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建立铁路公益性运输的新提供机制
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 一、铁路公益性运输问题改革思路设计 在市场经济体制下，铁路运输企业应该是参与市场竞争的服务型企业。也就是说，铁路运输企业的基本职能定位是企业，是一个或多个经营性企业。因此，深化铁路体制改革，应逐渐实现铁路的政企职能分开，使铁路运输企业建立现代企业制度，同时，在路网基础设施之外的非自然垄断环节放开市场准入限制，培育公平竞争的环境，利用市场机制调动国内外各类投资者的积极性。而为了实现上述目标，我们应重视铁路的公益性运输问题，将建立公益性运输新的提供机制作为铁路改革的一项重要配套措施，克服目前对公益性运输的处理方式所带来的诸多弊端，以此推动铁路改革的进程，提高铁路的运营效率。 （一）总体改革思路 公益性运输问题的解决应作为铁路体制改革的一个重要层面，在铁路深化改革的大背景下逐步加以推进。在铁路总体改革模式之下，我们应明确政府与铁路的权责分界，政府承担起对铁路公益性运输进行适当补贴的责任，使铁路企业与国家之间算清账，分清责任。在此基础之上，确定铁路公益性运输的认定程序和计算方法，并运用市场准入原则，通过特许权竞争等方式确定具体的补贴额度，将其纳入公共财政支出框架，由中央财政和地方财政对承担公益性运输的铁路企业进行公开补贴，取消铁路系统内部的交叉补贴制度。在财力紧张的情况下，我们还可以参照普遍服务基金的模式，尝试建立铁路公益性运输基金，通过基金来补偿承担公益性运输的铁路企业。无论采用何种补偿方式，我们都应将补贴与效率激励和对铁路的监督相结合，争取让铁路企业低成本、高质量提供公益性运输服务。 （二）解决铁路公益性运输问题的基本方式 为了妥善解决铁路公益性运输问题，我们应在改革过程中采取如下一些方式： 一是明确补贴主体，将外部效应内部化。外部效应是指某个经济主体对另一个经济主体产生一种外部影响，而这种外部影响又没有或不能通过市场机制进行补偿。传统的微观经济理论都依赖于一个隐含的前提假定：单个经济单位从其经济行为中产生的私人成本和私人利益被看成为等于该行为所造成的社会成本和社会利益，即不存在外部效应。然而，在铁路公益性运输中，这项假定并不成立。由于铁路公益性运输具有正的外部效应，使得完全竞争条件下的资源配置也将偏离帕累托最优状态，市场这一“看不见的手”在这种外部效应面前失去了效力。也就是说，当存在外部效应时，市场自发达到的均衡不是帕累托最优，存在着改进的可能。 假定一个铁路运输企业承担公益性运输所获得的私人利益是Vp，该项运输所产生的社会利益是Vs。由于公益性运输存在正的外部效应，故私人利益小于社会利益，即：Vp＜Vs。在铁路运输企业承担公益性运输的私人成本Cp大于私人利益而小于社会利益，即在Vp＜Cp＜Vs的情况下，铁路运输企业将不愿提供该项运输服务，尽管从社会的角度看，提供该项运输是有利的。此时，帕累托最优状态没有得到实现，还存在着帕累托改进的余地。由于（Vs—Vp）＞（Cp—Vp），因此可以从社会上其他经济主体所得到的好处（Vs—Vp）中拿出一部分来补偿铁路运输企业，以实现外部效应的内部化，使得Vp＞Cp，铁路运输企业将愿意提供公益性运输服务。这种补偿的结果是使社会上各经济主体的状况都变好而没有使任何人的状况变坏。 实现这种帕累托改进的难点在于：由哪些经济主体来“买单”，给予承担公益性运输服务的铁路运输企业经济补偿呢？ 由于铁路公益性运输的受益方也就是其需求方，因此，对公益性运输要坚持“谁需求谁补贴”的原则，明确界定补贴主体、补贴形式和补贴对象，分类制订公益性运输损失的补贴政策，通过提供补贴使外部效应内部化，提高铁路企业开展公益性运输的积极性。