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石油天然气行业改革的特殊性及难点
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 改革开放以来，我国石油天然气行业进行了一定程度的市场化改革，但受政府管理体制、经营机制、产业所处发展阶段、行业特性等多种因素影响，改革步伐与其他行业相比明显滞后，集中体现在完善法律法规、转变政府职能、实现政企分开、建立现代监管制度、合理的价格形成机制、市场准入、投融资体制改革、建立现代企业制度、形成多元化产权制度、资源枯竭型城市的第二次创业等方面。石油天然气行业是我国受计划经济体制影响最深的行业之一，这些问题不可能在朝夕之间得以解决。推进市场化改革，是我国石油天然气行业重焕生机和提升国际竞争力的唯一出路。 一、改革回顾 （一） 改革动因 发达国家的石油天然气行业改革大多都是在本国企业效益下降、价格大幅上升、财政补贴负担加重、服务质量不高的背景下展开的。尽管我国的石油天然气行业改革有与整个改革进程相适应的要求，如改变政企不分、市场竞争不充分和行业国际竞争力弱等现状，但改革的基本动因也与其他国家基本相同。另外，由于石油天然气在我国国民经济中的特殊地位，巩固能源安全、保护环境、促进经济社会协调发展也是改革的重要推动力。特别是随着经济与社会的发展，世界制造业向我国转移的加快以及城市化进程的加速，我国对石油天然气的进口依存度迅速上升，为满足日益增长的能源需求，过去的管理体制和经营机制已不能满足发展的需要，石油天然气行业的改革势在必行。 外部环境方面，一方面，自20世纪70年代石油危机以来，世界各国都将能源特别是石油天然气行业的发展放在国家安全战略的重要位置，世界石油天然气格局发生了重大变化，世界范围的改革与重组此起彼伏。另一方面，世界石油天然气工业的发展也极不平衡，发达国家已步入产业成熟期，并向全球化扩张、上中下游一体化、技术和知识集约型产业的更高层次迈进，而我国的石油天然气行业仍处于成长期，难以应对大型跨国公司的扩张压力。为适应世界发展的潮流和符合WTO规则，发展壮大我国石油天然气产业，增强国际竞争力，必须深化市场化改革。 （二） 改革的进程及主要措施 由于石油天然气工业在我国具有特殊的重要地位，我国在整个改革进程中，对石油天然气行业的改革进行了长期探索。1998年前先后进行了原油产量包干、下放企业自主权和实行资本经营责任制等一系列改革的尝试。客观地说，这些举措取得了一定成效，但囿于体制方面的限制和行业内部的制约，影响企业发展的深层次问题没有得到根本解决。从1998年开始，我国石油天然气行业改革迈出了坚实的步伐，企业的改革经历了战略性改组到公司化改造过程，这段时期以来的改革大致可归纳为如下几个方面： 1.剥离政府职能，成立一体化的集团公司 根据机构改革方案，对石油天然气行业体制进行了改革，即将化学工业部、石油天然气总公司、石油化工总公司的政府职能合并，组建国家石油和化学工业局，由国家经贸委管理。中国石油天然气总公司和中国石化总公司两大公司将下属部分企业进行了互换，以上游勘探开发为主的石油天然气总公司将下属的7个油气田划给了石化总公司，而以炼油化工为主的石化总公司则将19个炼油及销售企业划给了石油天然气总公司。这次改革初步实现了政企分开，两大集团公司开始实现上下游、内外贸、产销一体化经营。 2.