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促进农村发展：战略、制度和政策调整
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 一、减少农民从“中原突围” 众多的乡村人口无法实现顺利迁移是当前农村问题的症结所在。只有减少乡村人口，才能从根本上解决中国农村和农业的发展问题，才能为整个经济体制转型创造条件和提供空间。但是，如何减少乡村人口、从何处着手目前存在着各种不同意见。我们认为中期内解决乡村人口问题的重点应该从中部传统农业地区开始着手，解决了中部劳动力的转移就有可能为解决其他的农村问题提供空间和余地。而成功解决中部农村地区的人口转移的主要途径：一是大力发展中小型劳动密集型的工商业，二是解除阻碍劳动力流动的各种障碍，进而推动小城镇的发展。 （一）中部地区：具有重大战略意义 这里所指的中部地区并不仅是地理区位上的中部地区，而是人口高度密集、长期以传统农产品生产为主、土地资源极其稀缺的地区。如果根据行政区划对中国的农业生产区域进行粗略的划分，东部8省市：即上海、北京、天津、浙江、山东、广东、福建、辽宁。中部10省区：河北、四川、重庆、安徽、江西、河南、湖北、湖南、陕西、广西。西部9省区：即内蒙古、山西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏、新疆。吉林、黑龙江、海南三省由于特殊的农业生产条件应属另类，他们面临的问题与东、中、西部农业地区都有所不同，需要考虑特殊的、符合其特定生产特征的农业和农村发展政策。 10个中部省份的农业人口占全国的乡村人口的一半以上。10省区中农村人口超过80%的有6个省。2000年10个省区的人均GDP有8个省市低于全国平均水平。 分地区农业经济占国民经济中的地鷂 资料来源：《中国统计年鉴》2001，《新中国五十年统计资料汇编》。 （二）促进中部地区工业化及劳动力流动是农村战略的重点 当前，中国农村经济发展的重点和具有战略地位的区域是传统的中部农区。这些地区是中国的传统农业地区，上千年的垦植历史使得他们在传统农产品生产中具有竞争优势。如果在不断促进中部地区劳动力转移的前提下，增加农业基础设施、科研、教育培训等公共投入，这些地区的农业生产优势将得以重新发挥。而这些地区的劳动力转移，又可以使农产品净消费规模得以扩大。因此这些地区的农村发展对于中国具有极其重大的战略意义。“中原定，天下安”，逐鹿中原从来就是中国的政治家、军事家关注的重点。在未来的20年中，中部传统农村地区的发展状况，将直接决定影响中国经济发展的道路和格局。 中部地区是中国农村人口最为集中的地区，巨大的乡村人口的压力成为这些地区经济发展最大的障碍和包袱。由于人口和土地资源的矛盾冲突日益尖锐，这些地区也是生态破坏最严重、恶化速度最快的地区。只有减少这些地区的农村人口，通过工业化、城镇化实现乡村人口的迁移，这些地区的经济发展和制度转型才有可能获得更大的空间。解决中部农村地区的发展问题，实施中部地区乡村人口转移的战略：一是可以增加净消费商品性农产品和农产品加工品的人口规模，增加了农产品的需求；二是为贫困地区的农产品生产和供给提供了市场空间；三是可能实现生态脆弱区的移民目标；四是可以利用新增的财政收入对移民之后的生态脆弱区进行保护；五是可以抑制目前传统农业地区生态的快速恶化。显然，促进传统农业地区的工业化发展和劳动力流动，与政府扶贫和生态保护的基本战略并不矛盾。 一些专家对于发展县及县以下的中小型工商业始终心存疑虑，认为技术水平和管理水平十分低下的这类企业，进入目前制造业产品普遍过剩的市场存在很大困难。因此，发展这类企业经常造成重复投资、资源浪费等等问题。事实上所谓加工业产品过剩，与其说是产业结构或产品结构问题不如说是产权问题、人口问题和农村发展问题。所谓产权问题是指国有部门的问题，如果继续依照过去的投资模式，所有的投资失败的责任始终要由政府来承担，那么过度投资和重复投资当然会成为经济生活中一个非常突出的问题。但当所有的投资都是私人投入的市场经济体系中，过度投资是市场经济的一个基本逻辑。人口问题是指由于没有足够多的非农业人口来消费现有规模的加工制成品。而农村发展问题则是指由于消费现代工业制品的各种基础设施的缺陷和障碍，造成制造业产品市场规模的限制。 