在此原则之下，因维持公益性运输所造成的铁路企业经济损失，政策性的低价或无偿运输应由中央财政给予补贴；维持区域开发、地方要求开通铁路支线或市郊旅客运输所造成的损失，应由中央财政与地方财政共同予以补贴或由地方财政单独进行补贴。 二是实行市场准入，直接补贴承担公益性客、货运输的铁路企业。在铁路运输业实行市场化改革之后，将有多家市场化经营的铁路企业承担铁路客、货运输业务，不管这些企业的产权属性是国有的、股份制的还是民营的，他们之间都将是一种公平竞争的关系，政府与它们分别签订线路经营合同，明确双方的权利和义务。如果该经营合同中不明确界定公益性运输的责任和补偿措施，不管是非拥挤性公益性铁路还是拥挤性经营性铁路，政府都提出 相同的要求，那么，这种契约就是不完全的，或者是无法得到有效执行的。因为非拥挤性公益性铁路出现经营亏损的概率非常大，在得不到相应补偿的情况下，理性的铁路运输企业将不会承担此项运输业务，采取避而远之的策略，导致公益性运输的供应不足。而拥挤性经营性铁路的利润空间比较大，将成为铁路运输企业追逐的目标。在政府监管不力的情况下，就有可能发生寻租行为，破坏正常的市场交易秩序。 解决此问题的一个有效途径是实行市场准入，通过特许权竞争确定承担公益性运输的客、货运输企业。在此方式下，根据线路的公益性程度，在政府或其它补贴主体（比如铁路公益性运输基金）提供一定量补贴的基础上，通过公平竞争确定线路的经营权。那些愿意承担规定的公益性运输任务，要求的补贴额最低，并承诺保证运输服务质量的铁路运输企业将获准进行铁路运输。政府和其它补贴主体则将约定的补贴额直接拨给这些铁路运输企业，体现专款专用的原则，使铁路运输企业能够开展正常运营。 三是采取明补方式，取消交叉补贴。公益性运输的社会利益很大，而提供公益性运输服务的铁路企业收不抵支，势必出现亏损。目前所采用的铁路部门内部交叉补贴制度，尽管改善了提供公益性运输服务的铁路企业的状况，但却扭曲了铁路企业提供的不同服务的相对价格。阿科森—斯蒂格利茨定理（简称A-S定理）证明，实现收入再分配的最佳途径是直接办法，即直接对收入或劳动力等生产要素征税或提供补贴，利用扭曲产品或服务的相对价格的方法进行收入再分配是低效率的。A-S定理从理论上批判了交叉补贴机制，引发我们对公益性运输的提供机制进行更深入的思考。 为消除交叉补贴带来的价格扭曲，培育铁路运输市场公平竞争的环境，明智的举措应是采取明补方式，直接对公益性运输进行补贴，使其不再拖累经营性运输。这一措施将增强铁路运输企业应对替代性竞争的能力，并能增加公益性运输的市场供应量，提高社会整体福利水平。 （三）解决铁路公益性运输问题的时序安排 首先，公益性运输问题的解决应与铁路体制改革相衔接。从我国铁路20年的改革过程看，改革的方式是在未突破政企合一、行业垄断的框架下，围绕放权让利、调动铁路运输基层单位的积极性、对国有资产的管理方式进行探索等内容进行的。这些改革包括：20世纪80年代尝试全行业对国家实行经济责任大包干；90年代探索建立现代企业制度；近几年剥离辅业，推进主辅分离，实行资产经营责任制。尽管铁路部门进行了一系列的改革探索，但是深层次体制性矛盾并未触及。目前已进入了解决这些体制性矛盾、着手进行铁路运输体制改革的重要时期。 不管采用哪种具体的改革模式，公益性运输问题的解决都将是铁路改革的一个重要层面。在设计铁路体制改革方案时，我们一定要考虑到公益性运输问题，将建立公益性运输新的提供机制作为一项配套改革举措。公益性运输问题的解决必须与铁路总体改革相衔接，在铁路深化改革的大背景下逐步向前推进。 其次，铁路公益性运输问题要分步骤解决。在铁路公益性运输问题的解决上，可以由铁道部会同有关部门进行总体规划设计，确定具体的改革方案，然后分阶段推进各改革方案的实施。