三大公司整体重组改制，成立规范的股份公司 三大公司在1999年至2000年各自在剥离核心业务的基础上，依据公司法的要求，遵循“主业与辅业分离、优良资产与不良资产分离、企业职能与社会职能分离”的原则，通过“业务、资产、债权债务、机构、人员”等方面的整体重组改制后，由各自的母公司独家发起成立了各自的股份公司。 另外，三大石油公司也迈出了海外资本市场融资的步伐。在海外上市，既达到了利用国际资本发展我国石油天然气工业的目标，同时也使我国的石油天然气行业发展置于规范运作的国际资本市场之中，为进一步深化改革，借鉴国际经验，构建现代企业制度创造了良好的条件。 3.三大石油公司内部持续重组 在三大股份公司上市成功后，无论是股份公司还是存续企业，都继续进行内部重组。主要是在管理体制和企业的运行机制上，加快构建现代企业制度。这次调整基本上是按照有进有退，进而有为，退而有序的方 针进行的。 我们不难发现，以前的改革多数处于企业层面，触及管理体制等深层次的较少，总体上离真正建立现代企业制度的目标也就相去甚远。 （三）改革成效 国外的市场化改革通常都能达到价格下降、成本降低、效益提高、服务改善、市场竞争度提高、消费者福利增强的成效。我国的石油天然气基本上也达到了上述成效。尽管与电信和民航等行业相比，仍有不少滞后之处，一些改革囿于行业的特殊性难以展开，但总体上看，石油天然气行业的市场化改革已迈出了坚实的步伐。 首先，开始实现政企分开，转变政府职能。经过几次改革，行政管理职能逐步从各综合职能部门和三大公司分离出来，并向专门行业管理部门集中，政府已越来越少干预企业的生产经营活动。企业层面特别是三大公司的改革力度也较大，企业开始向真正的市场竞争主体转变，并按照现代企业制度要求进行公司制改组。 其次，我国石油天然气行业的所有制结构也逐步朝着合理的方向发展。目前市场仍是以三大公司为主的国有资本占据主导地位，但比重较改革之初明显降低。随着市场准入的逐步放开，国内民间资本也开始进入石油天然气领域，尽管现在它们主要进入与自身主业密切相关的环节，但随着实力的增强以及限制的逐渐放松，加上激励机制和风险保障体系的进一步完善，它们的进入将势不可挡，成为我国石油天然气行业新的生力军。三大公司各自的股份公司在海内外资本上市，也吸引了国外资本参与到我国的石油天然气行业的发展。经过多年的改革与发展，我国石油天然气行业已初步形成以质量不断提高的国有资本为主体、外商资本和民间资本大举进入、多种资本共同发展的格局。 再次，从市场组织结构看，市场竞争格局已处于形成之中，市场竞争主体增多。尽管中国石油天然气总公司和中国石化总公司是按区域划分资源和经营范围，全国统一市场形成还很不充分，但随着它们根据市场经济规律和产业发展的要求，进行产业链延伸，业务将逐渐渗透到对方区域和市场，在政府合理监管的基础上，将通过市场竞争推动全国统一市场的形成。 最后，与其他竞争性行业的价格一样，我国石油天然气行业的价格改革走的也是一条市场化道路。1998年以来，改变了单一政府定价的模式，扩大了企业定价自主权，国内原油价格基本实现与国际市场的接轨，成品油价格确立了与国际油价变化相适应，在政府调控下以市场形成为主的价格机制。尽管与国际价格接轨还存在种种不足，政府在价格形成中仍然发挥重要的作用，但我国以市场为基础的价格机制正在形成之中，价格信号逐步在资源配置中发挥重要的基础性作用。 二、现阶段我国石油天然气行业改革的特殊性 石油天然气行业在国民经济中具有重要地位，而我国又是在供求矛盾非常突出的情况下进行改革，并且该行业还具有特殊的经济技术特点，这些都成为影响改革的重要因素。 （一）事关国家安全 随着常规能源的逐渐衰竭，能源的发展将直接影响经济和社会发展的各个领域。