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积极探索传统农区农民增收的新途径
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 一、促进农村新型社会化服务组织的发育，为农业结构的战略性调整提供有效支撑 从3个县来看，在传统农区，随着农产品供求形势的变化，粮棉优势渐失，效益下降。在这种情况下，依靠粮棉增产实现农民增收的路子越走越窄，农业结构的战略性调整势在必行。当前，解决农业结构调整过程中农民一家一户分散经营面临的农产品销售不畅、农业服务体系不健全问题，迫切需要发育农村新型服务组织。 早在80年代初，中央就从政策上明确提出恢复供销社“三性”，“还社于民”。然而，经过多年的努力，把供销社在整体上回归农民合作经济组织的目标并没有达到。供销社原有的功能已经被其他的经济组织形态（如个体和私营经济、农民自发组织的合作经济组织）所替代。因此，不应当再一味强调对供销社进行特殊照顾以维持其生存，而应该从当前农村的实际状况出发，对供销社体制改革的目标进行必要的调整。当前，各级供销社之间并没有财产所有权关系，不存在上级供销社对下级供销社进行控股的问题，基层社不是县联社的“腿”。各供销社是独立的法人，具有独立经营权。在调查过程中，没有一个人提出恢复供销社合作经济性质的问题。由于供销社作为合作经济组织的性质实际上正在退化，因此，要重新审视供销社体制改革的目标。从发展的角度来看，有条件的基层供销社可以改造为农民的合作经济组织，而大多数供销社及其所属的企业，在进行产权关系界定之后，将其设定为自主经营、自负盈亏的民营企业可能更为有利。 从我们对3个县的调查看，国有粮食企业的改革任务还非常繁重。当前，国有粮食企业政企不分、政策性业务和商业性业务不分、储备和经营不分的现象仍然非常普遍，这是国有粮食企业普遍亏损、冗员负担过重、经营机制不活的关键性原因所在，也是国有粮食企业不断套取粮食补贴的根本性原因。加快国有粮食企业的改革，必须真正实现国有粮食企业政策性业务和商业性业务的分开。加快国有粮食企业的改革，必须完善国有粮食企业产权结构和治理结构。当前，国有粮食企业的产权结构单一，缺乏活力，应当加快国有粮食企业的股份制改造，通过产权结构的多元化激发内在活力。应当鼓励不同类型的粮食企业采取各种适宜的方式进行重组，实现规模化经营。同时，鼓励国有粮食企业朝“订单农业”和收购、加工与销售一体化方向发展。应当允许各类市场主体共同竞争，应当允许多种所有制性质的企业从事收购和批发业务。国有粮食企业改革必然面临冗员问题，应当加快职工身份置换和分流的速度。 从调查情况看，农业技术推广成本高，加上农民文化程度低，接受新技术有一个过程，决定了农业技术推广主要是公益性的，需要政府来承担这部分功能，所以，必须保持农技推广机构的稳定。农业技术推广体系要稳定，但更要创新。根据我们对3个县的调查，乡乡建站不是好办法，单纯强调农业技术推广机构“三定”也不能全部解决问题。应区分一般性技术推广和公益性技术推广两种不同情况，进行分类处理和改革。对一般性技术推广，重点抓建立科技示范场。农作物病虫害和动物疫病的测报、预防工作是政府的责任，应建立专门的机构和队伍，所需经费由财政承担。畜禽防疫和兽医也要分开。农技推广体系的创新，应是在骨干人员工资有财政保障的基础上，在保证公益性农技推广职能的前提下，发挥自身优势和特长，开展技术承包、技物结合等有偿服务。 调查中发现，农村经纪人队伍在为农民解决“卖难”问题、为农民提供市场信息和输出农村剩余劳动力等方面，发挥着越来越重要的媒介和催化作用，已经成为促进农业结构调整的不可忽视的力量。例如，鄢陵县花卉产业的发展与分布于郑州、西安、北京等多个大中城市的数以千计的鄢陵花商的作用密不可分。全县年销售额100万以上的花商400多户,50万元以上的1200多户,10~50万元的近2000户。