北京市农村社会保障体系存在的问题及其模式选择
【 作 者 】杨立雄
【作者简介】杨立雄 作者单位：北京市民政局民政学会
【 正 文 】
北京市农村社会保障体系的雏形是在计划经济体制下建立起来的。在整个社会向
市场经济体制转轨的过程中，它存在着一些亟待解决的问题，因此，如何完善本市农
村的社会保障体系，以适应社会主义市场经济体制的问题引起各级政府和研究人员的
关注。本文就这些有现实意义的问题进行探讨，提出一些看法。
一、基本状况
北京市现行的农村社会保障体系主要由四大块组成：救灾救济、养老保险、社会
福利、优待抚恤等。救灾救济的对象有三类：一类是无依无靠的绝对贫困者，一类是
因天灾人祸使生活陷入拮据的家庭和个人，还有一类是生活水平低于国家最低标准的
家庭和个人；养老保险的保障对象是全体农村居民，但是目前北京市农村养老保险是
以农民自愿参加为原则的，因此保障对象也是有限的，部分区县的投保率只有百分之
十几；社会福利主要包括为孤老残幼举办的福利院、敬老院和以安置残疾人就业的社
会福利工厂；优抚的保障对象是部分特殊群体。此外，在农村还有扶贫、计划生育等
形式的保障。上述保障体制对保障农民的生活、生产，维护农村社会稳定，促进农村
经济和社会的全面发展发挥了积极作用。
二、存在的问题
近年来这种保障体系暴露出许多缺点和不足，主要可以归纳成以下几点：
1.社会保障业务范围变窄
农村社会保障体系中，赈灾救济和社会福利的保障对象最广，但是由于种种原因
，这两类对象越来越少，业务范围越来越窄。如赈灾救济基本上只有灾害救济和五保
户、孤儿、无劳动能力的残疾人以及少量绝对贫困家庭救济。造成这种现象的原因是
：一是救济条件过于苛刻；二是认识上的片面性，认为接受救济的人越多，越不能体
现社会主义制度优越性；随着生产力的发展，接受救济的人数减少是必然现象。但是
据我们的调查显示，延庆县农村恩格尔系数达61.2%，部分村人均收入只有500多元，
而维持最低生活水平，平均每人需要1109元，低于这一标准的达31.7%。顺义县生活水
平较高，恩格尔系数为54.7%，但还有部分乡镇年收入少于2000元，维持最低生活水平
，平均每人需要1255元，低于这一标准的达20.9%。即使以绝以贫困为准线，估计北京
市农村贫困户人口所占比重为8.3%。可见，北京市农村的贫困问题还远没有解决。
随着农村的改革，农村集体经济变弱，部分村被分光、吃光、卖光，农村集体组
织软弱散涣，再加上国家福利政策偏重于城镇，对农村投入较少，原有的福利项目和
福利设施难以为继；国家对福利企业的优惠政策越来越少，使得福利企业举步维艰，
难以在激烈的竞争中生存。农村社会福利事业逐渐萎缩。
农村医疗保障也有同样的遭遇。原有的合作医疗和赤脚医生制度在农村改革中，
遭到了极大的破坏。北京市目前只有222个行政村建立有合作医疗，仅占总数的5.4%。
农村中因病返贫、因病致贫的贫困户的比重较大。农民生病后是“小病扛，大病拖，
听天由命”，有些家庭甚至因病而倾家荡产。
由于这些原因，农村得到保障的人数所占比重相当低。生活困难时，能得到政府
、村委会和社会扶助的，顺义县只有5.5%，延庆县5.3%；享受医疗保障的，顺义县9.
