等社会保障体制改革、城镇住房制度改革，在小城镇范围内的上述人口，要么目前未包括在改革范畴之内，要么以为人数少改革难度相对容易而对已有的经验予以忽略。因此，将此分解开是应该的，但以为可以忽略甚至搁置起来，待以后研究也不迟则是大错特错了。确实小城镇的改革问题可以独立进行，可以缓一步进行，也可以先行一步。但城镇体制是一个整体，我们的小城镇发展政策的出发点，就是考虑了它可以缓解在城乡改革的尖锐时期，流动人口过分流向大中城市而适时制定的。小城镇的改革政策今后在城乡改革和发展的整体设计究竟处在何种地位，应该予以高度的关注。它处于城乡结合部，既是城镇，也未离开农村，它最有可能提供城乡协调的改革和发展经验，这样非常有助于更好地改革攻坚。历史经验已经证明，小城镇为我们的城镇改革提供了天然的改革攻坚的回旋余地。 小城镇户籍制度改革全面推开，揭开了彻底改变二元的城乡体制结构的序幕。但是，户籍制度的城乡通开，目前仅仅是小城镇户籍登记制度的改革，它背后一系列体制改革还需要配套进行。如果没有全盘设计，这些进入小城镇人口如果将来流入大中城市，会给大中城市业已进行的失业、养老和医疗等社会保障体制改革、城镇住房制度改革带来难以想象的复杂局面。因为相当多的新进入小城镇人口基本没有参加城镇这些方面的改革或者说原有小城镇的人口就没有实行这方面的改革，在小城镇这两类居民还显不出差别。当这些人因某种原因由小城镇进入大中城市后，很容易在城市里形成新的二元体制，导致这些具有小城镇户口的居民如果户口转入大中城市，那么代表城市福利制度的这些基础他们是不具备的。可能他们的福利待遇甚至不如在大中城市长期就业的农民工，因为，打工者可能已在大中城市早就参加了当地的社会保障体系。事实上，有可能在一个城市出现三种身份的城市居民。即第一种，原有的既有城市户口又有社会保障的居民；第二种有社会保障但没有城市户口的农民工（可能还有二者都没有但已长期在城市工作的情况）；第三种由小城镇户口转为城市户口但没有社会保障的城市居民。 上述发展趋势、情况和问题，已经非常现实地摆在面前。而且在近年城市社会保障制度改革中，复杂情况已经够多的。例如养老金支付方面发生的问题，就是没有充分估计研究情况与问题，造成缺口巨大，本来是地方和企业现收现付支付已退休职工的养老金，不得已导致中央财政还要贴进去不少钱。有些花的可是冤枉钱。而目前小城镇发展和改革政策，户籍制度是在县级市市区、县城关镇和建制镇实现城乡通开；社会保障制度改革只在县以上的城市推开（虽然真正推开 只有辽宁省，另外浙江省是全省社会保障制度改革推广到建制镇）。同时由于在国有企业下岗再就业政策上执行的偏差，已经有不少提前退休的职工过于集中造成未来养老金支付上的巨大压力。如果小城镇的发展和改革政策，特别是小城镇就业和社会保障政策再出现类似偏差，其代价将是不可估量的。但是如果能够将大中小城市和小城镇的改革和发展政策协调起来，有一个通盘考虑，特别是将小城镇就业和社会保障制度改革包括在内作整体设计，那么，不仅可以避免矛盾，而且可能大幅度缓解现行改革政策设计不完善造成的财政压力。因此，小城镇的发展和改革将成为城乡二元制度结构历史性转变的关键环节。我们要在此思路基础上，建立起城乡统一的劳动力市场。真正把农民的就业问题纳入新时期的宏观管理政策。 （三）社会保障制度 与城乡户籍制度相配套的相关制度包括从20世纪50年代逐步形成的粮油供应制度、社会福利制度、城市就业制度等。上述制度以户籍制度为基础，相互配合，共同限制农村人口向城镇转移，阻碍城乡之间的生产要素流动，形成城市——工业、农村——农业的二元社会经济机制。 目前，第一方面可以说已经明令取消了，转户口已不需要转粮油关系。第三方面，实际在小城镇也名存实亡。因此，实际只剩下第二方面的福利制度和户口有密切关系。但社会福利制度的改革需要一个过程，已经有各种补贴被陆续取消，开始依市场供求关系来决定。当前，比较突出的是养老金问题。由于历史遗留因素，现在的养老金从来源看存在着支付危机。