中部地区农村人均收入相对高于西部地区，这是优 先推动中部农村地区工业化和劳动力流动的重要前提(比如，对一些西部地区的贫困家庭来说，即使具有了良好的交通条件，也可能由于收入水平太低，无法支付外出打工的交通费用)。优先支持中部地区农村的工业化和劳动力流动，比西部大开发具有更多的优势，在目前的经济格局中，中部地区农村人口的边际收入增长比西部地区更具有经济增长的带动作用。 如不能采取一系列的扶持政策来支持中部农村地区的工业化和劳动力流动，下一步经济的高速成长就缺乏坚实的基础，乡村人口迁移的目标就难以尽快实现，西部农业发展因缺乏市场需求也将难以为继，生态脆弱区移民也就无从实现或者要付出更加高昂的代价。因此不能推动中部农村地区优先发展的战略，也就难以真正地、从根本上解决贫困和生态问题。 二、发育和完善能够满足不同交易需要的农产品市场 我国各地的发展水平差距很大，东中西部之间收入差距如何不断随着国民经济的发展而缩小，是我国在新世纪解决“三农”问题所要克服的难点之一，关于此点，建立能够满足不同交易需求的市场体系是关键的环节。 在没有交易成本的前提下，要素禀赋不同、比较优势各异的地区，如果能够按照比较优势来决定产业结构，然后，通过统一的产品市场，进行地区间的产品串换，那么，各个地区间劳动者的收入就会随着经济发展而趋同，一个地区的经济发展，就会成为拉动另一个地区经济发展的动力。正是由于交易费用的存在，经济发展的区域差异才会十分明显，市场体系的结构才会非常复杂。目前，由于各个地区经济发展水平的差异，形成了我国多样化的交易市场形态。就农产品交易而言，各种交易市场的存在适应了当前农业生产和农产品需求的特征，满足了各种交易对象的交易需求。逐步发育和完善各种市场交易制度，将大大促进我国农产品生产和交易的市场化程度。目前我国的交易市场的形态主要包括： 1.集贸市场。集贸市场在中国很早的时期就已经存在，足有上千年的历史。“道不拾遗，市不预价”即是《淮南子·览冥训》对黄帝时代市场秩序的赞美，尽管这还是一种原始状态的市场。直到今天，在一些边远的少数民族地区还存在这种原始的交易形态。而当代中国的集贸市场已经成为遍及城乡的一种市场交易形态，尽管其形态较为原始，但对于满足近距离的、社区范围内的农产品交易需求却具有不可或缺的作用。适合于数量少、交易频繁的农产品，且较少地受到由于运输距离、保存、储藏等交易费用的影响，适应了小规模农户多样化经营的需要。 2.专业市场及综合性批发市场。近年来形成许多颇具特色的专业市场，比如山东寿光的蔬菜市场、安徽亳州的药材批发市场等等，这些市场十分重要的特点是为进行专业化生产的农户降低交易费用提供了良好的交易条件。 3.远期合同交易。广西正在发育之中的糖业远期合同交易市场成为农产品交易的一种新的市场交易形式。 4.河南省郑州粮食批发市场和大连期货交易市场正在试验运用现代市场交易工具进行相关的市场改革的探索。尽管目前这些市场中交易的农产品品种有限，近年来市场也并不十分活跃，但是这些市场建设的尝试应予以高度重视。 我国已正式加入WTO，农产品交易的市场化发展是其必然的要求。全国多样化市场体系正在逐步建立和完善，但政府如何在市场建设的过程中制定全国统一的、完善的农产品质量体系标准及农产品安全的检验、检测标准已经成为市场建设过程中刻不容缓的一项工作。同时利用WTO的绿箱和黄箱政策，改善市场交易的条件，支持各种市场主体参与到市场建设的过程之中，同样也是政府需要积极探讨的重要政策问题。 就降低市场的交易成本来说，市场交易的硬件，如交通、通讯、金融等体系的建立和完善，是跨地区的商品和要素流通的必要条件之一。这些体系建设的一次性投资、外部效应和规模经济都很大。为了避免市场发育因这些硬件设施的欠缺而受阻，政府应积极鼓励和扶持在这些领域的投资活动。此外，市场的风险在很大程度上是由生产的盲目性造成的。信息越充分，生产决策就越准确，市场的风险就越小。所以政府在这方面也应该发挥积极的作用，通过广播、电视、互联网定期或不定期地发布商情预报，指导农业生产，以减少农民生产经营的风险。 三、消除劳动力流动的制度障碍，加强农村流动人口的职业技能培训 农村劳动力的流动规模正在日渐扩大，流动的速度也正在加快，特别是近年来乡镇企业增长速度连年下滑、吸收就业的能力不断下降，劳动力流动加 速、规模扩大的趋势更加明显。 中国劳动力大规模流动并形成异地就业、回乡安家或创业的模式，与家庭承包集体所有土地的制度密切相关。