9%，延庆县5.5%；60岁以上的老人中，享受养老金或养老补贴，五保供养、生活困难
救济、优待抚恤待遇和其他保障的，顺义9.2%，延庆6.6%。
2.社会化程度低，保障程度低
目前的农村保障制度是乡、村两级统筹，造成的主要问题一是苦乐不均，二是保
障程度普遍偏低。所谓苦乐不均，就是说人口多、经济较发达的乡、村，统筹金占农
民收入不多；而人口少，经济不发达的乡、村的统筹金占农民收入相对较高。同时，
农村社会保障制度遵循“家庭赡养为主，集体、国家和社会的补助、救济为辅”的原
则，过多地依附于家庭，在实际生活中，经常发生因费用过大，使家庭不胜重负、面
临困境的事例。农村社会保障没有建立动态保障金制度，保障程度偏低。有些地方，
保障对象的保障金几十年不变，经过几次通货膨胀后，原有保障基本生活的目的也难
以达到。如延庆县约有20%的老复员军人家庭人均收入没有达到当地群众水平，10%的
老复员军人刚刚解决温饱问题。
3.农村中出现的新问题亟待解决
近年来，北京市农村逐渐告别传统农业生产方式，向集约化、产业化方向迈进，
生产经营多样化。在调查的户数中，顺义县平均每户1.04人从事非农业生产，延庆县
农村平均每户0.41人。脱离了土地的农民，改变了祖祖辈辈的生存方式，完全走入另
一个天地，在激烈的市场竞争中，首先面临的是失业。这还只是显性失业，隐性失业
则更严重，约占农村劳力的1/3。这些问题都是近年来农村急需解决而原有的农村社会
保障体系又无法解决的问题。
4.保障制度的可操作性差
主要表现在以下三个方面：第一，救灾体系没有形成科学的等级评价制度。以往
的灾情，全靠大致评估，下级往上报时，有意夸大数字，上级主管部门下放救济款时
，跟着感觉走。这样造成两个方面的弊端：一是拉关系，托人情，滋生腐败；二是救
济款发放不当，有时小灾多得救济，大灾少得救济。第二，没有一个具体的贫困标准
和救济标准，因而评价一个家庭是否贫困时，就只能凭直觉，标准一降再降，受救济
的人数逐步减少。目前有人提出采用恩格尔系数法作为衡量贫困的标准，认为这种方
法简单实用。而单纯采用这种方法评价北京市农村有很大的局限性。首先，恩格尔系
数没有考虑到城市化的影响。城市化的程度越高，食物支出的增长越快。其次恩格尔
系数没有考虑到食品的深加工程度。落后地区，特别是山区，自给自足的原始食物所
占比重大，而较发达地区，吃的食品加工业的产品多，这些因素是造成恩格尔系数失
灵的因素。第三，确定收入没有一个统一的方法，这是由于农村的特点造成的。根据
调查，目前北京市农村的现状是“家有余粮，而无余钱”，虽然解决了吃饭问题，却
常常感到手头紧。因此，衡量农民收入时，一定要考虑货币收入和非货币收入的构成
。
5.管理体制分散，政出多门
农村社会保障事业的管理以民政为主，主要有救灾救济、安置、社会优抚、养老
保险等业务；卫生部门负责医疗保障；此外，农业局、山区办、扶贫办等部门也承担
了部分农村保险工作。从表面上看，好像农村社会保障工作多部门负责，易形成合力
，共同解决问题。而实际上，各部门从本部门利益出发，看问题的角度不同，在实际
工作中经常发生决策及管理上的摩擦和矛盾。如前一段时间，乡镇企业养老保险工作
是由劳动局承办，同时有商业保险参与，近来民政局才接管此项工作，机构改革后，
又划归劳动与社会保障局。对此，农民心存顾虑。多部门管理还造成农村社会保障苦
乐不均，操作不规范，短期行为多。逢年过节，各有关部门倾巢出动，发钱发物，好
不热闹，其它时间则不闻不问。由于没有一个统一的机构，没有统一部署，各部门各
行其是，造成部分贫困户接受多家接济，而有些贫困户则什么也没有得到，救助效果
不明显。如顺义县开展了“一助一”富民工程，“领导干部联系困难户”活动，以及
“联民心”工程等多种活动，但大多数是热热闹闹开张，冷冷静静收场，雷声大，雨
点小，扶助部门做官样文章，走过场，农民得到的实惠少。
三、农村社会保障体制模式构想
改革现有的社会保障体系，建立新的社会保障体系是农村改革深入的一个关键问
题。针对上述问题，笔者提出北京市农村社会保障体系基本模式（图表附篇末）。
1.建立农村社会保障体系的原则
(1)以农村全体农民为保障对象；
(2)以家庭保障为基础，以集体和国家保障为主干，家庭自我保障与社会保障相结
合；
(3)保障水平与农村经济和社会发展水平相适应，建立动态增长机制；
(4)保障资金由个人、集体、国家共同负担，三者比例可因不同地区而有所变化；
(5)物质保障、货币保障、服务保障三者相结合，保障生活与扶持生产相配套；
(6)坚持公平与效率相结合，坚持权利与义务相统一。