简言之，养老金帐户存在“空帐”，资金缺位。据估计，今后数十年累计欠缺养老金资金1.8万亿元（据说这是最保守的估算），每年达700多亿。这个缺口暂靠国家财政来填补（目前中央实际支付不到150亿）。有关方面认为，如果把农民工算进来，这个缺口将更大。故这项改革被确定为只在县以上城市实行，2002年更明确为只在试点地区实行。全国省级试点只有辽宁省，而浙江省是自定将社会保障制度改革推开至县以下建制镇，成为全国唯一包括全部城镇“社保体制”改革的省份。按现有统计，全国参加基本养老保险人数已达1.29亿，约占职工总数的109.57%，但只相当于城镇非农就业人数的60%。如果没有社会保障制度改革的全面突破，仅是户籍登记制度的变化，不可能实行彻底的城乡通开。 为解决进城农民转变身份后的福利待遇问题，近年来为各方认可的思路，一般采取了保留进城农民承包地的方式。这种思路的基础，似乎认为城市的福利体制与农民的承包地按人平均分配是一样的。因此，在你暂无资格进入城市的福利体制时，就保留原来你在农村拥有的福利待遇，看来天然合理。但是，我们不禁要问：如果真是如此，等于将二元体制结构的不平等差别一笔抹杀了。在一定意义上，把两个具有本质差别的“福利体制”视同可以等价交换的东西。那么农民为什么还要进城呢？ 如果说原有的福利体制在没有改革好之前，担心更多人来“搭便车”，不得已采取保留承包地的形式，这是一个策略的选择，这在一定意义讲，尚可为人所接受。但是，不能由此认为，保留进城农民承包地就是提供了养老保险。农民现在拥有的承包地充其量也就能够具有失业保险的价值。根据最新的“农村土地承包法”的提法，农民拥有的承包地开始具有物权的性质，可以具有转让、入股等权力，也可依法继承。但依然没有抵押权。因此，农民的承包地不能买卖，在进城之后也就是说无法变“现”，也就无法为自己提供一份养老保险。即便将来农民可以参加城市基本养老保险，也只能从开始缴费之后，他们不可能拥有视同缴费的年限。如果想拥有与城市职工同等的养老保险的福利待遇，你必须补交齐所有可计算工龄的欠缴的全部费用。 由此看来，现在的策略已经暴露了两大漏洞：一是越晚让进城农民参加社会保障体制改革，越是伤害进城农民的长远利益；另一方面，把农民工挡在外面，可能还是一个不高明的选择。可能让农民工以适当形式进入，一定意义既可以缓解现行养老金支付方面的困难，也能够在长远利益上保护农民工。问题不在农民该不该补交原来的“欠费”，而是一般所说“空帐”资金如何补上的问题。如果政府真正负起责任，承担起老职工的养老金“缺口”，上述不合理现象就可以少一点。当然我们也不是让政府用财政来随便补缺口，而是要依法、要靠财政信誉，用财政借债方式。例如，可以从所有参加基本养老保险职工包括新进入的农民工的个人帐户上去“借”，而不是按目前方式去挪用。总之，责任清楚了，改革办法自然可以出来。 （四）第三产业发展政策 解放后，我国在工业化的进程中，不仅造成城镇化发展滞后的偏差，而且存在第三产业发展滞后。国民经济的高积累，以及所谓“先生产，后生活”，“先治坡，后治窝” 等，第三产业的发展水平及其在国民经济中所占比重，不仅无法与发达国家相比，而且低于发展中国家的平均水平。 同样，在小城镇发展过程中，第三产业的发展也是不够充分的。虽然，在农村改革中，乡镇企业“异军突起”，中国农民开始介入工业化进程，农村第二产业得到突飞猛进的发展。尽管，集市贸易的恢复，农村集市不仅恢复历史上的最高峰数字，而且开始超过，据统计，1999年农村集市数量达到63593个。但是，农村的第三产业，特别是小城镇的第三产业无论从就业人数、社会产值以及产值比重都依然处于发展严重滞后的状态。不少地方，乡镇企业发展起来了，其所在地却缺少人气，各种生活服务设施也不完善，更接近于“工矿区”。白天生产人声鼎沸，夜晚人去厂空，各种围绕生活服务需求，在缺乏人口集聚的条件下，形不成产业，也就没有形成真正意义上完全的小城镇。