这种非农就业的模式，从近中期看，将会是农民增加收入、进行非农创业及进入小城镇的重要基础。他们通过广泛接触大中城市的现代生活和在现代工业的氛围中学习，不仅获得了信息、学到了有用的知识和技能，同时也积累了进行非农创业的原始资本。这样的流动模式是当前制度框架下农民所作出的理性选择。 支持农民的这种流动就业应该是政府在未来相当长时期内关注的重点。我们认为在农民自发的这种流动就业中，政府政策应予以重点关注的方面包括： 1.消除目前大中城市关于农村居民就业的各种政策限制，积极鼓励吸收农村居民就业的企业及其他团体。帮助各级政府建立对农民流动就业的管理，使流出地政府与流入地政府能够相互密切合作，就流动人口的管理体制进行创新。 2.扩大对流动人口职业培训的公共财政支出，以降低农村人口流动就业的门坎和成本。采取更为开放的政策和措施，鼓励私人或非国有机构投资于目前分布极其广泛的农业中专学校、农村职业高中，对流动就业的青年农民进行职业技术的专门培训(从近年来大中城市就业市场反映的信息看，工业企业中高级技术工人（如电工、钳工、车工、模具工等）十分短缺，已经开始出现数十万元的年薪来聘请高级技术工人的新闻报道。面对中国未来即将成为世界制造业基地的前景，技术工人的职业培训将具有十分重要的作用，也是一个尚待开发的市场)。目前位于地（市）、县一级的农业中专学校和农村职业高中长期由地方政府负担费用，不仅使政府财政负担过重，同时也造成这些学校没有积极性根据市场的需要来对专业、课程、培养对象进行灵活多样的调整，造成供给与需求的脱节。如果将政府过去的直接财政投入改变为对参与学校建设的私人投资者的补贴，整个的局面将会发生重大改变。 3.对于劳动力流动的支持重点，中央政府应该集中在中部地区。东部地区鉴于较高的农村收入和政府相对良好的财政状况，大多数已经不需要中央财政给予直接支持。西部贫困地区的多数农民面临着如何摆脱贫困和保持维持收入的稳定增加。中部地区不仅是农村人口最为集中、土地资源压力最大的地区，而且是农村流动就业的主要流出地。同时中部地区流动的农村人口，无论是教育水平、收入水平都要高于西部地区，因此公共投入的边际收益显然会远远高于西部地区。 劳动力流动就业与小城镇发展还需要县及县以下地区工业化和市场化的进一步发展。尽管目前小城镇的建设还存在各种各样的政策和体制的限制，但是从近年的经验来看，工业化和市场化发展不足是小城镇发展缓慢的主要障碍。比如许多县乡虽然已经放开了对农村居民的户口限制，但是农民进入小城镇的趋势并没有明显加快。在我们的实地调查中也发现：一些中部地区的小城镇虽然建设了很好的街道和大量的楼房，但街道空空如也，商业十分萧条。基层政府目前已经普遍认识到，小城镇建设并非简简单单地扩宽街道、建设楼房那么简单的事情，工商业的繁荣才是一个小城镇兴衰与否的关键。因此，如何帮助、鼓励和支持回乡农民建设家园和回乡创业是政府需要重点考虑的政策内容。像目前实行的不论工商业规模大小一律收取同样税赋、所有的工商业者必须注册登记并每年交纳各种费用等等都是抑制中小企业发展的政策障碍。同时，目前中央、省及县乡之间增值税和所得税的划分留成体制，也在相当程度上抑制了地方政府发展工商业的积极性。这些政策限制不能消除，农村工业化的发展将受到严重制约。 四、农村金融的改革与农村金融体制的创新 农村金融改革问题已经成为政策研究人员、专家学者及新闻媒体广泛关注的问题。自1996年中共中央提出农村金融改革的战略之后，农村金融的状况不仅没有得到根本性的转变，出现的各种新问题更加令人担忧。不仅众多的农村人口得到的基本的金融服务在不断减少，县域内经济发展获得的金融资源也在下降，同时在国有商业银行从农村地区战略性“撤退”之后，作为农村金融的主体——农村信用社正面临政策和体制的约束，众多的不良资产和累积亏损形成了巨大的潜在金融风险。 中央银行对于农村金融的改革已经进行多种多样的改革试点，中央政府也正在制定国有商业银行与农村信用社的改革方案。但是，农村金融改革的方案无论设计得多么完善，很难取得毕其功于一役的效果。金融体制的创新与金融市场的发育也应与农村的其他制度改革一样，也应是一个渐进的过程。在这一渐进改革的过程中，同样需要发挥各个方面的积极性，并依据各个地方 的实际情况来考虑其农村金融的基本构架。如果依然采取中央统一决策，而发达地区与落后地区采取同样的改革政策、管理体制和监管手段，很难让所有的地区都达到理想的目标。 