花商一头有长期联系的外地客户,一头有为之销售产品的固定、半固定的花农。大的花商联系四五十户、甚至上百户花农。农村经纪人与当地农民有地缘和血缘关系，非常了解农民的需要，因此鼓励农村经纪人队伍的发展，是帮助农民致富的一个好办法。要积极引导和支持各类农村经纪人联合起来，成立各种形式的农村购销中介组织，从事农产品流通中介活动。 二、加快县属国有企业和乡镇集体企业改制，大力发展民营经济，为从根本上减轻农民负担、扩大农民就业、增加农民收入创造条件 从3个县来看，90年代中后期，随着宏观经济环境的变化，县属的国营企业都已经基本上改制，原来意义上的乡镇办、村办的集体企业已经基本上不存在了，相当数量的乡镇企业在市场竞争中消失了，在市场竞争中生存下来的和发展得好的企业基本已改制为民营 （私营）企业。尚未改制的企业基本上是长期亏损、负债率高、历史包袱沉重的企业。改制确实给困境中的县属地方国营和集体企业带来新的转机，经过改制，多数企业经营状况好转，重新为地方经济的发展发挥了重要作用。泰和县通过改制累计盘活企业存量资产3.5亿元，安排城镇就业人员2840多人，安排下岗职工1470人。许多企业民营化以后，经营状况迅速改观。 从实地调查看，虽然民营经济发展势头良好，但是在发展环境和自身素质方面也存在一些问题。如受传统的计划体制观念的影响，民营企业主普遍认为自己社会地位不高；政府制定的一些市场准入、信贷方面的优惠政策“看得见，摸不着”，特别是对中小企业、民营企业发展的金融支持不够；部分民营企业主自身素质不高，当企业的规模、档次上来之后管理跟不上；行业主管部门对民营企业的乱收费、乱摊派和乱罚款太多等。襄阳县一辆16座的客运中巴车常年上交的各种管理费就多达8项，月均3900元，而地税核定的营运营业税及所得税月均才300元，税费比为1∶13，费挤税严重。个体、私营企业确实存在偷漏税行为，但调查中，基层税务部门反映，由于受整个经济环境的影响，近几年全县大多数企业不景气，企业效益滑到了“谷底”，但地税任务非但没有减轻，反而还在继续加码，确实已到了竭泽而渔、杀鸡取卵的地步。襄阳县目前地税任务为8000万元，实际上，税源只有4000万元。为完成任务，只能征过头税。 民营经济正在成为县域经济中占主体地位的经济成分。通过促进以中小企业为主体的民营企业的发展，带动整个县域经济投资和消费的活跃，将为从根本上减轻农民的负担、扩大农民就业、增加农民收入创造条件。针对县域民营经济发展的现状，政策调整的方向应该是：进一步明确民营经济在县域经济中的地位，积极制定各种优惠政策启动民间投资，开办各种民营中小型企业，并为民营企业发展创造更宽松的政策环境。 三、改革城乡分割体制，为传统农区农民外出就业创造宽松环境 从3个县来看，最近几年，在农民来自农业的纯收入连续几年下降和乡镇企业吸收农村劳动力就业能力明显下降的情况下，农民纯收入之所以还能保持低速增长，关键就在于农民外出打工的收入在增长。湖北襄阳县2000年农民外出就业11.1万人，其中在县外市内2.1万人，市外省内1.2万人，出省7.8万人，出省就业占70%。江西泰和县1996年农民外出就业4.29万人，其中在县外省内就业的0.2万人，出省4.1万人，现在外出就业升至7万多人，出省就业占外出就业95%。外出农民占农村劳动力的比重，除襄阳比重略低外，鄢陵县为16%，泰和已达30～35%。传统农区县外出就业人数一般都超过了就地转移到乡镇企业的人数。泰和县在近五年中、鄢陵县在近10年中乡镇企业吸收就业总量不仅没有增加，还有减少，而外出就业人数呈持续增长态势。2001年泰和县农村劳动力在乡镇企业(主要是个体、私营企业)就业人数为2.76万人，外出就业人数为7万多人，外出就业人数为就地转移人数的2.5倍。根据泰和县提供的情况，2000年外出打工的7万多人中，有3万多人通过邮局向家汇款。据对2001年部分汇票的查对，仅有5%的汇票属于非外出就业农民的汇款。