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发达国家国企改革的经验与启迪
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广告招租，e-mail:yesize@hotmail.com 作者：高克颖 主题类号：C3/管理科学 【 文献号 】1-15 【原文出处】天津商学院学报 【原刊期号】200001 【分 类 号】C3 【分 类 名】管理科学 【复印期号】200010 【 标 题 】发达国家国企改革的经验与启迪 【 作 者 】高克颖 【作者简介】天津商学院工商管理一系，天津300400 【内容提要】随着我国国企改革的不断深入，一些综合性、深层次的问题逐渐暴露出来，使国企改革步履维艰。而国企改革是一个全球性的话题。本文对发达国家的国企改革方式、规律及经验做了分析，以期得出一些对我国国企改革有用的启示。 【关 键 词】国企改革/经验/启迪 【 正 文 】 一、发达国家国企改革的原因及方式 国有企业是一个国家国民经济的重要组成部分。二战后至80年代初，发达国家的国有企业在缓和经济危机、解决就业、提供公共产品和服务、维护社会公众利益、履行社会职能和一定的经济职能方面确实做出了巨大贡献。然而80年代以来，随着经济结构的变革，国有企业所有权虚置和与此相关的责任虚设带来的大量寻租行为的出现，政府财政赤字的剧增以及市场竞争加剧、国有企业原管理体制的失灵等原因的影响，国有企业亏损增加，效率低下，竞争力衰退，赢利能力下降，公共性趋于消失。为此，各国被迫对国有企业进行调整和改革，以使这些资产由“死”变“活”，发挥更大的社会经济效益。但由于各国的国情不同，改革的方式也各异，在此仅以美、英、日、法为代表。 （一）注重转变政府职能的美国国企整顿方案 美国的国有企业大体上有三种类型。其一，由联邦、州、地方政府直接管辖的非法人公共事业机构；其二，国家通过预算拨款、直接投资兴办的企业；其三，由联邦和地方政府与私人合股经营的企业。 80年代以后，本着“只要私人企业能干的事，政府决不插手”的原则，美国联邦政府重点出售国有资产，而州和地方政府则把国企改革的重点放在转让政府公共事业机构的职能上，即准许私人企业进入某些受政府管制的市场，将国有企业原来承担的一部分政府职能转让给私人企业，主要是允许私人企业进入原来由国有企业垄断的通讯市场、公交市场等领域，以营造公平竞争的格局，促使国有企业转换经营机制。政府转让这些公共项目的职能不仅可以集中精力抓好大事，提高办事效率，而且降低了国有企业的经营成本。 （二）股份制改造是英国国企改革的主要形式 自1979年秋冬起至今，英国政府有计划、分步骤、谨慎地对国有企业实行了以股份制改造为主要内容的改革模式。在改造的过程中，政府制订了对国企实行股份制改造的战略目标：（1）在国有企业打破国家垄断的管理体制， 大胆引进市场竞争机制，把国有企业与私人企业摆到同等重要的位置，在市场中共同参与竞争，以使国有企业在市场竞争中求生存与发展。（2 ）鼓励社会各界购买国有企业发行的股票，最大限度地使国企股权分散化，防止股权过分集中于少数人手中。（3 ）鼓励管理人员和广大职工踊跃购买本公司股票，让职工在较大程度上参与公司经营管理，充分调动其积极性。同时，为改变企业的不良财务状况，英国政府还对改制企业的内部经营机制进行了必要的改造。如从外部聘任新的总经理，组织强有力的经营管理班子和通过裁减雇员、撤销亏损公司等方式剥离不良资产。 （三）民营化是日本解决国企问题的主要途径 从80年代开始，日本政府就着手对国有企业进行调整和改革。早在1983年中曾根政府就提出国有企业民营化的三项原则，即适应变化需要；精简化、效率化；国民对政府的信赖。