我们认为农村金融的改革在目前阶段应该关注以下几个方面： （一）国有商业银行的改革应首先考虑分拆，分拆之后才能积极推动非国有化，鼓励民营资本进入。而只有逐步消除国有商业银行的垄断，才能够形成商业银行真正的竞争局面。在分拆和民营化的过程应该充分发挥地方政府的积极性，根据不同地方国有商业银行的不良资产状况，民营化之后回收的国有股权资本中央与地方分成，留在地方的可以作为金融风险防范基金。与此同时，中央银行应逐步建立包括储蓄保险体系、监管体系的建设，学习管理中小型银行及银行业市场。逐步建立分散与集中相结合的监管体系，可依据各个地区的实际情况，建立地方金融管理局，在中央银行统一政策框架下，对辖区内的金融市场实施监管。 （二）农村信用社的改革应由各地方政府提出自身的改革方案，可以采取多种形式，或者归并到现有的商业银行（中部地区）、或者归并到政策性银行（西部地区）、或者直接改制为地方股份制商业银行或合作银行，或者继续保持目前的信用社合作性质但必须进一步明确产权。中央对于不同的改革模式采取不同的政策和不同的扶持措施。而未来的监管将由地方金融管理部门负责。 （三）进一步关注非正规金融的发展，一方面必须扼制恶性高利贷和金融诈骗活动，另一方面也要鼓励在正常范围（符合资金供求规律）的民间借贷活动。同时还应该关注一些具有创新性质的非正规金融市场的活动（比如温州的票据交易市场、已经关闭的淄博股权交易市场、私募基金、民间的各种信用担保活动等等）。 （四）应该继续坚持农村利率自由化改革的试验，并且在试验的过程中，积极发挥地方政府的管理和协调作用。只有灵活的利率政策才有可能使银行成为真正的商业银行，各种金融产品才能够成为市场交易活动中真正的商品。 五、当前政策设计应关注的重点 支持中部地区乡村发展，在公共政策和财政政策设计中，建议关注以下几个方面： （一）流动人口的职业培训。中国目前每年有8000~10000万的流动人口从乡村地区流向城镇和城市就业。流动人口的职业培训越来越成为他们获得非农就业机会的重要保障。如果能够获得一定的政府支持和补贴，纯粹的商业的、民间的培训机构就可以成为承担这类培训的主体。 （二）打破目前中小型工商业发展的金融“瓶颈”。中国人大常委会已经通过了中小企业促进法，但是在这个法律中，并没有包括县与县以下的中小企业。采取哪些办法来打破当前中小企业，特别是县及县以下中小企业的融资“瓶颈”，将直接决定中国未来劳动力转移的前景。 （三）中小型工商业创业扶持、发展辅导、技术开发和信息、市场营销服务体系的建设。这些方面的探索将成为帮助农村实施劳动力转移战略的前提。 （四）农产品市场体系建设，县及县以下集贸市场、城镇各种专业市场、会员制批发市场建设等。 （五）农村中介组织的发育与规范化发展。中国已经涌现了各种类型、各种性质的生产者协会组织、农产品营销组织、技术服务组织等等，有的已经发育成为具有一定市场地位的企业组织，积极支持这些组织的发展对于增强农民的市场地位、促进农业的发展具有关键意义。 （六）小额信贷项目的大规模实施。作为满足农户金融需求的主体的中国农村信用社，目前正在积极推行农户信用体系的建设和农户小额信贷的试点。由于信用社1996年脱离国有农业银行之后，在资产结构方面改善不大，因此资金约束构成信用社开展小额信贷的重要制约，目前主要依靠人民银行的短期再贷款来实施小额信贷的业务。 （七）中小型水资源管理及节水项目。由于水资源在中部的许多地区已经成为农业发展重要的障碍，如何探索有效的水资源管理制度、同时推进各种节水农业项目的发展将对这些地区的农业生产效率带来较大提高。 （八）企业或NGO、基层组织实施的中小型生态环境治理项目。这些项目一方面具备市场开发的潜力，同时又具备生态效益，政府又具有很大的积极性。 （九）农业保险及农村社会保障体系建设的试验。尽管目前这些方面在中国农村还刚刚起步，面临各种障碍和约 束，如何帮助农村居民解决这些困难和问题，是未来相当长一段时间需要进行探索的重要方面。如果继续长期维持土地作为农民社会保障的唯一机制，农村人口转移将可能面临许多难以预料的问题和困难，同时也会将中国小规模的农业生产长期维持下去，使得我们难以提高农业的生产效率，削弱农产品的市场竞争力。
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