据此估计，泰和全县外出打工农民每年向家汇款2亿多元。另外，打工者每年还要带回家一部分现金，全县7万多打工者每年获得的收入估计在4亿元左右，而全县的财政收入只有1亿多元。 农民跨地区流动，既源源不断地为发达地区和城市发展输送了廉价劳动力，也使传统农区获得了一条增加就业和收入的途径。但是，农民外出就业遇到了种种障碍。农民外出就业要办理名目繁多的证件，对他们的收费也过多、过滥。一些大中城市为了保证城市居民就业，规定了限制农民进入的行业和工种。一些地方存在简单粗暴地清退进城务工农民的做法。以“三证”（暂住证、就业证、务工证）不全的名义，把农民工作为收容遣送对象驱赶出城，遣返回乡，已成为影响农民进城就业的一个突出问题。上述做法既不符合市场经济公平竞争的原则，也没有真正起到引导农民有序流动的作用。为此，要进一步完善和规范政府对劳动力市场的管理，清理各地区制定的对农民进城务工的不合理限制政策和乱收费，改变重收费、轻服务的做法。目前一些关于收容遣送的地方性法规并没有国家法律的依据，有的规定对收容和限制人身自由的范围作了不适当的扩大，对这些规定应当进行清理和完善。要完善劳动合同制，维护农民工的合法经济权益和企业的正当权益。此外，要进一步加大户籍制度改革力度，放宽农民进城落户的条件，允许一部分在城市有固定职业和住房、有技术、有资金的农民变为城市居民。这样有利于解决城乡居民两种身份、就业和待遇不平等的 问题，有利于城乡经济的发展。 四、进一步完善农村税费改革，推进相关配套改革，切实减轻农民负担 从3个县的情况看，实行税费改革，农民负担总体上会有所减轻，特别是税费改革有利于规范农村分配关系，有利于推进乡村机构改革，有利于改善干群关系，有利于缓解社会矛盾。但基层干部普遍反映，税费改革在实施过程中确实也面临着很大的困难和阻力。 首先，税费改革后基层财政缺口普遍加大，有可能导致减下去的负担出现反弹。税费改革后，只要中央政府监管的力度稍有减弱，为了保工资和保运转，基层政府必然会以各种名目加重农民负担。其次，推行税费改革以后，如何消化数额巨大的乡村债务，也是亟待研究解决的问题。许多债务都是过去办企业、办公益事业亏空造成的，而现在绝大部分农村集体经济已成空壳，根本无钱还债。再次，税费改革后农村义务教育投入有可能出现较大缺口。最后，税费改革存在的突出问题是改革后税收负担不均衡。过去农民负担一部分按地亩收取，一部分按人口收取。改革后是“谁种地，谁负担”，这样势必出现人多地少负担就轻、人少地多负担就重的状况。 上述问题说明税费改革政策还有待于认真总结试点地区的经验，进一步加以完善。基于三县的实地调查，我们对进一步完善税费改革的具体政策建议是： 一是遵照税负公平的原则，完善农业税征收办法。建议在征收单一税种的前提下，对农业税的计算和征收办法进行进一步的完善。 二是建议尽快取消农业特产税。虽然目前规定同一地块农业特产税不允许和农业税重复计征，但由于缺乏规范与实际约束，农业特产税实际上已经演变成增加农民负担的新渠道，这与最初设想的调节各种农产品收益差别的初衷已经大相径庭；而且，征收农业特产税与当前进行农业结构调整、增强农业在国际市场竞争力的目标很不一致。应考虑尽快取消农业特产税。 三是扼制乡村不良债务继续增长，逐步化解多年形成的债务包袱。乡村债务问题是影响农村税费改革顺利推进的关键因素之一，要规范乡镇政府、村级组织的借贷行为，制止乡村新的不良债务发生。乡村组织一般只能向金融机构借款，禁止向非金融机构和个人借款。不准乡村组织借款支付税费和其他摊派款，更不得以“奖励”、“回扣”等手段鼓励借贷代缴。坚决制止新的高息借贷。严格按照政企分开原则，乡镇政府不能为企业贷款提供担保和抵押，更不能把企业经营形成的债务向农民或集体转嫁。要将村级集体借款纳入村民自治管理之下。要组织乡村债务清理，逐步化解乡村债务。对违反国家规定的高息借贷行为，国家不予保护，应当清除。