为此，各国都将能源发展置于国家安全的重要位置，一方面在国内加大能源产业的改革与发展力度，提升本国企业的国际竞争力，加强能源可持续供应的国内保障机制；另一方面，加强对世界能源资源的争夺。从近期发展趋势看，由石油引发的全球范围或局部地区的政治经济危机不断发生，美国等世界强国通过跨国公司加强对世界能源的控制，能源特别是石油天然气进口依存度强的国家和地区在世界竞争中越来越处于不利地位。可以说，今后谁掌握了能源的主动权，谁就掌握了经济发展的主动权，也就获得了国家间较量的先机。在这种背景下，如何深化我国的石油天然气市场化改革，提升竞争力，增强应对风险能力，将成为我国国家安全的重要组成部分。 （二）我国现代化建设和全面实现小康的基础 能源是保障经济发展和人民生活的基础性资源，需求弹性比较小，且随着经济发展和人民生活水平的提高，人均需求将不断增长。而对于我国这样一个处于工业化中期阶段的国家，不仅要有能源供应的保障，还要求能长期提供低成本的能源，否则，我国赖以参与世界经济体系的成本优势将逐渐消失。稳定的低成本能源供应将成为我国制造业低成本优势的重要决定因素，也是相当长时期我国参与国际竞争的重要条件之一。 由于能源在国民经济中的基础性地位，其在现代经济中的产业关联度与其它行业相比最强、最全面、也最深刻，对整个国家经济价 值链的影响也最直接，并成为影响各行业发展的重要因素。能源在新的利益分配格局中的重要地位决定了任何不符合市场经济规律的改革措施都将导致不合理利益分配的加剧，极大地破坏整个改革进程。而随着我国工业化的推进和逐步进入汽车大众消费阶段，石油天然气的需求增长和随之而来的进口将迅速提高，相当长时期我国能源改革的焦点将集中在石油天然气行业，它已成为能源领域影响我国现代化建设和全面实现小康的重要保障。 （三）正处于改革的攻坚阶段 经过近二十多年的改革，我国竞争性行业甚至一些具有自然垄断性质行业的改革已有大的进展，而石油天然气行业的改革却跟不上总体改革的要求，成为其它行业进一步改革的阻碍。与欧美等发达国家改革时的背景不同，我国石油天然气行业的市场化改革是在行业发展尚不成熟，供应还不能完全满足需求，改革与发展的矛盾逐步暴露的条件下展开的，改革过程所要处理的关系错综复杂。长期以来，我国石油天然气行业是以国有经济和国有企业为主导，受计划经济体制的影响和政府的干预也最深，加上资源区域性分割状况非常严重，各种利益复杂地交织在一起，难以严格区分。诸如此类的矛盾如不妥善解决，我国石油天然气行业现存的政府管理体制不健全、政企不分、市场机制不规范、竞争不充分、各种形式的垄断层出不穷等问题将难以从根本上消除。 （四）行业经济技术特点 石油天然气行业的经济技术特点决定其改革不同于其它行业的特殊性。 1.规模经济性 从国际发展的经验来看，石油天然气行业属于资金密集型产业，这也是世界上不少国家尽管拥有大量油气资源但仍难以摆脱贫困的主要原因。与资金密集型相联系，石油天然气行业具有较强的规模经济性，这既有资源分布广，开发成本高，管道运输的投入、技术和安全要求都很高的原因，也有经济学上规模效应的原因。因而尽管各国基本上都有自己的石油天然气公司，但全球真正能参与世界范围能源开发和经营的只有屈指可数的几家，且各国石油天然气公司基本都与这几家公司有各种合作关系。 规模经济时常伴有垄断，在改革过程中如何妥善处理好规模经营与垄断的关系，就成为各国改革必须面对的一个难题。石油天然气的行业特点以及参与国际竞争战略，决定了企业要获得较大发展，有效参与竞争，必须不断扩大规模，占有较大市场份额。