在民营化过程中，日本政府首先通过企业重组，将所有权和经营权切实分离并引进市场竞争机制，提高国有企业的经济效益，从而从根本上改变企业日益恶化的财务状况，然后出售国有企业股票。如对电讯电话公司的民营化，政府的政策是：取消国家垄断；该公司向国内外市场开放；把该公司发行的1000多万份股票分四年出售给民间，公司每年出售股票赚的钱全部上缴国库。在改制过程中，日本政府对国有企业原有债务处理得较为妥善，实行了“三三制”，即政府分担一部分，改制企业自己承担一部分，出售国有企业股票及多余土地偿还一部分，这种做法效果较好，不仅有利于加强对负债企业的约束，而且有利于减轻债权人的压力和财政负担。 （四）混合经济及计划合同制是法国国企改革的特色 为改善由国有企业比重过高带来的一系列问题，1983年以来法国政府重新调整了产业结构，对58家公营企业集团中的21家（如罗纳—普朗克化学公司、雷诺汽车公司等）实行私有化，转化成国家参股或控股的混合股份公司，缩小了垄断性公营企业的比重，但仍保留电力、煤气、航空、邮政及电讯等领域的公营企业。而竞争性领域中的国有企业主要是国家参股或控股的混合公司，这类企业自主经 营，按市场法则参与竞争，政府不干预企业管理。 此外，从1982年起法国对国有企业实行计划合同制，用间接管理取代直接行政管理，加强了对国有企业的指导与监督。首先，政府与垄断性国有企业签订了3～5年的计划合同。规定了企业发展目标必须落实政府的政策目标；企业具体的发展计划包括发展战略、投资计划、财务计划以及在研究与开发、维持就业等方面应承担的义务；政府对企业应承担财政支持和提供预算资金。合同期内由国家计划总署每年对计划合同的实施情况进行分析，向有关主管部门提出总结报告。其次，政府与竞争性国有企业签订2～5年的目标合同，一般只规定发展战略目标，很少列数字指标，企业对投资、价格、工资上有较大的自主权；但目标合同不具备法律效力，政府对违规企业只能采取撤消企业主要领导人职务的办法。 这几个国家的国有企业改革从总体上说是成功的。主要表现在以下几方面：（1）改制企业的经济效益普遍提高，财务状况大为改善， 职工收入有较大增长；（2 ）国有企业的改制明显地改善了国民经济状况，更新了社会价值观念，大大加强了改制企业的社会责任心，使这些企业的公共产品和服务有了显著的提高；（3 ）政府的财政压力明显减轻，并且可从出售国有企业中得到一笔可观的收入。 二、发达国家国企改革的经验 （一）把国企规模压缩到适当水平 与国有企业发展目标直接相关的是其规模问题。二战后至70年代末，各发达国家的国企规模相对较高；自80年代开始，各国对其国有企业规模进行了不同程度的压缩。压缩之后，其国有企业大体占GDP的10 ％左右，这既促进了国民经济的发展，又有利于政府的宏观经济调控。 （二）以赢利为主要目标，适当兼顾社会目标 80年代以前，在基础设施和公共事业部门，投资风险大、回报率低，私人企业往往不愿涉足。一些国家为了全社会的共同经济利益和长远需要，把国有企业包下来，以保障人们的生活及维持社会安定，因此，国有企业的主要经营目标是其社会职能。然而80年代以来，随着内外经济条件的变化，多数国家把赢利作为国企改革的目标。例如80年代经济改革前，英国工党政府要求国有企业必须服从政府维持就业的社会目标。但在1979年秋冬英国保守党政府组成之后，从80年代开始，政府责令其国有企业必须实现赢利的目标，对长期亏损的国有企业限期进行整顿，如不转亏为盈，就撤换其董事长。这是否意味着国有企业就不肩负社会目标了呢？事实上，国有企业应把赢利作为主要目标指的是，除垄断性很强的国有部门和企业之外，那些竞争性比较强的国有行业和企业应以获取利润为其主要经营目标；而对那些关系国计民生的国有部门以及国有企业，政府也考虑整个社会的需要，适当兼顾社会公众利益。 （三）转变经营管理理念，引入市场竞争机制 要使经济走上健康之路，就必须把市场机制引入国有企业中。为此，各发达国家纷纷采取措施：（1）放松限制， 鼓励私人企业与国有企业展开竞争。如1985年以后，日本政府允许私人企业进入国有通讯部门。（2）1992年欧共体市场成立后，英、法、 德等国取消了对国有企业的财政补贴，把它们推入市场，强调国有企业应像私人企业那样进行经营，最大限度地占领国内市场。（3）扭转企业官商作风， 从企业界聘请大批专家和管理人才，出任国有企业董事和总经理。如法国许多国有企业领导人都是有工商管理硕士学位并在企业界有丰富实践经验的经营管理专家。此外，在国有企业内部推行以成绩优劣为基础的薪金制度。（4）扩大国有股份上市规模，分散国家的投资风险， 优化资本存量结构。 （四）国企部门结构应限制在非竞争性领域 60～80年代，发达国家的国有企业主要分布在基础工业和公共事业部门，少量分布在制造业和加工业等竞争性的经济部门。据80年代初期统计，日本国企部门结构如下：邮政、广播各占100％，铁路、 航空各占75％和25％。近十年的改革表明：各国在对国有企业实行改革时，在一些重要经济部门仍维持一定数量的国有企业，作为政府影响经济发展、进行宏观经济调控、为社会公众服务的工具，同时也使政府保持足够的控制能力。 从发达国家国企改革中可以看出：今后国有企业将在自然垄断部门——基础设施、公用事业和新兴产业部门继续扎根，而逐步从竞争性领域退出。 （五）对国企的管理从中央集权转向更多的放权 80年代国企改革以前，不少国家实行中央集权的国有企业管理体制。以法国为例，政府虽然给国有企业较多的经营自主权，但是国有企业的董事长，甚至企业总经理必须由中央政府任命；企业的人事大权特别是财务大权，都控制在中央政府手中。进入80～90年代，发达国家对国有企业的中央集权管理体制进行了大调整。一方面，给企业扩大了经营自主权，尤其是财务自主权；另一方面，政府对国有企业由原来的实行行政直接管理转向现在的利用经济手段进行间接调控。 在法国，政府为了放权，利用合同制对国有企业进行间接调节，取得了较好的效果。 （六）提高政府素质，打击贪污腐败行为 具体措施有：（1）加强国家行政制度的改革和完善， 发挥权力制约机制的作用。（2）制定专门的反贪污贿赂的行政法， 如美国的《政府官员和雇员道德操作准则》，法国的《政治家生活资金透明法》等。（3）制定专门的反贪污贿赂刑事法律， 如日本的《关于完善经济关系法制的法律》等。（4）规范公职人员、国企员工的行为， 加强职工道德教育，促使其自身素质的提高。这些措施大大促进了国企的改革和发展。 （七）把国企改革纳入法制化轨道 80年代以后，各发达国家利用法律和经济立法，把国企改革纳入法制化轨道。如1994年澳大利亚颁布了《联邦公营企业法》，用法律约束企业改革行为；在新西兰，早在1986年议会便通过了《国有企业改革法》，把国企改革纳入了法制轨道。这样通过法制严格规范国企改制行为，有效地防止了国有资产的流失。 三、发达国家国企改革对我们的启示 （一）压缩国企规模 目前我国国有经济战线拉得过长，遍及从饮食店到远程导弹生产等几乎所有的领域；同时国有资本又非常有限。据统计，截至1995年底，平均每家国有企业能真正用于生产经营的国有资本数量仅有1000万元左右。很显然，有限的国有资本已难以支撑过于庞大的国有经济盘子，这使得政府对宏观经济运行的调控力度减弱。根据发达国家和发展中国家国有经济的规模，结合我国实际，我国国有经济产值占GDP 的比重在20％～30％为宜。 （二）对国企进行战略性改组 第一，在产业结构方面，一些国有企业要从不适合国有经济生存的领域中退出，以收缩国有经济战线，同时逐步加强和重点抓好以下几个国有经济产业领域：（1）提供公共产品的领域，如公共设施、 市政服务等。