实际上大多数小城镇在第三产业的发展方面，仍然存在巨大的潜力。而第三产业的发展，不仅将促进小城镇本身的发展，而且，在乡镇企业吸纳农村剩余劳动力能力下降时，小城镇的第三产业将成为吸收农村剩余劳动力的重要渠道。 小城镇的第三产业主要集中在文化、教育、卫生、娱乐、饮食、服务、旅游等等方面，其中不少属于劳动密集型，而且专业技术含量低，是农村剩余劳动力能够比较迅速地进入的。因此，充分发展小城镇的第三产业，就可以提供大量就业机会，吸收进城的农村劳动力。 小城镇第三产业发展的滞后，一个重要的历史原因，即是在计划经济时期，形成的流通领域国营化。农村流通领域的国营商业、类似“二国营”的供销社以及代表农村金融的国营农业银行和脱离合作道路的农村信用社等，都起到垄断农村市场的作用，一定意义上窒息了小城镇的发展。 目前我国农村和小城镇流通组织的发展，仍然属于初级阶段。农产品市场的数量不足，设施也不够完善，功能也不齐全。今后，随着小城镇第三产业的发展，这些方面仍将有巨大发展空间。随着中国加入WTO，一些先进的流通组织形式的变革形式将被引进。例如，大企业的代理制、连购分销、连锁超市以及特许经营等等。不仅原有的农产品综合批发及零售市场要接受挑战，而且伴随着80年代才兴起于美国的一种集购物、餐饮、娱乐、休闲旅游为一体综合性商业业态（shoppingmall）的引进，由于主要建在远离大城市但靠近交通枢纽的小城镇，可能带来一场更为深刻的流通领域的城乡变革。 同时，虽然在代表第三产业中的服务业、特别是金融服务业依旧处于垄断之中，但在“入世”情况下，这种状况不会维持多久了，农村金融的市场化必将促进我国小城镇第三产业的深刻革命。 在众多以集市贸易起家的商贸型小城镇中，逐步涌现出不少名气很大、影响广泛的著名小城镇。例如浙江义乌的小商品批发市场、山东寿光的蔬菜批发市场、河北安国的中药材批发市场等等，最初都是普通的小城镇，现在已经是全国闻名的商贸型小城镇，各自在诸如小商品、蔬菜、药材等方面起着举足轻重的作用。 目前，在乡镇企业发展缓慢，产品市场不景气之时，不少地方政府，特别是小城镇政府，开始将注意力集中在建市场上。而且规模越建越大，档次越建越高，主要习惯于自封为商品交易中心。结果在建成市场之时，就是当地经济萧条之际。脱离实际，好大喜功，已经成为各地发展商贸型小城镇一大忌讳。 必须指出，在金融、通讯乃至中介服务领域，许多方面发展重点基本集中在城市，网点还难以延伸到小城镇，农民如果期望介入，则更是困难重重。希望在今后打破时，能够考虑小城镇发展的实际需要。 （五）投融资体制 小城镇要加快发展，要提高小城镇发展质量，必须完善财税体制和相关的投融资政策。我们以往批评地方发展小城镇盲目性很大，乱占耕地缺乏科学规划，而现在又突出强调主要依靠市场机制发展小城镇。实际给我们提出了很高的宏观管理要求，即今后靠什么来进行宏观协调。现行的财税管理体制是改革开放以来逐步演变形成的，任何一种体制，都要有一个逐步完善的过程。目前以分税制为特点的财税体制基本是1994年以来宏观管理改革政策演变的结果。可以说其最初管理目标还未完全达到，因此，其基本格局在近期内还很难根本改变。但有一点是明确的，政府通过财政投资包揽全部基本建设投资的局面已经一去不复返了，政府将逐步从投融资领域的竞争性行业退出也是必然趋势。当前小城镇发展中的突出问题是资金积累不足。过去曾经依靠的“以地生财”和靠乡镇企业高速扩展提供资金积累机制也日渐弱化，新的资金积累机制尚待建立。因此，一定时期内，靠财税管理和投融资体制是落实小城镇宏观协调管理的主要手段。今后这些领域的改革也必须考虑小城镇发展上 宏观协调管理的需要。目前可以考虑在小城镇建设资金筹措方式加强指导，可以有下面几种： 1.财政资金支持无疑仍是一个重要方面，没有投资回报的公共基础设施投资项目，还是要全额靠财政投入，例如镇区道路铺设，特别是老城区的整治改造等。 2.利用信贷资金，采用财政资金贴息方式支持基础设施建设。