但在保证规模的同时却容易产生另一个严重的问题，即由行政手段形成垄断，这不免引起对规模经济的责难。其实，市场“垄断”并不可怕，由企业通过市场竞争或技术进步形成“垄断”，尽管其规模和市场份额较大，但这种“垄断”仍有利于增加市场绩效和扩大社会福利的，这也是我国有的行业尽管形成了优势非常明显的“垄断”企业，消费者仍然能享受到改革前所没有的低价格和高质量的产品及服务的主要原因。另外，垄断与否还与市场开放程度和市场的规模有关。在我国加入WTO、国内市场和国际市场逐步融为一体的背景下，不应再将市场范围局限于国内，一个行业内企业的数量及其国内市场份额已不能说明是否形成垄断。如果在开放竞争条件下还能形成甚至扩大“垄断”，那说明改革是成功的，是经得起市场检验的。 2.一体化经营特征明显 由于石油天然气行业由开发勘探、管道运输、销售几个环节组成，各个环节密不可分，一个环节处理不好，都会严重影响其它环节的成本和收益，因而世界性石油公司都是上下游一体经营，这可使企业根据市场情况适时调整产业链，有利于规模生产、结构调整和提高抗风险能力。如近年来，由于西方市场日趋饱和，竞争加剧，世界石油天然气行业的利润呈急剧下降趋势，由1979年的11％下降到1998年的3％，炼油业的利润已趋于零，相反，以往利润微薄的勘探开发环节的利润有赶超其它环节的趋势，一体化石油天然气公司在面对诸如此类的市场变化时就拥有更大调整发展战略，获取利润新增长点的主动权。 3.自然垄断业务与竞争业务交叉 一体化经营给石油天然气行业改革带来另一个难题，即如何区分一体化经营各环节的自然垄断性业务和竞争性业务。从经济学上看，开发勘探和销售环节具有市场竞争性，而管道运输因其网络特性具有自然垄断性。竞争性业务应该在市场上实现充分竞争。而自然垄断性环节的经营者非常有限，极端的情况可能只有一个，即垄断经营。而且既然是自然垄断性环节，除了技术和安全方面的原因，还存在普遍服务的问题，即保证广大消费者的能源使用选择权。普遍服务不可避免存在低利润甚至亏损，政府为保证社会公平往往对普 遍服务业务进行补贴。从世界发展趋势来看，随着石油天然气改革与发展的深入，为促进市场竞争和提高经济效益，一体化经营主要集中在上游的开发勘探和下游的销售环节，而具有自然垄断性质的管道运输有从一体化经营中分离出去的趋势。但我国由于管理体制和技术等方面的原因，在实际中往往自然垄断业务和竞争性业务难以严格区分，这就导致为使利益最大化，经营主体经常将垄断经营延伸到竞争业务领域。自然垄断业务与竞争性业务的这种交叉也正是我国“交叉”补贴难以斩断的根源，使得该行业的市场化改革难度加大。 4.技术进步作用显著 科学技术在石油天然气行业发展的作用非常明显。不难想象，如果不是由于上个世纪70年代由石油危机引发的全球范围在该领域的技术革命，各国纷纷发展节油和石油替代技术，从而导致石油消费的增长远远低于经济的增长速度，按照当时石油消费的增长速度，不知道今天世界的石油形势会如何严峻。技术进步在我国石油天然气领域的作用也越来越大，有研究表明，即使没有突破性技术的应用推广，我国仅因广泛推广现有节油技术就能在今后20年内节约石油达30％以上，这是相当可观的。更何况各国在能源领域技术进步的重视程度和投入呈快速上升势头，在人类的共同努力之下，不排除几十年内会在能源领域出现重大技术突破，这些重大突破将和蒸汽机的发明对人类发展进程一样，具有历史性的里程碑意义。 5.安全性要求高 石油天然气行业的安全性要求非常高。石油天然气的管道运输距离长，具有易燃易爆的物理特性，而且几乎关系到所有企业和消费者的利益，如果发生不安全事件，将对整个国家和社会造成极大损失，甚至引发社会剧烈动荡，因而对安全的要求时刻不能放松。