对高息借贷，实现本息分离，不准利息转本金。应由国家或省级政府制定统一的减息政策，分段比照银行利率计息。不准以收回农民全部或部分承包地的方式逼迫还债。一些乡村债务的形成有体制、政策方面的原因，如超出乡村负担能力搞多项“达标”建设的集资摊派，号召乡村上马办企业，发展合作基金会等，都与上级部门的一些政策和考核压力有关。因此，在化解乡村债务中，国家应制定政策，给予一定的支持。 四是理顺教育投入关系，切实减轻乡镇财政负担。在现行体制下，乡镇政府和农民群众承担了发展农村义务教育的主要责任。1990~2000年期间，在襄阳县教育总投入中，各级财政预算拨款占40.7%,其中,乡级财政占34.36%，县财政占6.25%，省级以上专款仅占0.11%。从全县来看，1990~2000年期间由农民直接负担的教育投入占到了全县教育经费的近46.9%。事实上，乡财政用于农村义务教育的拨款几乎全部来自农民交纳的税费。可见，农村义务教育的投入几乎全部是由农民负担的。要确保教师工资按时足额发放，确保农村学校日常运转所需公用经费，确保农村学校危房等问题及时得到解决，必须进一步调整并完善农村义务教育的管理体制和投入机制。实现中央提出的“将农村义务教育的主要责任从农民转移到政府，将政府对农村义务教育承担的责任从以乡镇为主转移到以县为主”，关键是要调整国家财政支出结构，加大中央和省级财政对困难地区的转移支付力度。要逐步降低公用经费从学生交纳的杂费中开支的比例。农村中小学运转所必需的公用经费，应主要由县乡两级政府财政安排。 五是减少县乡财政供养人数，减轻财政压力。2000年，襄阳县、鄢陵县和泰和县三县财政供养人员占总人口的比重分别为2.48%、2.55%和2.32%，各县之间相差不大，并基本与全国平均数持平，说明这3个县的情况具有代表性。从3个县来看，由于生产就业门路少，每年新毕业的高校学生及单位效益差的职工都想挤到吃财 政饭的队伍里，导致吃财政饭的人越来越多，财政负担越来越沉重。在县乡财政支出中，人员及公用经费一般要占可用财力的80%左右。虽然近年来精简县乡机构的呼声一直很高，而且也曾经采取了一些改革措施，但是从三个县来看，无论是行政单位，还是事业单位，在职人数都呈增长态势，事业单位在职人员则急速增长。县乡机构不断膨胀的根源，在于政府行政管理体制的改革与经济体制改革严重脱节。县乡行政和事业单位的机构数、编制数、实际人员数仍是采用计划经济体制下的老办法确定的。从调查的几个县来看，现在行政单位人员数偏多，应当根据情况减少编制，进一步减少行政人员数。县乡机构改革的重点应当放在事业单位。在事业单位中，人员增加得最多的是兼具有行业管理和综合性服务职能的部门、教育部门以及归属省和中央直属管辖的垂直管理部门。对一些职能弱化、重叠设置的部门和机构要进行撤并，对一些从事经营性和竞争性行业的部门要使之尽快与行政脱钩，利用多种途径和有效载体分流在职机关干部职工，尽量减少财政供养人口。 五、增加财政对县级以下农村中小型基础设施的投入 长期以来，国家对农业的投入严重不足。为了发展基础设施和地方文化教育事业，地方政府就只能向农民收钱，这样无可避免地会加重农民的负担。自1998年中央决定实施积极的财政政策以来，国家大幅度增加了农口基本建设投入，但这些投入大部分用于大江大河治理等大型项目，各行各业都从中受益，而县域范围内与农民增收关系密切的小型基础设施的投入还很有限，难以直接带动农民增收。农村中小型基础设施建设是目前我国农业投入方面的薄弱环节，要尽快改变中小型农业和基础设施主要依靠农民群众投资和投劳的办法，逐步把县以下的中小型水利工程、农村道路、供电、供水、通讯等基础设施建设，纳入各级政府基本建设投资的范围。 六、积极推进农村金融改革与创新，改进对农户和农村中小企业的金融服务 从3个县的调查中我们看到，农民和县域中小企业金融需求得不到满足，主要不是资金问题，而是体制与政策问题。