这样可以大幅减轻财政支出的负担，充分利用最为充裕的资金来源。这是今后小城镇解决资金问题重要方向。问题是要解决投资回报，选择不同资金的搭配组合，将投资风险尽可能减低。 3.建立小城镇发展的资金担保机制。例如，可以将小城镇集体资产公司化，或者允许建立政府资金介入，吸收社会资金组成担保基金。在有承贷承还主体前提下，为小城镇基础设施建设，提供信贷资金担保。 4.小城镇政府建立和完善公用设施社会化运营的招投标管理制度。可以将小城镇公用设施通过招投标方式变成社会化经营的资产，减少财政负担，提高资产运营效益。 （六）土地制度 城镇发展要占用土地，除有荒地和废弃土地可资利用的地方可以充分利用非耕地资源外，不少地方要发展城镇就要占用耕地。对于我们这样一个耕地资源非常匮乏的国度而言，保护耕地是一项基本国策，因为不仅要保证当代人的生存与发展，而且要为子孙后代留下可供发展能够永续利用的基本资源。耕地资源在某种意义讲是不可能进口的，虽然在耕地上种植的农作物，不少是可以进口，但是从整体而言，从食品安全角度、从保护生物多样性等生态平衡的角度，从耕地利用多种经济选择的可替代作用讲，保护耕地，合理利用土地成为我们不可动摇的基本国策。因此，1999年1月1日再次修订后正式颁布实施的新《土地管理法》开始生效，体现了在全世界范围内最为严格的土地管理制度。其中，提出了一条基本用地原则，即占补平衡。通俗说法就是，在一定区域范围内，城镇建设用地，如要占用耕地，必须遵循占补平衡原则，即拟要占用某一块耕地多少亩，必须事先另择一块荒地或废弃地复垦出相当面积的耕地后，才能正式占用拟定的那一块耕地。与此相配套的还有一个农田保护区制度，即在一定区域范围内，耕地的最终占用极限只不过是现有耕地面积的20%，而80%的现有耕地都要纳入农田保护区的范围内，而且当农田保护区一经确定，就被纳入严格的“红线管理”，不允许任何人任何部门擅自“越线占地”。这种年度占补平衡的计划管理模式，在执行情况方面已基本达到了预期目标，控制住了土地利用方面滥占耕地的现象。而且，按新法规，县级以下任何部门和单位均无权审批土地使用权，一切审批土地使用权的管理权限全部上收到省一级土地管理部门或中央国务院一级。也就是说，占补平衡的审批权在省里，由省级有关部门最终决定城镇建设发展用地是否合理。 虽然，这样严格的土地管理制度，存在许多方面的例外，为实际客观发展留有了一定程度的余地。但是这种例外，只存在于中央和省级有关部门，即在中央和省级审批基本建设投资项目，或本身就是中央、省级的大型项目时，涉及建设用地，可以不在上述法规管辖之内，采用另案处理方式。但是，目前，刚刚施行的新《土地管理法》，在近两年的时间里，暴露出不少不适应实际发展的操作性问题。迫切需要一个有利于现实经济发展，又对长远发展乃至下一代生存有利的新法实施细则，这样的细则可以一、两年修订一次，以适应形势发展需要。它要解决问题有以下几个： 1.占补平衡到底是先补后占，还是先占后补，是年度平衡，还是跨年度的、几年内的动态平衡？是一乡一县的占补平衡，还是可以跨地区配置？因为基层情况千差万别，在一个具体的时间内，确定的具体地块问题上，很难说是违背原则。例如，目前，往往是按先补后占的原则执行标准，而且是在一年期内。但是可能发生当年度内，出现可复垦的土地没有那么多或者能够复垦的土地由于种种原因，一时难以在规定时间内复垦完毕等等，因此，为了严格执行法规，就可能失去一次投资机会，土地利用就会少了一次经济选择。类似情况，在执行上会有许多特例，如果执行中没有弹性，法规的真正执行也会有问题，因为，基层普遍存在的情况，可能在具体地方的特定问题上，往往就不是特例，非常具体。对全国而言，是维护法律的尊严？还是让具体地区或具体项目失去重大的发展机遇？“一刀切”总是不符合既保护耕地又加快发展的基本精神，对于我们耕地如此紧张又要加速城镇化进程的国度，规则的细化是不可缺少的，否则就失去严格的意义。 2.