这就要求政府有专门机构对安全方面的事情进行管理和监督，在对资源的重新配置过程中，也必须充分考虑到这一特性，不能因一时利益牺牲安全。正因如此，对石油天然气行业的改革应该科学规划，系统安排，循序推进，不可操之过急。 6.环境制约大 随着全球各方面合作的加深及对环境保护的日益关注，与世界经济逐渐融为一体的我国将在能源发展过程中面临一个更为严峻的挑战，即如何在能源改革与发展过程中，注重环境保护，实现经济社会环境的协调发展。自有人类以来，能源就在不断的消耗之中，因之而来的环境污染也从来没有停息过。能源开发和使用是造成环境污染的重要原因，但经济社会发展又不能没有能源的支撑，现代经济建设尤其如此，这使得能源改革与其它行业相比必须更关注减少环境污染的问题。减少和治理污染必将增加改革成本，而根据经济学理论，环境污染具有很强的外部性，如何对成本进行控制和合理补偿分摊，将成为能源改革的一个重要课题。 三、改革的难点与障碍 （一）法律法规不完善 完善能源领域的法律法规，实施可持续发展战略，是国际大趋势。健全的法律法规是市场化改革的基石，但我国法律建设却没有跟上改革的步伐。尽管能源的立法工作取得很大进展，先后颁布了《电力法》、《矿产资源法》、《煤炭法》和《对外合作开采陆上石油和海上石油条例》等一系列法规体系，但大部分法律法规是在计划经济体制背景下制定的，已不符合改革和发展的需要，需要根据形势变化修订和完善。另外，很多重要的法律法规亟待建立。今后相当长时期内我国石油天然气行业改革和发展的最大障碍，将是行业内的垄断经营及市场分割等严重违反市场经济规律的行为，而我国目前还没有反垄断和不正当竞争的法律。我国石油天然气行业还缺乏系统的法律，《石油法》和《天然气法》的空白对保障我国能源安全和可持续供给，维护行业的公平公正有序竞争极为不利。我国能源法律体系的另一个重要缺陷是法律法规不配套，如配合《节能法》的配套法规和实施细则很不系统和完善，缺乏促进节油的《节约石油管理办法》、《能源效率标识管理办法》等。 （二）政企不分 我国很多领域改革难以深入都和政企不分这个症结有关，这在石油天然气行业尤为突出。目前石油天然气行业政府职能与企业行为仍经常交织在一起，政府经常代替企业决策，干预企业日常经营活动，由此导致的市场分割和行政垄断屡见不鲜。与此同时，企业还拥有一定的行政和社会职能，在很多情况下，三大集团公司既是市场的参与者，又是规则制定的主要力量，使得三大集团公司能轻易强化市场优势地位，不利于公平竞争市场的形成和吸引社会资金进入。这些问题的产生有多种原因，但根源还是政府转变职能意识差，难以割舍手中的权力，缺乏现 代监管的观念，管理手段仍以行政审批为主，因利益驱动而强化部门利益，各自为战，造成管理分散和职能交叉，以致于管理难以协调，监管难以到位等。 （三）市场体系不健全 经过几次改革，特别是１９９８年以来石油天然气企业的重组改制和随后的重组上市，我国的石油天然气行业市场化、国际化步伐加快，但市场结构仍存在严重缺陷，表现为市场体系不健全，竞争不充分，市场主体严重缺乏，特别是因地方及部门的利益保护而导致的市场分割。结果是，尽管上游三大集团公司有许多下属油田和炼油厂，但它们充其量不过是集团公司的“成本中心”；在成品油的批发环节实行严格的进入管制，中国石油天然气总公司和中国石化总公司拥有成品油批发主导权；在零售环节，也在政府的干预下，由两大公司对地方加油站进行全资或控股经营。