在国家财政收入有限，一时无法对公益性运输亏损全部给予财政补贴的条件下，可以先给予认定并对个别项目给予适当解决（如现在对南疆线经营亏损给予的定额补贴），并将公益性运输作为考核铁路对国民经济和社会发展贡献的正式指标，以此作为衡量铁路经营业绩的一项依据。伴随着铁路体制改革的深入进行，待条件成熟时，再彻底解决铁路公益性运输问题。 二、建立公益性运输新提供机制的具体举措 （一）明确政府与铁路的权责分界 目前，公益性运输是铁路与政府之间责任划分不清的领域。让铁路承担公益性运输责任，使得政府和企业的职能混淆，出现了政企职能错位。因此，明确铁路部门与政府之间的权利与责任划分，是解决公益性运输问题的前提条件。 在市场经济条件下，再让铁路客、货运输企业承担公益性运输所造成的损失显然是不合理的，这有悖于市场经济的基本原则。通过前面的分析我们可以看出，代表社会整体利益的政府是铁路公益性运输的主要责任主体，按照“谁需求谁补贴”的原则，政府应承担起对公益性运输进行适当补贴的责任。 只有在分清铁路部门和国家之间权利和责任的基础之上，才能对铁路的运营成本和运营效率有一个客观的评价，从而能够对铁路企业进行有效的激励和监督 ，打破以前的“大锅饭”现象。在权利与责任界定清楚之后，铁路企业承担着不断提高经营管理水平，提高市场竞争力，实现国有资产保值增值的责任；而政府承担着维护市场竞争秩序，创造各种运输方式公平竞争的环境，满足社会公共需要，作为资产所有者对铁路企业进行监督的责任。 （二）确定铁路公益性运输的认定程序和计算方法 解决铁路公益性运输问题的一项基础性工作是确定铁路公益性运输的认定程序和计算方法，即确认哪些形式的铁路运输是公益性运输，这些公益性运输给铁路企业造成的损失有多大。在完成此项工作的基础上，才能进一步确定政府和其它责任主体对铁路企业的补贴方式和补贴额度。 一个可供选择的认定程序是： 首先，铁道部向国务院及有关部门提出建立铁路公益性运输认定和损失额计算制度的建议报告。 其次，由国务院组织有关部门对认定的内容及损失额计算方法进行审查，并制定实施办法，形成制度。 再次，铁道部组织有关单位，如国家发改委、财政部等，按照国务院制订的实施办法开展相关统计工作，建立公益性运输的定期报告制度。 最后，公益性运输报告经铁道部审核后，报国务院及国家发改委、财政部等部门，给予批复处理。 （三）通过特许权竞争等方式确定具体的补贴额度或购买价格 公益性运输给铁路企业造成的损失额，并不一定等于国家的补贴额或购买价格。在具体的补贴额和购买价格的确定方面，我们可以借鉴国际经验，运用市场准入原则，通过公开招标引入特许权竞争。 若一个产业没有进入和退出市场壁垒，符合可竞争市场的标准，并且该产业存在着大量的潜在市场进入者，它们都参加特许权竞争，同时假定这些企业不能为获得特许权而进行合谋。在上述前提假定条件下，企业为获得一项业务在一定期限内的特许经营权而参与竞标，企业之间展开充分竞争。在既定的合同约束条件（如质量要求）下，报出的成本最低的企业（即要求成本补贴最低或实现收入最高者）将被赋予特许经营权。我们需要注意的是，这种特许权竞争机制并不是一般的特许权使用费的竞争，而是在提供服务成本方面的竞争。哪一家企业能以最低的价格提供服务，它就能获得特许经营权。通过这种机制，可以选出最有效率的运输企业，确定具体的补贴额度或购买价格。该企业将采用平均成本定价，在合同的约束下进行生产经营。这一机制设计的核心是通过企业之间为赢得特许权而进行的竞争，间接达到消除垄断租金，实行有效定价及取得生产效率的目标，从而实现经济规制与市场竞争之间的兼容。 与其他方法相比，特许权竞争具有两个优点：第一，特许权竞争增强了铁路运输业的可竞争性。特许权竞争不要求政府规制者具备关于企业成本和需求状况的充分信息，竞标企业之间的竞争可以代替规制者的决策，实现平均成本定价，这降低了规制者搜集信息的成本，规避了既有经营者在成本方面误导政府管制者的风险。