2.农村社会保障体系的具体内容
根据我们的调查，农民对社会保障内容的前五项需求分别是：医疗保障、生活救
济、教育费用减免、养老保险和帮助发展生产。这应成为新的农村社会保障体系的主
要内容。
3.农村社会保障体系的框架
(1)社会救助
社会救助建立两套系统：一是生产保障系统，包括救灾救济、扶贫、帮助发展生
产等，目的是抵御现代农业的风险。这种保障以物资和服务保障特别是技术服务为主
。改变过去那种单纯救济的扶贫办法，改变平均使用扶贫资金的办法，集中人力、财
力、物力，实行开发式和滚动式扶贫，采用“以工代赈”方式，对贫困地区进行基础
设施建设投资。二是生活保障系统。主要是实施农村最低生活保障线。实施最低生活
线，使鳏寡孤独、老弱病残、生活暂时困难的家庭和个人都得到很好保障，把受保障
对象扩大到全体农村居民，有利于统一标准，简化救济程序。对享受保障的家庭，可
适当减免子女上学费用。确定贫困线要依据当地的实际水平，防止过高或过低。实行
实物保障与货币保障相结合的办法。最低生活保障资金来源，按照县、乡、村三级负
担，三者比例因地而异。考虑到部分农村难以负担这项开支，村级比例一般只占较小
比例。甚至村只提供口粮、燃料、住房维修等物资。县、乡两级负责保障资金。
(2)社会保险
社会保险分为三部分。一是医疗保障。在调查中，顺义县81.9%的人愿意参加医疗
保障和大病统筹，延庆达77.1%。医疗保障是农村社会保障体系比较重要而又比较难解
决的关键部分。缴费过高，农民负担不起；缴费过低，难以得到合理的保障。应该采
取多种形式解决医疗保障问题。如：合作医疗、医疗保险、村里或企业发展医疗补贴
、大病统筹等形式。二是养老保险。养老保险的资金筹集以“个人交费为主，集体补
助为辅，国家予以政策支持”。建立个人帐户，储备积累，最后按积累确定发放标准
。坚持把农村各类人员纳入同一体系，扩大覆盖面。健全养老保险管理体制。县、乡
（镇）两级管理机构配备专职管理人员。设立农村社会养老保险基金管理机构。负责
养老保险基金的管理和运营，实行政事分开。三是失业保险。目前，在农村实行失业
保险为时尚早，首先，农村经济尚不发达，失业问题相对其它问题不突出；其次，城
镇失业人员剧增，国家也无暇顾及农村失业。再次，农民进城务工解决了大部分失业
问题。但是从长远发展看，农村失业问题必将日益突出，这个问题不能很好解决，不
但会危及十多年来改革的成果，而且会对城镇就业造成很大压力。因此，在建立农村
社会保障体制时，要把这个问题纳入议事日程，及早考虑，避免被动。
(3)社会福利
根据北京市农村现有的发展水平，社会福利的主体还只能是特殊群体，如残疾人
、老年人。争取一乡一所敬老院，有条件的乡（镇）落实五保供养政策，逐步提高集
中供养比例，应该办好一所福利院。办好福利工厂，安排残疾人就业，特别家庭生活
困难的残疾人要优先照顾。农村社会福利要与农村社区服务有机地结合起来。兴办各
种形式的文化、教育、娱乐和生活等集体福利和公益事业，不断改善农村居民的生活
质量，促进农村精神文明建设。
(4)社会优抚
农村籍义务兵退出现役后，回原籍安置。其中伤、病、残、孤儿和遇有生产、生
活有困难的退伍军人，在安置中采取国家、集体和个人三结合的方针，由国家拨出专
门款项，专门建房材料，重点帮助无房、缺房的退伍军人建房，并发动社会力量，从
资金、技术信息等方面提供帮助，扶持他们发展生产，勤劳致富。建立抚恤补助标准
随社会经济发展和人民生活水平提交不断增加的自然增长机制，扩大优抚范围，提高
优抚标准。扩大统筹范围，提高统筹标准，改革统筹办法。
(5)社会互助
为了便于集中力量，统一规化，完善社会互助制度势在必行。农村社会互助制度
要以巩固、完善现有的社会互助活动为基础，积极开拓社会互助的新领域、新内容，
加强社会互助的政策、法规和工作体系建设，使之逐步向制度化、规范化的方向发展
。在北京市更要完善领导干部联系困难户制度，健全“一助一”等；建立社会捐赠接
收机构和接受网点；设立扶贫济困互助基金；发展农村慈善事业。
在构筑北京市农村社会保障体系时，要处理好两个关系：一是新老保障体系的关
系。要区分哪些应保留的，哪些应修改的，哪些要新建的。二是各部门的关系。要考
虑机构改革后各部门的职能变化，建立统一的保障机构，统一部署，形成合力。
建立农村社会保障体系，是农村社会经济全面发展的基础，政府应及早考虑，从
长计议，避免被动。在建立保障体系的过程中，要切合实际，重制度建设，真正保障
农民的基本生活权益。
北京市农村社会保障体系的基本框架如下：
附图{图}
【责任编辑】尹金梅