天然气行业的上游领域，与石油行业一样，三大集团公司具有绝对的市场控制能力，竞争不充分；在中游管网，现有的输气管道多是单一气源对单一用户，大部分城市未形成燃气管网，严重影响天然气市场的发展；在下游领域，城市管网的输送和配售环节由地方国有部门垄断经营，加上配送管道规模经济的特性，形成了地方行政性垄断和自然垄断并存的局面。 （四）价格形成机制不合理 由于市场竞争不充分，政府仍在价格形成中干预过多，我国石油天然气价格机制离市场条件下形成的要求还很远。现行石油价格与国际接轨办法不完善，经常出现价格与市场供求相背离的现象，对公正的市场秩序和企业的正常经营非常不利。而天然气价格仍按经济成本定价为基础形成，没有考虑到环保因素及天然气行业在我国仍处于发展初期、需要采取积极的激励措施等特殊情况。 （五）国有企业改革重组效果不理想 长期以来，三大国有公司不仅是石油天然气行业的资本构成主体，而且占据绝对市场份额。尽管三大国有公司已进行过几次改革与重组，但计划经济体制下形成的管理体制和经营机制并没有伤筋动骨，改革多停留在“分与合”的反复上，且这种分分合合多是迫于改革的进程和外部环境的压力，对企业资源进行的行政性调配，并没有按照现代企业制度的要求真正建立规范的公司治理结构。要把这样的企业改制成按现代企业制度运作的公司制企业，难度非常大，要在由于行政垄断而效益尚可的情况下改造这些国家的“宠儿”，剥夺长期形成的利益独享权利，更是难上加难。 （六）各方利益关系没有理顺 由于石油天然气资源分布的地域性差异，市场经济条件下如何在改革与发展过程中，处理好国家与资源性地区、资源性地区之间及资源性地区与非资源性地区间的利益分配关系，在改革过程中必须着力解决。由于历史的原因，过去资源性地区为我国的经济建设做出过重大贡献，但并没有获得应有的经济利益，并且仍在为国家承担大量社会职能。长期开发使得旧的石油丰裕地区面临资源衰竭境地，背有沉重的财政和社会包袱，让它们在市场经济条件下与新型的资源地区竞争明显有失公平。而东部沿海等经济较发达的非资源性地区长期以来已经在资源性地区的“输血”下形成了较强的经济实力和市场竞争力，不能要求曾经为它们付出过沉重代价的旧资源性地区在发展过程中与它们完全平等竞争。而我们以往的改革没有很好处理这个问题，这是我国地区发展不平衡特别是资源性地区发展落后的一个重要原因，也成为石油天然气行业长期改革和发展难以深入的严重障碍。这就要求尽快建立一套完整系统的财政转移和补偿机制，一方面，解决旧资源性城市的补偿问题，在财政上扶持这些地区第二次创业，重新焕发生机；另一方面，在现阶段我国能源领域市场体系还没有完全形成，还不能实现完全竞争，资源性地区为了全局利益仍不能完全按市场经济规律获得全部利益的情况下，应建立有效的财政转移支付制度，以协调国家与资源性地区、资源性地区与非资源性地区的经济利益关系。 （七）科研技术薄弱 科研技术薄弱是我国石油行业改革与发展不理想的另一个重要因素。目前我国石油天然气行业研发投入不到整个行业投入的1%,大大落后于发达国家3%到十的水平，研发与技术创新能力不足，缺少自主开发核心技术，与国际水平相比有较大差距,大部分产品生产和装备技术水平落后于发达国家，技术对行业发展的贡献率很低，国外油气公司科技进步贡献率达到70％以上，我们只有40％多。这种科研技术现状，远不能满足改革与发展的要求。如果科研技术水平能达到世界平均水平，技术对行业发展的贡献也能基本达到世界平均水平，我国石油天然气改革与发展将比现在主动得多，参与世界合作和融 入全球产业链将更深入和全面。
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