第二，在特许权竞争中获胜的企业具有充分的激励去有效利用生产资源，提高生产效率，通过成本节约获得更高的利润水平。此外，终止或更换特许经营权的威胁也激励着经营者不断提高服务质量。 在特许权竞争的实施过程中，我们可以把事前确认和事后确认两种方式结合起来。如在前些年对公益性运输的认定基础之上，通过公开的谈判和招标确认合同期限内的补贴额度，并在合同中约定：如果在经营期限内发生的公益性运输量很大或造成的损失额非常高，超过了正常的标准，铁路运输企业就可以按照合同的规定要求额外的补贴；而如果在经营期限内发生的公益性运输量很小或造成的损失额不大，低于正常的标准，政府也可以按照合同的规定要求减少补贴额。当然，也可以不采用事前确认和事后确认相结合的方法，只采用事前确认和事后确认中的一种方式。 （四）由公共财政或铁路公益性运输基金对公益性运输进行补贴 公益性运输的责任主体是各级政府，但在补偿资金的来源方面，有下面两种制度可供选择： 一是纳入公共财政支出框架，由国家财政对公益性运输进行适当补贴。建立公共财政框架是社会主义市场经济的必然要求。当前我国财政改革的方向就是重构财政运行机制，实现由生产建设财政向公共财政的转型。公共财政的基本职能是满足社会公共需要。由于公益性运输是国家政策的体现，很大程度上是为了满足社会的公共需要，带有一定的普遍服务性质，因此应纳入公共财政支出框架，由国家财政（包括中央财政和地方财政）对公益 性运输进行适当补贴。 从前面的分析可以看出，在公益性运输的补贴方式上适宜用“明补”方式，政府直接对铁路企业所承担的公益性运输进行补贴。目前政府的补贴对象应是铁道部，补贴的目的是使铁道部有能力进行财务制度改革，取消内部的交叉补贴制度。在实行铁路体制改革之后，政府的补贴对象就变成那些承担公益性运输任务的铁路客、货运输企业。 二是建立铁路公益性运输基金。在国家财力紧张的情况下，我们可以借鉴电信业、邮政业“普遍服务基金”补偿方式，考虑通过建立铁路公益性运输基金来对公益性运输进行补偿。在此方式下，各铁路运输企业都要按照规定的程序，从企业营业收入中提取一定的比例缴纳基金，它们承担的公益性运输任务也都能从基金中得到货币补偿。铁路公益性运输基金补偿方式满足了竞争中性的要求，为铁路运输企业提供了公平的竞争环境。 不过，铁路公益性运输基金补偿方式也有一些弊端。它实际上是将铁路企业内部的“暗补”变为铁路运输业内各企业之间的“明补”，尽管形式上更为透明，但它在本质上仍然是一种交叉补贴，只不过是将交叉补贴的范围从企业内部延伸到了整个铁路运输业。因此，基金补偿方式也会在一定程度上扭曲铁路运输服务的相对价格。另外，在铁路公益性运输基金的征收、分配、日常管理等环节也会产生一定的交易成本。对于面临较强的外部替代竞争而很少有收费上调空间的铁路运输业，我们可考虑以政府财政或普遍服务受益者（如军事运输）等多种渠道共同建立普遍服务基金，不能仅由铁路运输企业自身负担。 （五）将提供补贴与效率激励紧密结合 在给予适当补贴的同时，政府应制订铁路企业运输服务所应达到的标准，督促其完成公益性运输任务，并不断提高服务质量。在打破铁路经营垄断后，铁路运输市场上将出现多个竞争主体，那时就可以进一步完善政府与铁路企业之间的市场化交易关系。政府以需求者的身份对铁路运输服务提出各种要求，并对铁路服务予以监督，从而保证公益性运输服务的质量和效率。对铁路企业来说，市场化交易关系可以使其成为真正的市场竞争主体。在市场竞争的压力下，铁路企业将通过自身的努力不断降低铁路运输服务的成本并积极提高服务水平，以实现自身利益的最大化。 三、铁路公益性运输问题的过渡性解决方案 在未进行铁路体制改革，上述改革方法尚无法贯彻落实的情况下，对公益性特征非常明显的九种铁路运输形式，我们可以结合铁路公益性运输的总体改革思路，设计过渡性的具体解决方案。