基本农田保护区的划定，往往受最初划定时的背景条件限制。例如，此时认为这块地应该确定为农田保护区，那么在彼时则可能会出现认为不作为农田保护区更为合适的选择，因为目前对农田保护区的划定，还未达到追求耕地质 量那样严格标准，只是要求耕地数量要实现动态平衡，不能减少耕地面积。而且就全国而言，荒地和废弃可复垦的土地的分布是不均匀的，耕地质量在全国各地也是存在差别。你很难要求所有地区都要按照80%的标准执行基本农田保护制度，如果是这样，那么，就可能将不同地区通过土地的级差地租反映出来的比较优势抹杀掉。因此，对城镇土地需求量比较大的地区和主要是农产品主产区的地区，在确定基本农田保护区占现有耕地百分比时必须有所区别。当然，农产品主产区和城镇土地需求量比较大的地区是在不断变化的。发达地区的不少地方过去都是农产品的老的主产区，而今则是城镇化进程最为迅速的地区。因此，简单要求这类地区同现在中部农产品主产区完全一样比例标准的基本农田保护区，可能就脱离了实际。因此，基本农田保护区的划定比例应该区别不同区域，或者有不同发展阶段的要求，才符合实际。 因此，可以在基本不改变中央和省级现行土地审批权的前提下，考虑到不可能在短期内出台非常详细全面的细则，可以首先明确在省级重点城镇化地区，省级管理部门可以实行土地的跨地区配置，具体方式可采取在中央划定的重点城镇化地区，省级管理部门可以依规定调配；而在非划定区域，且在省管辖职权范围内，则采取向中央管理部门备案制度。另外，在具体的确定发展的大城市及其周围小城镇需要加速发展地区，土地配置可以试行城乡一体的配置，即只要不改变土地用途，土地转让、集中可以在各自的城乡所有权范围内进行交易。只有这样，我们才可能朝着主要依靠市场机制发展小城镇的方向前进。 四、小城镇的改革和发展目标：建立政府管理及社会发展运行机制 小城镇能否健康发展，最终决定于政府管理体制的改革和逐步建立完善的经济社会发展运行机制。当政府的相当部分精力还放在管理企业，调控资源配置，在开发建设中居于主导地位时，小城镇的经济社会发展运行机制不可能健全。因为，政府管得越多，运行成本就越高，这样就不可避免要发生运行效益低下而形成的亏损。政府能否从管理日常经济运行繁重事务中解放出来，真正的管理公共事务和社会发展，着眼于长远规划和发展环境的治理，的确还要有一个发展过程。目前，小城镇政府财政除了基础设施建设投入外，教育和社会保障制度的投入的压力将日益繁重。目前，城市社会保障体制改革和设立范围只在县以上地区，而不包括县以下的建制镇。这是一个现实的矛盾。如何处理好经济建设和社会发展之间的关系，成为具有一定发展基础，可以迅速扩容的小城镇能否健康发展的关键。因为，判断城镇化进程的重要标志是城市吸纳和积聚人口的能力。一般认为，产业主导政策决定的人口就业状况是城镇化加速的重要方式。但是，越来越多的事实证实，有稳定就业机会并有城市居住场所的新“移民”数量，将是检验城镇化加速并有稳定增长趋势的更为重要标志。而引导选择在城镇居住的重要因素是教育和社会保障制度的水平，而最需要的人群是新婚年轻人。因此，企业中以打工为主体的年轻人的未来发展选择，应该成为小城镇政府管理职能调整后必须高度重视的问题。如果能够迅速积聚人口，那么，一定规模的城镇人口将是发展第三产业特别是服务业发展必不可少的基础。而针对年轻人需求，制定有针对性的小城镇发展政策，应是政府管理体制改革和逐步建立完善的经济社会发展运行机制要着力解决的问题。与此相关的还有住宅开发、公共娱乐场所以及绿地环境等，突出表现以人为本的城镇建设问题，都属于社会发展的范畴。问题的核心，是如何迅速“积聚人气”、如何“安居乐业”。目前的许多实践表明，靠过去政府办企业、办社会，包揽一切的方式搞城市发展，已经是走不通的一条路。必须树立“经营城镇”的理念，调动社会力量在市场中运用好小城镇资源。
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