从农村金融体制和政策角度看，以下几点值得强调： 一是积极推广小额贷款制。鄢陵县农村信用社从1999年开始在全县范围内推广小额农户联保贷款的办法。只要农民手持贷款证、身份证、印章，随时都可以得到所需贷款，一定程度上解决了农民“贷款难”问题。由于采取了“五户联保”的约束机制,使农户贷款更为容易,也提高了贷款回收率,避免了金融机构陷入只贷不还的境地。小额农户联保贷款的基本原则是“多户联保、余额控制，随用随贷、周转使用”。目前，鄢陵县辖区内的386个行政村中，已有298个村开展了这项工作，共有4万余农户签订了贷款联保协议，经评定信用户共有2.9万户，其中优秀户1.6万户。对信用好的村户，在贷款上重点扶持。自推行小额农户联保贷款以来，全县共投放联保贷款1.7亿元，先后累计支持28500户农民切实解决了生产、生活上的困难，贷款到期收回率达92%。 二是增加支农再贷款，并增强其硬约束。在各大商业银行纷纷撤出农村以后，仅靠农村信用社系统的信贷实力，还无力根本解决农民贷款难的问题。近几年,人民银行支农再贷款的发放,在很大程度上缓解了农村信用社资金紧张的矛盾。以鄢陵县为例，1999年度该县农村信用社向县人民银行申请再贷款2000万元，2000年度申请支农再贷款3500万元，均到期还清本息，取得了自身效益和社会效益的双丰收。2001年度该县农村信用社又向人民银行申请再贷款7000万元，已全部调剂到各基层社。这笔资金之所以还贷很好,在于它建立了一套有约束力的制度。在支农再贷款的发放时，认真执行贷款“三查”制度、审贷分离和贷款第一责任人制度及赔偿责任制，层层把关，确保质量。但这笔资金要更好地发挥支农作用，也需解决以下两个问题：一是支农再贷款期限太短与农业生产周期较长不同步。如鄢陵县发展的园林业从育苗到成苗出售最短需2~3年时间才能见收益；粮棉种植从播种、收获、深加工到等待出售，时间会长达1至1年半，农户在当年难以还清支农再贷款。对从事养殖业的农户来说，由于是滚动式发展，其资金要大量跨年度使用；二是支农再贷款利率偏高。目前，支农再贷款6个月和1年期的年利率分别为2.7%和2.79%，而存款加权利率仅为2.2%，借入再贷款比存款成本高。 三是解除信用社沉重的包袱。基层信用社对以下问题反应极为强烈：一是利率执行中的问题。过去几年应由中央财政承担的保值储蓄补贴而由信用社自己消化，加大了信用社的利息支出。而其他专业银行是由财政补贴，这不利于金融业的公平竞争。二是央行对农村信用 社存款准备金与商业银行上存资金利率相同，不利于信用社成本核算。三是贷款利率连年下调，由于信用社往年的储蓄存款成本过高，个别时期利率形成倒挂，利差太小。鉴于农村信用社储蓄所占份额过大，存款成本较高等原因，建议国家提高信用社的转存银行款利率及贷款浮动利率，降低支农再贷款利率。在税收政策方面，地方反映税赋过重，农村信用社目前所承担的税种和税率与其他商业企业同样多。鉴于以上情况，建议免收信用社存款利息税，由财政进行补贴，可用这部分资金冲减信用社不良贷款。国家可借鉴国外合作金融经验，对农业贷款利息收入免收营业税，降低所得税率，减轻农村信用社的负担。对农村信用社因各个改革时期国家政策导向所形成的沉淀资金，应比照国有商业银行的政策，对此类不良贷款予以剥离。 四是采取综合措施，防范与化解金融风险。对于银行来讲，其金融资产的优化是其进行正常放贷的前提。要优化金融资产，关键是要减少新的贷款变成不良资产。要重建社会信用，加强对不守信用户的监管和处罚。现在银行不是没有钱放，而是不敢放。重建信用，既需要企业和贷款户的自律，银行也要建立有效的约束机制。同时，政府也应采取有力措施，提高整个地方的信用度。 五是解决邮政储蓄导致的资金流出问题。对于邮政储蓄机构吸收的农村储蓄资金，要以人民银行支农再贷款形式返还农村，做到取之于农、用之于农。
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