下面是一些供选择的分类解决思路。 （一）抢险、救灾物资运输 一种解决方法是由中央财政或地方财政对民政部门进行专项拨款，用于购买该项运输；另一种方法是中央财政或地方财政根据实际运输量对铁路运输企业直接进行补贴，铁路企业在运价上可对抢险、救灾物资的运输实行一定的优惠，并优先保证该项运输。在铁路总体性改革尚未启动之前，第一种解决办法较为可行。 （二）支农物资运输 可通过运价改革解决支农物资的公益性运输问题。供选择的方案有两种：一是仍然维持目前的政府定价制度，因运价偏低给铁路企业造成的损失，由中央财政对铁路运输企业进行适当补贴。二是放开支农物资的运价，由铁路企业与支农物资的运输方共同确定运价水平，中央财政直接对支农物资的运输方进行补贴。对农产品，包括支农物资给予政府补贴是世界各国的通行做法。在中国入世协议中，中国农业补贴允许水平确定为8.5％，这一规定为我国政府今后扶持农业发展保留了较大的政策空间。在加入WTO的背景下，我们可按照国际惯例，由国家财政对农业发展予以扶持。 （三）伤残军人、学生的运输 第一种改革方法是维持现在的半价制度，由中央财政对铁路企业进行适当的补贴；第二种方法是解除政府对价格的管制，取消半价制度，实行完全的市场价；第三种方法是取消半价制度，但为了争取让学生、伤残军人乘坐火车，吸引这两种特殊群体的客源，铁路部门可实行特殊的折扣定价策略。在后两种情况下，政府可通过其他形式增进伤残军人、学生的福利水平，如直接向伤残军人、学生发放补贴。 （四）市郊旅客运输 对于市郊旅客运输，可区分不同的情况采取相应举措： 1.对于亏损严重并且价值不是很大的市郊旅客运输线路，可允许铁路部门按 法定程序关闭。 2.亏损严重但地方政府或服务的对象认为继续运营的意义很大，则由该项铁路运输的需求方，即地方政府公开进行补贴，以维持铁路的正常运营；也可将该线路划归地方政府管理。 3.亏损不严重的市郊旅客运输线路，可通过业务延伸、捆绑经营等多种方式增加收入，减少亏损，地方政府为其提供一定的优惠条件，并对其进行一定的补贴。 4.可通过公开招标确定补贴额度，并通过特许经营权或租赁方式将市郊旅客运输转由民间经营。 （五）铁路支线运输 1.可允许铁路按照法律程序关闭一些严重亏损的支线和专用线。如果中央政府或地方政府认为该支线具有区域开发或刺激经济等方面的价值，应该继续运行，则由中央政府或地方政府对铁路支线进行相应的公开补贴，购买该项铁路运输服务；如果支线所服务的厂矿企业认为铁路运输的价值很大，不应关闭，原则上应由它们出资开展铁路运营。 2.对于亏损不很严重的铁路支线和专用线，在通过加强管理减少亏损的同时，由地方政府、被服务的企业对铁路运输企业给予适当补贴，共同维持铁路的正常运营。为引入竞争机制，也可在进行定额补贴的基础上通过特许经营权或租赁的方式将铁路支线转由民间经营，争取改变亏损局面。 3.可逐渐推进铁路支线的产权制度改革，将铁路支线划归地方，或交给铁路支线的服务对象，如厂矿企业，由它们开展经营，从而减轻铁路部门的负担。 （六）公益性铁路建设并交付运营的项目 对公益性铁路建设并交付运营的项目，应在努力做好增收节支工作基础上，由中央财政进行补贴以维持其正常运营。可先对一些公益性线路实行定额补贴制度，弥补全部或一部分经营亏损；随着中央财政实力的增强，再逐步解决历史亏损问题并逐步提高定额补贴标准。 （七）特定物资运输 对于体现国家政策支持的特定物资运输，应由中央财政给予铁路企业补贴，在公共财政框架内考虑，而不能由铁路运输企业通过大幅降低运价或减收铁路建设基金来支持。当然，国家也可取消对特定物资运输的优惠措施，转而实行市场定价。此时，对这些大宗运输商品，铁路企业可通过适当降低运价等营销策略来吸引货源。
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