（2）规模经济效益特别明显的垄断性产业，如供电、供水等。（3）对政府财政收入有重大意义的产业，如烟草工业。（4）信息严重不对称的产业，如医疗行业。（5）涉及国家主权和安全的产业， 如国防。（6）幼稚产业、新兴产业及一些高风险产业。 第二，在产业组织结构方面，应抑制过度竞争，实现规模经济，也就是要积极推进企业的联合与兼并，组织大规模生产体系，造就一批国民经济的“排头兵”。 第三，在内部资本结构方面，国企在掌握国家股权的情况下，要大力推行股份制与股份合作制，广泛吸收非国有经济成分的投资，最终在国企内部建立起现代的高效率的产权结构和法人治理结构，使国有企业真正向现代企业制度迈进。 （三）建立公司治理结构和调整经济结构相结合 国企改制必须同公司治理结构的建立和经济结构的调整相结合。只有这样，国企改制才有生命力。建立公司治理结构的本质就是构建符合现代企业制度的公司权利结构，它包括公司所有权、控制权、治理权和经营权，各部分彼此独立，又相互制约和影响，共同决定着改制企业的营运和绩效。公司治理结构的改革既要求实现投资主体多元化，以解决国家授权机构和国有资产管理机构所有权虚设和寻租问题，又要求防止所有权过度分散，造成内部人控制和国有资产流失。另外，企业改制后必须根据市场变化和经济发展的总趋势，通过资源的重新配置来调整自身的结构，使之同整个经济结构调整相适应，并不断提升企业的科技水平，增加企业产品的科技含量，提高企业的综合竞争力。 （四）有一定的配套条件予以支持 国企改制必须有一定的配套条件予以支持。这些配套条件包括法律、经济、社会和舆论。法律条件主要是保障国有企业进行规范改制，增加透明度，提高有序性，降低改制成本；经济条件主要是指完备的市场体系和有效的运作机制，它有助于解决改制过程中国企资产重组和各种资源重新合理配置的问题；社会条件的核心就是健全的社会保障制度，它可以在相当程度上缓解因国有企业改制所产生的就业矛盾，维持社会稳定；至于舆论，则要提供正确的理论导向，转变不正确的观念，建立宽松的信息交流环境。 （五）建立市场经济机制的基石——法律制度 国有企业改革是一项综合工程，首先要建立起适合企业经营、发展、竞争的市场机制框架。产权制度、资产评估制度、资本转移的信用制度等一系列法律制度是市场经济体制的基石，没有这些，一切改革都只能是空谈。发达国家国企改革的一个成功经验就是企业转轨与经济立法相结合。与其相比，我国国企改革在这方面显得较为落后。由于法律建设滞后，在改革进程中，长官意志、违背市场经济规律的行为时有发生。近年来，大兴资产重组热，在这股潮流中许多做法极不规范，导致有人大发资产重组财、国有资产大量流失、重组效率低下等不良后果。产权如果不能正常交易，提高资源配置效率便无从谈起。因此，我国应抓紧制定正常的产权交易法规。 （六）推进经理职业化建设步伐 从经济史的角度看，任何一个国家 的经济增长史都是一部技术变革史和制度创新史，而推动技术变革和制度创新的发动机就是职业经理。职业经理不仅是经济时代的主宰，而且由其预见性和主动性决定的协调力即“看得见的手”可使市场协调的盲目性大大降低，滞后性相应受到抵消。职业经理在经济发展中起着举足轻重的作用，可以说，能否成功地推进现代企业制度的发展，职业经理的内在素质是企业兴衰、成败的关键，而我国又缺乏真正意义上的职业经理，所以有必要对职业经理这一稀缺资源进行培育和保护，为其生存提供环境支持。打破目前的行政任命制，建立职业经理人才市场，对其实施合理的评价、激励和约束机制势在必行。
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